林初寶　曹　軍

近日，美國政府出臺的新一輪經(jīng)濟刺激方案明確規(guī)定政府采購必須“購買美國貨”；金融危機背景下，世界各個國家或地區(qū)利用政府采購推動經(jīng)濟社會發(fā)展的做法提醒我們，亟需

金融危機肆虐全球，各國家或地區(qū)紛紛推出自己的應對措施。近日，美國奧巴馬政府出臺總額為7870億美元的經(jīng)濟刺激方案，同時要求屬于政府采購的部分必須 “購買美國貨”，用以扶持陷入困境的行業(yè)或企業(yè)，保護其國內(nèi)市場。同樣，為保民生促消費拉內(nèi)需，我國政府出臺了4萬億投資計劃，但是我國的經(jīng)濟刺激計劃中對于政府采購該如何發(fā)揮作用并沒有提出具體要求。因此，在目前國際上利用政府采購來實現(xiàn)政府的政策目標已成為通行做法的情況下，我們亟需充分認識到政府采購制度公共政策功能的重要作用，用好政府采購這只“有形的手”，推動國民經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展。

美國學者道布勒（Donbler）認為，政府采購是公共采購部門履行管理人的職能，其花費的資金來源于稅收和別人的捐助，雇主依靠這些資金為代表他們的人們或捐助人提供服務。道布勒的觀點表明了政府采購的公共政策性，資金來源具有公共性的政府采購活動是非盈利的，政府采購的目的在于履行公共管理的職能，通過政府采購活動執(zhí)行政府公共政策，實現(xiàn)政府意圖，維護公共利益。在西方，通常把購買物美價廉的產(chǎn)品或者服務看成是政府采購的基本目標，而把諸如保護國貨、支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策功能稱之為政府采購的“第二目標”。但是，隨著歐美等發(fā)達國家或地區(qū)的以強化公共服務為導向的公共改革進程的加快，政府采購“第二目標”的作用日益凸顯，逐步成為政府實施宏觀調控，引導經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要手段。

首先，規(guī)模龐大的政府采購是擴大內(nèi)需，拉動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。政府采購是社會總需求的重要組成部分，對社會的生產(chǎn)、流通、分配和消費都具有重要的影響。凱恩斯主義理論認為，政府采購對于國民經(jīng)濟的增長具有乘數(shù)效應。政府采購需求注入經(jīng)濟系統(tǒng)后，通過經(jīng)濟系統(tǒng)中投入產(chǎn)出的聯(lián)系以及其他關聯(lián)機制產(chǎn)生引致性需求，經(jīng)過分配和再分配渠道在經(jīng)濟運行中形成一個不斷收斂并且不斷累加的結果，使總產(chǎn)出倍增?！岸?zhàn)”后，歐美等發(fā)達國家為促使經(jīng)濟復蘇，加大公共領域的投資，政府采購幾乎延伸到包括水利、能源、交通、通訊等所有公共部門；政府采購規(guī)模通常占GDP的10%～15%，占政府財政支出的30%～50%，其中德國、法國、比利時等國家都接近或超過財政支出的50%，大大推動了其國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。

金融危機背景下，我國拉動經(jīng)濟增長的投資、出口、消費“三駕馬車”中，出口明顯下滑，擴大內(nèi)需成為確保實現(xiàn)“保增長”目標的重要動力。在我國個人消費市場需求明顯不足的形勢下，國務院出臺擴大內(nèi)需10項措施，啟動4萬億經(jīng)濟刺激計劃；這10項措施中，有9項皆與政府采購密切相關。據(jù)測算，我國的政府購買支出乘數(shù)不考慮稅收傾向 (或稅率 )為 2.42，考慮稅收傾向 (或稅率)為1.93。以2007年為例，我國政府采購規(guī)模突破4000億元，則可帶動約9680億元GDP的增長。但是4000億元的采購規(guī)模與我國政府和公共部門實際購買性支出的規(guī)模相比只是很小一部分，僅占GDP的1.60%和財政支出的13.6%。因此，國家4萬億甚至更大規(guī)模的經(jīng)濟刺激計劃中，政府集中采購做到了“應采盡采”的話，其范圍和規(guī)模將大幅增加，乘數(shù)效益會更加明顯，擴大內(nèi)需的力度更大，從而推動國民經(jīng)濟的發(fā)展。

其次，政府采購通過對相關政策的執(zhí)行和落實，引導和促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，推動經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。政府采購通過規(guī)定優(yōu)先采購什么、必須采購什么或是禁止采購什么，體現(xiàn)不同的政策導向，引導產(chǎn)業(yè)結構的調整。利用政府采購調整產(chǎn)業(yè)結構也是發(fā)達國家或地區(qū)最常采用的做法，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是通過加大高新技術產(chǎn)品的采購力度支持自主創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。如美國西部硅谷地區(qū)和東部128公路沿線高技術產(chǎn)業(yè)群的迅速發(fā)展，與政府采購的政策扶持密不可分；在計算機、半導體、集成電路等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期，政府都是最主要的購買者。20世紀六七十年代，日本政府為扶持計算機產(chǎn)業(yè)，規(guī)定政府部門、國營鐵路、國立大學及政府系統(tǒng)有關機構必須優(yōu)先采購國產(chǎn)機；到1982年，其國產(chǎn)機的市場占有率高達90%以上。二是通過采購支出對某些重點行業(yè)的發(fā)展給予直接的刺激和支持。例如歐洲一些國家為了支持醫(yī)療器械行業(yè)的發(fā)展，政府采購醫(yī)療器械時，同等技術水平的產(chǎn)品，本土的即使比進口的價格更貴，只要在10％以內(nèi)，政府仍然會選擇本土的產(chǎn)品。三是實行綠色采購，推動綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保護環(huán)境。目前綠色采購也成為國際政府采購的發(fā)展趨勢，已經(jīng)有50多個國家和地區(qū)以及聯(lián)合國、世界銀行等國際組織組成綠色采購聯(lián)合會，通過立法、開展環(huán)境標示認證、開列綠色采購清單等措施促進綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，通過降低中小企業(yè)準入門檻、規(guī)定一定的優(yōu)惠幅度等措施，扶持中小企業(yè)的發(fā)展。如美國《聯(lián)邦采購法》規(guī)定，聯(lián)邦政府23%的采購份額要給予中小企業(yè)；在澳大利亞，聯(lián)邦一級采購合同的10%要授予中小企業(yè)；英國政府也鼓勵取消不利于中小企業(yè)參與競爭的障礙。

另外，經(jīng)濟全球化大背景下，政府采購是保護民族產(chǎn)業(yè)最為有效和可行的政策手段。雖然《政府采購協(xié)議》已于1979年正式簽訂，但是歐美等締約方并沒有放棄對國內(nèi)市場的保護，而是結合該協(xié)議的一些彈性條款，修訂或者變通自己的法律、法規(guī)，更加隱蔽地保護國內(nèi)，或者區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品或者服務。如澳大利亞充分利用政府采購補償貿(mào)易措施來發(fā)展其信息產(chǎn)業(yè)；對國內(nèi)公共事業(yè)中有關機械和貨物的采購，日本對本國企業(yè)的優(yōu)惠率高達41.6%和26.9%；波蘭政府給予國際招標中的國內(nèi)企業(yè)投標商20%的價格優(yōu)惠。

目前，我國已經(jīng)啟動了加入世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》的談判工作，政府采購市場即將開放。但是我國企業(yè)的競爭力和發(fā)達國家還有不小差距，特別是高新技術產(chǎn)業(yè)的競爭力還很弱，必須給以保護和扶持，否則在國際競爭中我們將會處于不利地位。經(jīng)濟全球化背景下，靠高關稅保護民族產(chǎn)業(yè)的做法已不可?。唤梃b國際經(jīng)驗，最為可行的就是運用政府采購的“購買國貨”政策扶持民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，運用政府采購的公開競爭機制營造好的市場環(huán)境，促使民族產(chǎn)業(yè)面向市場不斷改進技術和加強管理，從整體上提高國有企業(yè)和民族產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)外市場上的競爭能力。

在今年全國“兩會”上，如何更好地利用政府采購支持自主創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)等成為代表、委員們關注的焦點。在全球金融危機的大背景下，我國政府采購制度被賦予了更多的責任，同時又面臨著更艱巨的挑戰(zhàn)。全國政協(xié)委員、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明指出：我國政府每年設備類貨物采購約有1萬多億元的訂單流向了國外和外企；如果這部分訂單有一半轉向民族企業(yè)，就能產(chǎn)生6000億元的國內(nèi)需求，帶動1.5萬億元的GDP，并提供200萬個就業(yè)崗位。據(jù)統(tǒng)計，受金融危機的沖擊和影響，2008年11月份我國全國規(guī)模以上中小工業(yè)企業(yè)約6.4萬戶虧損，虧損面達到了18%；全國停產(chǎn)半停產(chǎn)中小工業(yè)企業(yè)占總戶數(shù)的7.5%。 這種狀況下，很多“兩會”代表、委員呼吁，落實政府采購“扶持中小企業(yè)”政策功能已經(jīng)刻不容緩。

我國1996年試行政府采購制度，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，政府采購支持自主創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)、保護環(huán)境等政策功能在逐步得到落實。但是由于尚處于起步階段，政府采購的政策功能還沒有得到充分的重視；政府采購相關法律、法規(guī)還不健全，政策功能在實施過程中缺乏可行性和可操作性。因此，我們亟需重新審視政府采購制度公共政策功能的重要作用，加快政府采購制度改革創(chuàng)新的步伐，完善相關法律、法規(guī)，理順政府采購管理體制和運行機制，確保這4萬億甚至更多的政府刺激經(jīng)濟計劃真正落實到結構調整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保民生擴內(nèi)需促發(fā)展的政策目標上，推動社會和諧發(fā)展。