蔡亞林

三年四審，不僅讓法律更加完善，也體現(xiàn)出我國(guó)立法逐漸成熟

和所有“結(jié)石寶寶”的父母一樣，從孩子生病到現(xiàn)在，武漢的張?jiān)埔呀?jīng)變得有些神經(jīng)質(zhì)，什么奶粉也不敢給孩子喝。

她一歲半的寶寶現(xiàn)在剛剛出院，在孩子生病的這段時(shí)間里，她一直心力交瘁。人力資源和社會(huì)保障部、衛(wèi)生部、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)三部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好嬰幼兒奶粉事件患兒相關(guān)疾病醫(yī)療費(fèi)用支付工作的通知》下發(fā)不久，她就獲得了一定的賠償。她心里很清楚，如果寶寶有了后遺癥，醫(yī)療賠償金也只能“杯水車薪”。眼下她最希望的就是防止歷史重演：“希望國(guó)家出臺(tái)相關(guān)的法律來約束、監(jiān)督、懲罰?！?/p>

張?jiān)频脑竿麑?shí)現(xiàn)了。

2009年2月28日召開的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）。

事實(shí)上，這個(gè)被公眾高度關(guān)注的《食品安全法》，醞釀了三年，經(jīng)歷了四審。在二審之后，原本可能在2008年10月份三審?fù)ㄟ^的《食品安全法》，因?yàn)?008年9月份爆發(fā)的三鹿奶粉事件而不得不重新修改。

“如果把三鹿奶粉事件放在《食品安全法》立法的背景當(dāng)中，應(yīng)該說對(duì)這次《食品安全法》的制定，特別是在內(nèi)容中做一些有針對(duì)性的規(guī)定起到非常大的作用。”全國(guó)人大常委會(huì)特約研究員、北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅告訴《經(jīng)濟(jì)》。

這一次次的修訂，不僅讓法律更加完善，也體現(xiàn)出我國(guó)立法的逐漸成熟。

“這部法律的出臺(tái)很好地緩解了群眾對(duì)一系列食品安全問題產(chǎn)生的恐慌，使消費(fèi)者的消費(fèi)信心逐漸恢復(fù)?！敝袊?guó)食品科學(xué)技術(shù)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院院長(zhǎng)羅云波說。

從“衛(wèi)生”到“安全”

時(shí)間回到1995年，在那一年，我國(guó)頒布了《食品衛(wèi)生法》。盡管這個(gè)法律在多年的實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用，但是隨著始料未及的問題的增多，這個(gè)法律需要完善。

透過“衛(wèi)生”凸現(xiàn)出來的監(jiān)管目標(biāo)僅僅是在終端，主要是在餐桌這一塊的監(jiān)管，這是《食品衛(wèi)生法》關(guān)注的一個(gè)核心的問題。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)食品需求、對(duì)生活質(zhì)量的要求越來越高。而同時(shí)，一系列讓人傷心的食品安全事故頻頻發(fā)生，比如說瘦肉精的問題、紅心鴨蛋的問題等等，這些已經(jīng)不再是食品衛(wèi)生問題。《食品衛(wèi)生法》對(duì)造成這種安全事故的流程、環(huán)節(jié)已經(jīng)無法約束，因此，法律的完善是一種必然。

僅僅從字面意思理解，“安全”已經(jīng)不僅僅是對(duì)終端的監(jiān)管，而是涵蓋了從農(nóng)田到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)，這也表明隨著我們監(jiān)管目標(biāo)的提升，對(duì)監(jiān)管的技術(shù)和監(jiān)管的體制也提出了新的要求。

“一旦把監(jiān)管目標(biāo)由衛(wèi)生提升到安全，就不能再叫食品衛(wèi)生法了，因?yàn)檫@涉及到一個(gè)監(jiān)管體制的調(diào)整。在新的監(jiān)管體制中我們必須有一個(gè)經(jīng)過整合之后的監(jiān)管體制。這也是這次食品安全法試圖做的一次大的突破?！蓖蹂a鋅表示。

在2009年3月2日國(guó)新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，衛(wèi)生部副部長(zhǎng)陳嘯宏介紹說：建立食品安全全過程的監(jiān)管，是《食品安全法》的一大特點(diǎn)。

他進(jìn)一步表示，三鹿奶粉事件讓我們認(rèn)識(shí)到食品安全的嚴(yán)峻性，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善食品監(jiān)管的措施?！妒称钒踩ā访鞔_了作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，包括大企業(yè)、中小企業(yè)和個(gè)人，在食品安全中的這種特殊作用，作為第一責(zé)任人。另外，《食品安全法》吸收了在國(guó)際上行之有效的先進(jìn)管理理念，規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度，要進(jìn)一步完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為等基本準(zhǔn)則。

在王錫鋅看來，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度是一個(gè)很好的嘗試，是一個(gè)亮點(diǎn)。“有了法律了，就一定要很好地落實(shí)?！彼M(jìn)一步解釋，“要集中最好的專家,用最新的技術(shù)，最重要的是要有常態(tài)運(yùn)行的機(jī)制，讓它運(yùn)作起來。另外，信息必須及時(shí)地發(fā)布。一旦你通過這個(gè)評(píng)估發(fā)現(xiàn)有些食品、有些物質(zhì)可能存在安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該及時(shí)告訴消費(fèi)者，讓他們自己有個(gè)選擇?！?/p>

《食品安全法》還第一次明確，今后企業(yè)生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失之外，還可以要求企業(yè)支付價(jià)款十倍的賠償金。

在張?jiān)七@些“結(jié)石寶寶”的家長(zhǎng)看來，十倍的賠償根本不算什么，“還是罰得少了。罰款雖能有一定的約束，但是治標(biāo)不治本?！?/p>

張?jiān)苽兊男那榭梢岳斫?，?dāng)然，那些不法的行為絕不會(huì)逃過法律的制裁。在法條里，我們還看到了這樣的內(nèi)容，即設(shè)立了一個(gè)資格處罰，被吊銷許可證的單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員五年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作。相信看到這個(gè)，張?jiān)苽儍?nèi)心的憤怒會(huì)有所緩和。

解決“五龍治水”

長(zhǎng)期以來，我國(guó)食品安全實(shí)施的分段監(jiān)管體制屢遭詬病。衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商和藥監(jiān)部門各管一攤兒，這種“五龍治水”的體制存在諸多弊端。大家各唱各的調(diào)，有的時(shí)候不作為、亂作為，出現(xiàn)重疊、空白等等，要么是搶著管，要么是都不管。

從國(guó)際上看，監(jiān)管體制分三大類，有多部門體系的、單部門體系的、綜合型體系的。陳嘯宏說，目前中國(guó)實(shí)行的是多部門體系的模式。按這種監(jiān)管體制實(shí)施監(jiān)管，可以充分發(fā)揮各部門的優(yōu)勢(shì)，既體現(xiàn)相互分工，又能夠?qū)崿F(xiàn)綜合協(xié)調(diào)，這也是法律的要求。

但是，這種體制有一個(gè)特點(diǎn)，就是容易出現(xiàn)交叉或者空白。那么如何做到無縫管理、避免多頭監(jiān)管？針對(duì)這樣的情況，《食品安全法》特別對(duì)綜合協(xié)調(diào)和部門分工進(jìn)行了明確的規(guī)范。

首先它分清了分段管理的部門職責(zé)，兼顧了《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》兩法之間的相互銜接?！妒称钒踩ā返膱?zhí)行過程中，涉及到與食用農(nóng)產(chǎn)品怎么銜接的問題，法律中有規(guī)定。同時(shí)，要明確分工，明確分段過程中各職能部門的責(zé)任。確定了責(zé)任，確定了本部門在分段管理過程中，在執(zhí)行《食品安全法》的過程中必須承擔(dān)的法律責(zé)任和行政職能。其次，《食品安全法》在涉及到部門協(xié)調(diào)的時(shí)候，是從不同角度強(qiáng)調(diào)的?！白鳛榫C合協(xié)調(diào)部門應(yīng)該做什么，作為分段管理部門對(duì)具體工作又應(yīng)該怎么做，關(guān)于加強(qiáng)協(xié)調(diào)的條款也是非常豐富的?！标悋[宏說。

同時(shí)，我們?cè)凇妒称钒踩ā分幸部吹搅诉@樣的內(nèi)容：衛(wèi)生部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件，組織查處食品安全重大事故；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)督部門分別負(fù)責(zé)食品的生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)的監(jiān)管。

“以標(biāo)準(zhǔn)為例，我們首先要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。有的事多部門管、多部門查，有時(shí)候可能標(biāo)準(zhǔn)還不一樣，所以針對(duì)這些問題，我們的標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)方法也都要進(jìn)一步明確。 ”陳嘯宏說。

他進(jìn)一步解釋，為了避免交叉和空白，我們整個(gè)的執(zhí)法監(jiān)督過程一定是要公開透明的。

同時(shí)，這部法律的另一大亮點(diǎn)是實(shí)行問責(zé)制，明確了各職能部門綜合管理和分段管理中的責(zé)任，就是要追究執(zhí)法過程中是否履職、履責(zé)，最后有問責(zé)制，向社會(huì)和人民群眾有一個(gè)交待。

我們注意到，為更好地解決上述問題，此次食品安全立法還有一個(gè)亮點(diǎn)，就是明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院要設(shè)立食品安全委員會(huì)作為高層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

“設(shè)立食品安全委員會(huì)無疑是給這些本來的監(jiān)督者找了一個(gè)監(jiān)督者。它除協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門外，還對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，防止監(jiān)管者不作為或亂作為。這是一個(gè)很大的進(jìn)步?！绷_云波說。

他認(rèn)為，食品安全委員會(huì)可以對(duì)各個(gè)下屬監(jiān)管部門的總體情況進(jìn)行綜合分析，然后針對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行具體協(xié)調(diào)，把出現(xiàn)的漏洞給補(bǔ)上。

在談到食品安全委員會(huì)是否能有效解決“五龍治水”時(shí)，羅云波表示：“它還是非常值得期待的。但是還要看它具體的細(xì)則、制度和工作機(jī)制，這個(gè)很重要?！?/p>

下一步，不斷完善

2009年6月份，《食品安全法》在經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的“醞釀”后終于要正式生效實(shí)施了。

人們對(duì)它期待的同時(shí)，也提出了一些值得探討的問題。

目前，國(guó)內(nèi)外各界除了對(duì)《食品安全法》的出臺(tái)以及其法條較為關(guān)注外，對(duì)于其后續(xù)、配套的具體實(shí)施細(xì)則也表現(xiàn)出了極大的興趣。針對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田曾撰文表示，具體操作實(shí)施細(xì)則會(huì)有的，只是時(shí)間問題，“要再等一段時(shí)間，把大家的意見集中起來，再出臺(tái)一些實(shí)施細(xì)則?！?/p>

另外，專家們普遍建議建立一些新的機(jī)構(gòu)，比如雖然《食品安全法》當(dāng)中已經(jīng)有了“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估”，但是現(xiàn)在還沒有建立起負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專門機(jī)構(gòu)?！拔覀儜?yīng)該盡快建立起這樣的具有權(quán)威性和專業(yè)性的常設(shè)機(jī)構(gòu)?！绷_云波建議。

王錫鋅認(rèn)為，《食品安全法》的出臺(tái)搭建了一個(gè)食品安全監(jiān)管的基本法律框架，許多的配套制度必須跟進(jìn)，“新法涉及到了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的問題,那么這樣一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制如何來運(yùn)轉(zhuǎn)，如何來進(jìn)行定期的評(píng)估等，這都是需要有進(jìn)一步的制度跟進(jìn)。”

除此之外，如何廣納賢才是目前需要解決的最迫切問題之一，“國(guó)家應(yīng)該重視與食品安全相關(guān)專業(yè)的人力教育與培訓(xùn)，目前看還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。”羅云波表示。

他進(jìn)一步解釋，一方面我國(guó)老百姓剛剛才開始注意吃得營(yíng)養(yǎng)、吃得科學(xué)；另一方面我們國(guó)家專業(yè)人才的培養(yǎng)是很滯后的，科班的食品安全專業(yè)是在五年前才成立的，也就是說第一批大學(xué)生、在去年才畢業(yè)，在我們龐大的食品安全監(jiān)管工作中，絕大部分從事食品安全的人員是邊干邊學(xué)。

在他看來，安全的食品不是檢驗(yàn)出來的，是生產(chǎn)出來的，所以從農(nóng)田到餐桌，這是一個(gè)很長(zhǎng)的食品鏈，在這個(gè)鏈的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該有從事食品安全監(jiān)管的專業(yè)人才。

在采訪中，除了“意義”、“難點(diǎn)”這些話題，“誠信”也被專家反復(fù)提到。

專家普遍認(rèn)為，用法律體系來維持某種程度的信任，使得整個(gè)社會(huì)的交易成本太高了,第二，完全依賴外力控制起來的誠信，十分的脆弱。因此，要改變食品安全現(xiàn)狀，除了法律的健全完善之外，還要加強(qiáng)社會(huì)的誠信體系建設(shè)。

事實(shí)上，世界上從來都沒有一勞永逸的事情，期望一部法律在短時(shí)間內(nèi)解決所有問題是不現(xiàn)實(shí)也是不可能的。因此，我們不要對(duì)《食品安全法》過于苛刻，因?yàn)樗鼛Ыo我們的不僅僅是法律逐步完善的信號(hào)，更重要的是給消費(fèi)者以信心，讓他們?cè)敢庀M(fèi)、放心地消費(fèi)，在當(dāng)前“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的背景下，這個(gè)層面的意義更為重要。