余其營

【摘要】世界各國實踐表明，制度性建設(shè)特別是法律體系的建設(shè)是行之有效的反腐敗措施。從預(yù)防性法律、懲治性法律和監(jiān)督性法律三個方面對我國的法律體系進(jìn)行重構(gòu)，有助于遏制日益猖獗的腐敗現(xiàn)象。

【關(guān)鍵詞】反腐敗 權(quán)力濫用 法律體系

腐敗問題，其實質(zhì)在于權(quán)力的濫用。因此，如何對權(quán)力進(jìn)行制約應(yīng)當(dāng)是一切反腐敗措施的出發(fā)點。法律側(cè)重于規(guī)范人的行為，使人“不能貪”和“不敢貪”。因此，用法律的手段來反腐敗，需要分別建立預(yù)防性法律體系、懲治性法律體系和監(jiān)督性法律體系，從不同的側(cè)面使國家公職人員“不能貪”和“不敢貪”。

預(yù)防性法律體系：管住“貪錢的心”

制定財政預(yù)算法。目前，由于我國財政體制的缺陷，大量的預(yù)算外資金在體制外循環(huán)，沒有得到有效監(jiān)管，一些實權(quán)部門私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象時有發(fā)生；其次，由于人大的作用沒有得到有效的發(fā)揮，對預(yù)算的審批往往流于形式，導(dǎo)致大量預(yù)算內(nèi)資金缺乏具體的用途說明；此外，分稅制使中央財政收入增加，但各部委的自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致地方駐京辦事處“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。為了遏制上述現(xiàn)象，有必要制定財政預(yù)算法。首先，應(yīng)當(dāng)將政府的每筆開支都列入財政預(yù)算，堅決杜絕預(yù)算外資金的存在，同時明確、詳細(xì)地規(guī)定財政資金的用途，對擅自改變資金用途、挪用資金的行為要嚴(yán)肅處理。另外，要強化人大的作用。監(jiān)管政府財政收支是人大的職責(zé)，在財政預(yù)算法中應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定政府提交給人大的預(yù)算的程序和框架等，特別是對違反預(yù)算法的行為應(yīng)當(dāng)規(guī)定明確的處罰措施。

建立家庭財產(chǎn)申報制。2001年，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，但其缺陷非常明顯。主要表現(xiàn)在：“收入申報”僅限于申報主體個人的工資、獎金、津貼、補貼和勞務(wù)所得等部分收入，而非全部收入，更非財產(chǎn)狀況；沒有規(guī)定初任申報和離任申報，無法監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間財產(chǎn)的增量及其來源；收入申報由各單位組織人事部門負(fù)責(zé)受理，而紀(jì)檢監(jiān)察部門不受理申報，這顯然缺乏足夠的公正性、獨立性和權(quán)威性，公眾也無法參與監(jiān)督。

針對以上的問題，未來制定的家庭財產(chǎn)申報制度應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行完善：第一，由全國人大常委會盡快制定《公務(wù)員家庭財產(chǎn)申報法》，提高“收入申報規(guī)定”的法律層級，提高其約束力和權(quán)威性。第二，擴大財產(chǎn)申報的財產(chǎn)范圍和主體范圍。就財產(chǎn)范圍而言，在當(dāng)前收入來源多元化的情況下，申報者所申報的不僅僅限于收入，而是其整個財產(chǎn)狀況。就申報的主體范圍而言，申報人不僅要申報本人的財產(chǎn)，還應(yīng)申報其近親屬（父母、岳父母、配偶、子女以及與其共同生活的其他家庭成員）的財產(chǎn)，這才是“家庭”財政申報的本意。第三，增加財產(chǎn)申報的種類，增加初任申報、離職申報，使公務(wù)員的財產(chǎn)狀況始終處于有效的監(jiān)督之下。第四，明確財產(chǎn)申報的受理機構(gòu)和公開機制。可由國家預(yù)防腐敗局作為中央的受理機構(gòu)，各級地方監(jiān)察部門設(shè)置相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)受理。同時，受理機構(gòu)還要對申報財產(chǎn)的真實性進(jìn)行審查，并公開申報資料，接受社會的監(jiān)督。

懲治性法律體系：斬斷“腐敗的手”

建立統(tǒng)一、獨立、權(quán)威的反腐敗機構(gòu)。對腐敗的法律懲治，必然要有相應(yīng)的組織機構(gòu)來執(zhí)行。目前我國擔(dān)負(fù)反腐職能的機構(gòu)有黨的各級紀(jì)律檢查委員會、政府系統(tǒng)的行政監(jiān)察局和檢察院的反貪局。這種多元化的反腐敗組織架構(gòu)，在多渠道、多形式地開展反腐工作中，取得了巨大成就。但是，三個機構(gòu)平行展開工作，缺乏權(quán)威機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使廉政工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”，進(jìn)而導(dǎo)致三個機構(gòu)在案件受理、查辦、移送、處理等工作環(huán)節(jié)中相互間的不協(xié)調(diào)和沖突，影響其整體性和權(quán)威性。因此，適應(yīng)我國反腐敗斗爭發(fā)展的需要，建立一個統(tǒng)一的、獨立的、具有高度權(quán)威的反腐廉政機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)全國的反腐倡廉工作，是十分必要的。從目前的體制來看，該機構(gòu)應(yīng)隸屬于全國人大。它的地方各級機構(gòu)只對其上級負(fù)責(zé)，經(jīng)費直接來自于國家的中央財政預(yù)算，使之在行使職能中最大限度地減少各種干擾，實現(xiàn)其反腐敗的獨特作用。同時，我們也需要考慮對該機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)則和程序，以防止反腐敗權(quán)力本身的“腐敗”問題。

修改和完善刑事法律中的貪污、賄賂犯罪。第一，應(yīng)該增大賄賂標(biāo)的物的范圍。近年來，用設(shè)立債權(quán)、無償勞務(wù)、提供住房、免費旅游等財物以外的物質(zhì)性利益以及升遷、招工、遷移戶口、提供女色等非物質(zhì)性利益進(jìn)行賄賂的案件頻繁發(fā)生。因此，應(yīng)將賄賂標(biāo)的物的范圍擴大到能滿足人一切需要的“不正當(dāng)好處”。第二，應(yīng)該取消“為他人謀取利益”這一受賄罪的構(gòu)成要件。目前刑法關(guān)于“為他人謀取利益”這一客觀要件的規(guī)定，為受賄的認(rèn)定增添了不必要的困難，應(yīng)該予以取消。第三，取消貪污、受賄數(shù)額的底線限制。貪污、受賄罪的犯罪主體是國家工作人員，他們的犯罪行為不僅侵犯了財產(chǎn)權(quán)，還嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象，其社會危害性更大。設(shè)立底線的做法容易使官員認(rèn)為收小錢無所謂，使他們由小貪變?yōu)榫挢?，也使群眾誤以為是法律的“容忍度”在助長、縱容某些官員的腐敗行為。因此，對于貪污、受賄行為，刑法應(yīng)當(dāng)保持零容忍度，根本沒有必要設(shè)置底線。

監(jiān)督性法律體系：擦亮百姓的眼

制定公民舉報法。據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)計，大量的案件線索都來源于群眾的舉報，公民的舉報已經(jīng)成為反腐敗的重要手段。但是，公民舉報的數(shù)量往往因政府反腐力度的變化而起伏不定，而且部分舉報如泥牛入海、沒有什么結(jié)果，有的甚至出現(xiàn)舉報者遭受打擊報復(fù)的現(xiàn)象。因此，制定公民舉報法，進(jìn)行制度性建設(shè)就顯得尤為重要。公民舉報法應(yīng)包括以下內(nèi)容：受理舉報的制度，包括受理機關(guān)的種類及其職責(zé)，受理程序和方法，未按程序受理要承擔(dān)的責(zé)任等；對舉報人的保護制度，主要包括對舉報者信息的保密、舉報者的獎勵及對打擊報復(fù)舉報人的懲治等。另外，應(yīng)建立舉報失實的認(rèn)定制度及追究誣告者的責(zé)任制度；要從法律的角度對匿名舉報進(jìn)行肯定并制定有關(guān)處理制度。

制定新聞監(jiān)督法，使輿論監(jiān)督成為反腐利器。腐敗之所以能不斷地蔓延，是因為它隱藏在公共的視線之外，輿論監(jiān)督能有效地發(fā)現(xiàn)腐敗，將腐敗公之于眾，成為反腐敗強大武器。因此，要加強輿論監(jiān)督，實現(xiàn)輿論對遏制腐敗的作用，就需要制定一部統(tǒng)一的新聞監(jiān)督法從制度上規(guī)范輿論監(jiān)督，明確監(jiān)督范圍，讓監(jiān)督有法可依，理直氣壯。新聞監(jiān)督法的主要內(nèi)容包括新聞報道的原則和范圍，記者的權(quán)利和義務(wù)，保障新聞監(jiān)督的措施等等。當(dāng)然，任何自由都是有限度的，新聞監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)符合憲法和法律法規(guī)的規(guī)定，符合黨的政策，做到依法監(jiān)督。（作者為河南南陽理工學(xué)院文法學(xué)院副院長、副教授）