朱曉林

摘要：20世紀(jì)80年代以來，美國自來水業(yè)在進(jìn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制和環(huán)境規(guī)制等方面進(jìn)行了不同程度的改革，在促進(jìn)公有自來水公司與私人自來水公司的競爭、節(jié)省運(yùn)營費(fèi)用、增加了消費(fèi)者福利等方面取得了較為積極的影響，但美國的投資回報(bào)率規(guī)制在一定程度上影響了企業(yè)績效，如產(chǎn)生“A-J效應(yīng)”以及企業(yè)缺乏降低成本的動(dòng)力等問題。

關(guān)鍵詞：美國；自來水業(yè)；進(jìn)入規(guī)制；價(jià)格規(guī)制

中圖分類號(hào)：F062.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2009)11-0250-03

美國自來水業(yè)所有制結(jié)構(gòu)以政府經(jīng)營為主，融資以低成本的市政債券和政府相關(guān)基金的撥款與低息貸款為主，水價(jià)雖低但能收回成本，價(jià)格制定采取的是投資回報(bào)率規(guī)制，注重水質(zhì)和環(huán)境保護(hù)。美國聯(lián)邦政府對(duì)自來水以及污水處理業(yè)的規(guī)制原則是只管水質(zhì)和依法管理。雖然沒有全國性的統(tǒng)一水法，但法制建設(shè)完善，法律對(duì)于水資源開發(fā)利用和管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有較為詳盡的規(guī)定。

1改革背景

美國自來水業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)在歷史上經(jīng)歷了“私有—合資——公有”的發(fā)展歷程。美國自來水基本設(shè)施和給排水管網(wǎng)的集中投資建設(shè)期是在20世紀(jì)前葉，二級(jí)污水處理的集中建設(shè)期是在20世紀(jì)60～70年代，到80年代后期，城市自來水設(shè)施已經(jīng)基本建設(shè)完成，基本能滿足全國的日常生活需要。美國大部分自來水公司和污水處理公司主要由市政府投資興建，多數(shù)以公有制為主。屬于市、縣和地區(qū)政府，水價(jià)較低，據(jù)統(tǒng)計(jì)，與其他發(fā)達(dá)國家相比，美國自來水污水處理費(fèi)占家庭可支配收入的比例最低，平均每戶家庭每年的水費(fèi)支出僅為474美元，國會(huì)預(yù)算辦公室估計(jì)水費(fèi)支出平均占每戶家庭可支配收入的0.5％(CBO，2002)。

近幾年來美國大部分自來水公司也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：管網(wǎng)設(shè)施老化現(xiàn)象嚴(yán)重、維護(hù)不及時(shí)、供水不可靠、水質(zhì)達(dá)不到新的要求等，導(dǎo)致自來水的更新改造已經(jīng)十分迫切。人口增長、城市化以及日益嚴(yán)格的水質(zhì)要求，需要政府重建和改造大量的供水設(shè)施。這使得美國的自來水公司面臨一個(gè)重要的問題：大量的資金投主。據(jù)美國WIN(WaterInfrastructureNetwork)2000年的預(yù)測顯示，未來20年內(nèi)，整個(gè)自來水和污水處理行業(yè)所需資金將近1萬億美元。但美國各城市的財(cái)政收入有限，自來水價(jià)格又偏低，政府承擔(dān)不起全部甚至大部分水務(wù)投資，因此吸引非公有資本投資自來水業(yè)，進(jìn)行進(jìn)入、價(jià)格等規(guī)制改革已經(jīng)成為必然。

2規(guī)制體系改革

2.1進(jìn)入規(guī)制

近年來美國政府開始放松進(jìn)入規(guī)制，改進(jìn)城市自來水基礎(chǔ)設(shè)施，私營比例在不斷上升，但比重仍然偏小。從當(dāng)前情況來看，按照資產(chǎn)份額來算，美國公有設(shè)施占全美國自來水資產(chǎn)的89.3％，按照收入份額來算，公有的占85.7％，而私有設(shè)施占全美國自來水資產(chǎn)的10.7％，市場份額僅占14.3％。

美國放松進(jìn)人規(guī)制的主要做法是公私合營，具體方式有特許權(quán)、租賃，委托經(jīng)營、DBO(設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)行)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、BOOT、購買，更新，運(yùn)行，資產(chǎn)交回和合營等。其中，特許權(quán)的職能范圍是負(fù)責(zé)全部系統(tǒng)和服務(wù)，包括開單和收費(fèi)。經(jīng)營期限為20～30年，改造基建投資來源于私營公司處置債務(wù)、籌集資金和特許權(quán)費(fèi)用；租賃，委托經(jīng)營的職能范圍是負(fù)責(zé)全部系統(tǒng)和服務(wù)，經(jīng)營期限為10～20年，改造基建投資來源于私營公司適度投資，裝置更新基金；DBO的職能范圍是設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行和新設(shè)施的維護(hù)，經(jīng)營期限為15～25年，改造基建投資來源于市政府提供新設(shè)施的基建費(fèi)用；資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的職能范圍是設(shè)施所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，與市政府簽訂全部銷售合同，經(jīng)營期限為15～20年，改造基建投資來源于私營公司；BOOT的職能范圍是新設(shè)施的建造、擁有、運(yùn)行，經(jīng)營期限為15～30年，改造基建投資來源于私營公司；購買、更新、運(yùn)行、資產(chǎn)交回的職能范圍是在工廠更新和運(yùn)行一段時(shí)間后把資產(chǎn)交回，經(jīng)營期限為5～10年，改造基建投資來源于私營公司；合營的職能范圍是合營公司或水務(wù)局和私營公司，經(jīng)營期限為30年，改造基建投資來源于公有公司和私營公司。

從目前來看，美國自來水屬于高度分散經(jīng)營管理模式，全國大約有55 000個(gè)自來水服務(wù)供應(yīng)商，其中5％最大型供應(yīng)和分銷系統(tǒng)為76％的人服務(wù)，95％的小型供應(yīng)和分銷系統(tǒng)為24％的人服務(wù)。美國85％的自來水供應(yīng)和95％的污水處理由市政府所有的服務(wù)供應(yīng)商提供，大量的私有自來水和污水處理公司向15％的人服務(wù)，且很少有私有系統(tǒng)為超過100萬的人口服務(wù)，也極少有私人污水處理公司。私有的自來水和污水處理公司以及將經(jīng)營權(quán)外包的政府所有的自來水和污水處理公司要接受各州公用事業(yè)委員會(huì)的規(guī)制。

2.2價(jià)格規(guī)制

美國沒有全國統(tǒng)一的水價(jià)審批機(jī)構(gòu)，水價(jià)完全由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)。在美國從事地表水和地下水分配和銷售的機(jī)構(gòu)很多而且非常分散，有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、州機(jī)構(gòu)、地方水管機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)等，這些機(jī)構(gòu)都根據(jù)自己的政策和實(shí)際情況制定各自的水價(jià)。水價(jià)等級(jí)和種類繁多，且差別很大。在美國水價(jià)的制定不能以盈利為目的，但必須保證投資的回收、運(yùn)行維護(hù)管理和更新改造所需的開支，水價(jià)主要包括從水利工程處購水的費(fèi)用、供水機(jī)構(gòu)的水處理費(fèi)、配水成本、運(yùn)行維護(hù)成本、投資與利息、管理成本，同時(shí)，還包括排水費(fèi)、污水處理費(fèi)和國家規(guī)定征收的增殖稅。不同自來水公司采取不同的水價(jià)結(jié)構(gòu)，甚至連具有相似地理?xiàng)l件的地區(qū)也是如此，水價(jià)太高用戶承擔(dān)有困難時(shí)國家反過來補(bǔ)助一部分，起到調(diào)控作用。除少數(shù)地區(qū)采用固定費(fèi)率水價(jià)結(jié)構(gòu)外。大部分地區(qū)實(shí)行兩部制水價(jià)，其中計(jì)量水費(fèi)與遞增水價(jià)結(jié)構(gòu)相結(jié)合的水價(jià)結(jié)構(gòu)是使用頻率最高的，節(jié)水的效果也最明顯。

美國水價(jià)采取的是投資回報(bào)率規(guī)制(Rate-return regula-tion)。所謂投資回報(bào)率規(guī)制，是指政府不直接制定城市自來水的最終價(jià)格，而是通過制定投資回報(bào)率來控制價(jià)格構(gòu)成中的利潤大小，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市自來水業(yè)價(jià)格水平的間接控制?？梢娡顿Y回報(bào)率規(guī)制是一種價(jià)格要素規(guī)制，即政府直接規(guī)制的是價(jià)格構(gòu)成要素中的利潤的大小，而不是最終的價(jià)格水平。因此，對(duì)自來水公司的成本政府無法通過該方法進(jìn)行規(guī)制。

初看起來，用這種方法控制城市自來水業(yè)的壟斷十分簡單和合理。然而，在實(shí)際操作中這種方法會(huì)碰到許多困難：規(guī)制者通常事先不會(huì)知道什么是合適的回報(bào)率；回報(bào)率設(shè)置過高或過低都將會(huì)誤導(dǎo)投資和生產(chǎn)，并讓定價(jià)無效率；已經(jīng)運(yùn)營較長時(shí)間的自來水公司資產(chǎn)評(píng)估口徑也難以確定。，同時(shí)規(guī)制雙方要為確定投資回報(bào)率水平反復(fù)談判耗費(fèi)大量的精力，而且規(guī)制部門還要花費(fèi)大量的時(shí)間計(jì)算投資回報(bào)率基數(shù)RB。

2.3質(zhì)量規(guī)制

美國對(duì)自來水水質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，并實(shí)施向用戶定期報(bào)告水質(zhì)的制度。美國人沒有喝開水的習(xí)慣，要求自來水都能直接飲用，所以，對(duì)自來水實(shí)行全面的質(zhì)量控制，其具體規(guī)制措施包括：符合要求的水源和水源保護(hù)；收集井及收集系統(tǒng)

的保護(hù)；符合要求的凈水工藝構(gòu)筑物和良好的管理維護(hù)：完善的配水系統(tǒng)和良好的維護(hù)管理；用戶可獲得飲用水水質(zhì)資料和聯(lián)系的渠道。美國政府將供水水質(zhì)，水質(zhì)項(xiàng)目的衛(wèi)生意義及制訂標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)、經(jīng)常關(guān)心的水質(zhì)問題的問和答等資料公布在網(wǎng)上，一般居民均可在網(wǎng)上查到。除自來水企業(yè)網(wǎng)站，EPA及自來水協(xié)會(huì)均有內(nèi)容很全面的網(wǎng)站。EPA安全供水熱線能迅速解決用戶所關(guān)心的水質(zhì)問題，另外遇到發(fā)生微生物有問題的水質(zhì)，需立即通過各渠道全面地通知用戶喝開水或瓶裝水。

2.4環(huán)境規(guī)制

美國政府對(duì)自來水業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制。美國政府十分重視保護(hù)水源。首先是立法標(biāo)準(zhǔn)高，政策配套。環(huán)境規(guī)制的主要依據(jù)是1972年頒布實(shí)施的聯(lián)邦《清水法》。主要目標(biāo)是使美國所有水體清潔到能養(yǎng)魚能游泳的程度，不準(zhǔn)向水體中排放任何污染物。為此規(guī)定任何工業(yè)和生活廢水都須經(jīng)過嚴(yán)格處理，達(dá)標(biāo)后才能排放。政府對(duì)各地修建廢水處理廠給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。其次是執(zhí)法嚴(yán)格。1998年，美國環(huán)保局頒布了城鎮(zhèn)公共用水的“節(jié)水規(guī)劃指南”，對(duì)不同規(guī)模公共自來水系統(tǒng)提出了不同的最低限度的節(jié)水措施和規(guī)劃，并對(duì)自來水企業(yè)制定了一系列的節(jié)水措施要求，如提供用戶改裝更換的成套節(jié)水器具，普遍安裝水表，進(jìn)行管網(wǎng)壓力控制，供水記賬。向用戶提供信息和教育，進(jìn)行用水審計(jì)，協(xié)助大用戶分析用水的費(fèi)用和有效性，提高綠化灌溉用水效率，制定干旱季節(jié)或緊急事故時(shí)的用水標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)等。

3績效分析

總的來看，美國自來水業(yè)的規(guī)制體系改革取得了較為積極的影響：首先，放松進(jìn)入規(guī)制有效地促進(jìn)了公有自來水公司與私人自來水公司的競爭，迫使他們運(yùn)用薪技術(shù)、提高生產(chǎn)效率和服務(wù)效率。就供水服務(wù)質(zhì)量而言，改革前各城市就因爆管搶修慢、錯(cuò)收水費(fèi)等飽受批評(píng)，改革后特別是部分自來水公司進(jìn)行私有化改革后，盡管自來水公司的服務(wù)質(zhì)量還不十分理想，但比原體制下改善了許多。在亞特蘭大市，進(jìn)入規(guī)制改革(私有化)合同中要求投資方每年完成4500個(gè)消防栓維修任務(wù)，投資方一年內(nèi)完成了4000個(gè)，優(yōu)于原模式下的3000個(gè)。其次，節(jié)省了運(yùn)營費(fèi)用。私人資本的參與使得政府財(cái)政對(duì)自來水業(yè)的投入減少，節(jié)省了運(yùn)營費(fèi)用。在亞特蘭大市，私有化前該市每年的運(yùn)營費(fèi)用為4200萬。按合同規(guī)定現(xiàn)每年只需支付2100萬，理論上該市在20年合同期可節(jié)約逾4億。去掉監(jiān)測、合同管理等方面的開支，盈余仍然是可觀的。最后，美國一直實(shí)行低水價(jià)政策，增加了消費(fèi)者福利，即使在私人資本進(jìn)入后，水價(jià)上升幅度也不大。

但美國在價(jià)格上采取的投資回報(bào)率規(guī)制卻在一定程度上影響了企業(yè)績效：一是在投資回報(bào)率規(guī)制下，企業(yè)會(huì)盡可能擴(kuò)大資本基數(shù)以在規(guī)定的投資回報(bào)率下獲得更多的絕對(duì)利潤。這樣，在城市自來水業(yè)投資過程中，企業(yè)會(huì)運(yùn)用更多的資本投資以替代其它生產(chǎn)要素的投入，結(jié)果造成低效率。后人稱之為“A－J效應(yīng)”。二是在投資回報(bào)率規(guī)制下。自來水價(jià)的成本要經(jīng)過規(guī)制當(dāng)局的核準(zhǔn)，城市自來水業(yè)的生產(chǎn)成本的提高或降低都不會(huì)給企業(yè)帶來利潤上的變化，企業(yè)增加盈利的途徑是向政府申請(qǐng)?zhí)岣咄顿Y回報(bào)率，或擴(kuò)大投資基數(shù)。因此，企業(yè)缺乏降低成本的動(dòng)力。