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        美國自來水業(yè)規(guī)制體系改革與績效分析

        2009-05-27 08:35:00朱曉林
        經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2009年11期
        關(guān)鍵詞:美國

        朱曉林

        摘要:20世紀(jì)80年代以來,美國自來水業(yè)在進(jìn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制和環(huán)境規(guī)制等方面進(jìn)行了不同程度的改革,在促進(jìn)公有自來水公司與私人自來水公司的競爭、節(jié)省運(yùn)營費(fèi)用、增加了消費(fèi)者福利等方面取得了較為積極的影響,但美國的投資回報(bào)率規(guī)制在一定程度上影響了企業(yè)績效,如產(chǎn)生“A-J效應(yīng)”以及企業(yè)缺乏降低成本的動(dòng)力等問題。

        關(guān)鍵詞:美國;自來水業(yè);進(jìn)入規(guī)制;價(jià)格規(guī)制

        中圖分類號(hào):F062.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)11-0250-03

        美國自來水業(yè)所有制結(jié)構(gòu)以政府經(jīng)營為主,融資以低成本的市政債券和政府相關(guān)基金的撥款與低息貸款為主,水價(jià)雖低但能收回成本,價(jià)格制定采取的是投資回報(bào)率規(guī)制,注重水質(zhì)和環(huán)境保護(hù)。美國聯(lián)邦政府對(duì)自來水以及污水處理業(yè)的規(guī)制原則是只管水質(zhì)和依法管理。雖然沒有全國性的統(tǒng)一水法,但法制建設(shè)完善,法律對(duì)于水資源開發(fā)利用和管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有較為詳盡的規(guī)定。

        1改革背景

        美國自來水業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)在歷史上經(jīng)歷了“私有—合資——公有”的發(fā)展歷程。美國自來水基本設(shè)施和給排水管網(wǎng)的集中投資建設(shè)期是在20世紀(jì)前葉,二級(jí)污水處理的集中建設(shè)期是在20世紀(jì)60~70年代,到80年代后期,城市自來水設(shè)施已經(jīng)基本建設(shè)完成,基本能滿足全國的日常生活需要。美國大部分自來水公司和污水處理公司主要由市政府投資興建,多數(shù)以公有制為主。屬于市、縣和地區(qū)政府,水價(jià)較低,據(jù)統(tǒng)計(jì),與其他發(fā)達(dá)國家相比,美國自來水污水處理費(fèi)占家庭可支配收入的比例最低,平均每戶家庭每年的水費(fèi)支出僅為474美元,國會(huì)預(yù)算辦公室估計(jì)水費(fèi)支出平均占每戶家庭可支配收入的0.5%(CBO,2002)。

        近幾年來美國大部分自來水公司也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn):管網(wǎng)設(shè)施老化現(xiàn)象嚴(yán)重、維護(hù)不及時(shí)、供水不可靠、水質(zhì)達(dá)不到新的要求等,導(dǎo)致自來水的更新改造已經(jīng)十分迫切。人口增長、城市化以及日益嚴(yán)格的水質(zhì)要求,需要政府重建和改造大量的供水設(shè)施。這使得美國的自來水公司面臨一個(gè)重要的問題:大量的資金投主。據(jù)美國WIN(WaterInfrastructureNetwork)2000年的預(yù)測顯示,未來20年內(nèi),整個(gè)自來水和污水處理行業(yè)所需資金將近1萬億美元。但美國各城市的財(cái)政收入有限,自來水價(jià)格又偏低,政府承擔(dān)不起全部甚至大部分水務(wù)投資,因此吸引非公有資本投資自來水業(yè),進(jìn)行進(jìn)入、價(jià)格等規(guī)制改革已經(jīng)成為必然。

        2規(guī)制體系改革

        2.1進(jìn)入規(guī)制

        近年來美國政府開始放松進(jìn)入規(guī)制,改進(jìn)城市自來水基礎(chǔ)設(shè)施,私營比例在不斷上升,但比重仍然偏小。從當(dāng)前情況來看,按照資產(chǎn)份額來算,美國公有設(shè)施占全美國自來水資產(chǎn)的89.3%,按照收入份額來算,公有的占85.7%,而私有設(shè)施占全美國自來水資產(chǎn)的10.7%,市場份額僅占14.3%。

        美國放松進(jìn)人規(guī)制的主要做法是公私合營,具體方式有特許權(quán)、租賃,委托經(jīng)營、DBO(設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)行)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、BOOT、購買,更新,運(yùn)行,資產(chǎn)交回和合營等。其中,特許權(quán)的職能范圍是負(fù)責(zé)全部系統(tǒng)和服務(wù),包括開單和收費(fèi)。經(jīng)營期限為20~30年,改造基建投資來源于私營公司處置債務(wù)、籌集資金和特許權(quán)費(fèi)用;租賃,委托經(jīng)營的職能范圍是負(fù)責(zé)全部系統(tǒng)和服務(wù),經(jīng)營期限為10~20年,改造基建投資來源于私營公司適度投資,裝置更新基金;DBO的職能范圍是設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行和新設(shè)施的維護(hù),經(jīng)營期限為15~25年,改造基建投資來源于市政府提供新設(shè)施的基建費(fèi)用;資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的職能范圍是設(shè)施所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓,與市政府簽訂全部銷售合同,經(jīng)營期限為15~20年,改造基建投資來源于私營公司;BOOT的職能范圍是新設(shè)施的建造、擁有、運(yùn)行,經(jīng)營期限為15~30年,改造基建投資來源于私營公司;購買、更新、運(yùn)行、資產(chǎn)交回的職能范圍是在工廠更新和運(yùn)行一段時(shí)間后把資產(chǎn)交回,經(jīng)營期限為5~10年,改造基建投資來源于私營公司;合營的職能范圍是合營公司或水務(wù)局和私營公司,經(jīng)營期限為30年,改造基建投資來源于公有公司和私營公司。

        從目前來看,美國自來水屬于高度分散經(jīng)營管理模式,全國大約有55 000個(gè)自來水服務(wù)供應(yīng)商,其中5%最大型供應(yīng)和分銷系統(tǒng)為76%的人服務(wù),95%的小型供應(yīng)和分銷系統(tǒng)為24%的人服務(wù)。美國85%的自來水供應(yīng)和95%的污水處理由市政府所有的服務(wù)供應(yīng)商提供,大量的私有自來水和污水處理公司向15%的人服務(wù),且很少有私有系統(tǒng)為超過100萬的人口服務(wù),也極少有私人污水處理公司。私有的自來水和污水處理公司以及將經(jīng)營權(quán)外包的政府所有的自來水和污水處理公司要接受各州公用事業(yè)委員會(huì)的規(guī)制。

        2.2價(jià)格規(guī)制

        美國沒有全國統(tǒng)一的水價(jià)審批機(jī)構(gòu),水價(jià)完全由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)。在美國從事地表水和地下水分配和銷售的機(jī)構(gòu)很多而且非常分散,有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、州機(jī)構(gòu)、地方水管機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)等,這些機(jī)構(gòu)都根據(jù)自己的政策和實(shí)際情況制定各自的水價(jià)。水價(jià)等級(jí)和種類繁多,且差別很大。在美國水價(jià)的制定不能以盈利為目的,但必須保證投資的回收、運(yùn)行維護(hù)管理和更新改造所需的開支,水價(jià)主要包括從水利工程處購水的費(fèi)用、供水機(jī)構(gòu)的水處理費(fèi)、配水成本、運(yùn)行維護(hù)成本、投資與利息、管理成本,同時(shí),還包括排水費(fèi)、污水處理費(fèi)和國家規(guī)定征收的增殖稅。不同自來水公司采取不同的水價(jià)結(jié)構(gòu),甚至連具有相似地理?xiàng)l件的地區(qū)也是如此,水價(jià)太高用戶承擔(dān)有困難時(shí)國家反過來補(bǔ)助一部分,起到調(diào)控作用。除少數(shù)地區(qū)采用固定費(fèi)率水價(jià)結(jié)構(gòu)外。大部分地區(qū)實(shí)行兩部制水價(jià),其中計(jì)量水費(fèi)與遞增水價(jià)結(jié)構(gòu)相結(jié)合的水價(jià)結(jié)構(gòu)是使用頻率最高的,節(jié)水的效果也最明顯。

        美國水價(jià)采取的是投資回報(bào)率規(guī)制(Rate-return regula-tion)。所謂投資回報(bào)率規(guī)制,是指政府不直接制定城市自來水的最終價(jià)格,而是通過制定投資回報(bào)率來控制價(jià)格構(gòu)成中的利潤大小,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市自來水業(yè)價(jià)格水平的間接控制??梢娡顿Y回報(bào)率規(guī)制是一種價(jià)格要素規(guī)制,即政府直接規(guī)制的是價(jià)格構(gòu)成要素中的利潤的大小,而不是最終的價(jià)格水平。因此,對(duì)自來水公司的成本政府無法通過該方法進(jìn)行規(guī)制。

        初看起來,用這種方法控制城市自來水業(yè)的壟斷十分簡單和合理。然而,在實(shí)際操作中這種方法會(huì)碰到許多困難:規(guī)制者通常事先不會(huì)知道什么是合適的回報(bào)率;回報(bào)率設(shè)置過高或過低都將會(huì)誤導(dǎo)投資和生產(chǎn),并讓定價(jià)無效率;已經(jīng)運(yùn)營較長時(shí)間的自來水公司資產(chǎn)評(píng)估口徑也難以確定。,同時(shí)規(guī)制雙方要為確定投資回報(bào)率水平反復(fù)談判耗費(fèi)大量的精力,而且規(guī)制部門還要花費(fèi)大量的時(shí)間計(jì)算投資回報(bào)率基數(shù)RB。

        2.3質(zhì)量規(guī)制

        美國對(duì)自來水水質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制,并實(shí)施向用戶定期報(bào)告水質(zhì)的制度。美國人沒有喝開水的習(xí)慣,要求自來水都能直接飲用,所以,對(duì)自來水實(shí)行全面的質(zhì)量控制,其具體規(guī)制措施包括:符合要求的水源和水源保護(hù);收集井及收集系統(tǒng)

        的保護(hù);符合要求的凈水工藝構(gòu)筑物和良好的管理維護(hù):完善的配水系統(tǒng)和良好的維護(hù)管理;用戶可獲得飲用水水質(zhì)資料和聯(lián)系的渠道。美國政府將供水水質(zhì),水質(zhì)項(xiàng)目的衛(wèi)生意義及制訂標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)、經(jīng)常關(guān)心的水質(zhì)問題的問和答等資料公布在網(wǎng)上,一般居民均可在網(wǎng)上查到。除自來水企業(yè)網(wǎng)站,EPA及自來水協(xié)會(huì)均有內(nèi)容很全面的網(wǎng)站。EPA安全供水熱線能迅速解決用戶所關(guān)心的水質(zhì)問題,另外遇到發(fā)生微生物有問題的水質(zhì),需立即通過各渠道全面地通知用戶喝開水或瓶裝水。

        2.4環(huán)境規(guī)制

        美國政府對(duì)自來水業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制。美國政府十分重視保護(hù)水源。首先是立法標(biāo)準(zhǔn)高,政策配套。環(huán)境規(guī)制的主要依據(jù)是1972年頒布實(shí)施的聯(lián)邦《清水法》。主要目標(biāo)是使美國所有水體清潔到能養(yǎng)魚能游泳的程度,不準(zhǔn)向水體中排放任何污染物。為此規(guī)定任何工業(yè)和生活廢水都須經(jīng)過嚴(yán)格處理,達(dá)標(biāo)后才能排放。政府對(duì)各地修建廢水處理廠給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。其次是執(zhí)法嚴(yán)格。1998年,美國環(huán)保局頒布了城鎮(zhèn)公共用水的“節(jié)水規(guī)劃指南”,對(duì)不同規(guī)模公共自來水系統(tǒng)提出了不同的最低限度的節(jié)水措施和規(guī)劃,并對(duì)自來水企業(yè)制定了一系列的節(jié)水措施要求,如提供用戶改裝更換的成套節(jié)水器具,普遍安裝水表,進(jìn)行管網(wǎng)壓力控制,供水記賬。向用戶提供信息和教育,進(jìn)行用水審計(jì),協(xié)助大用戶分析用水的費(fèi)用和有效性,提高綠化灌溉用水效率,制定干旱季節(jié)或緊急事故時(shí)的用水標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)等。

        3績效分析

        總的來看,美國自來水業(yè)的規(guī)制體系改革取得了較為積極的影響:首先,放松進(jìn)入規(guī)制有效地促進(jìn)了公有自來水公司與私人自來水公司的競爭,迫使他們運(yùn)用薪技術(shù)、提高生產(chǎn)效率和服務(wù)效率。就供水服務(wù)質(zhì)量而言,改革前各城市就因爆管搶修慢、錯(cuò)收水費(fèi)等飽受批評(píng),改革后特別是部分自來水公司進(jìn)行私有化改革后,盡管自來水公司的服務(wù)質(zhì)量還不十分理想,但比原體制下改善了許多。在亞特蘭大市,進(jìn)入規(guī)制改革(私有化)合同中要求投資方每年完成4500個(gè)消防栓維修任務(wù),投資方一年內(nèi)完成了4000個(gè),優(yōu)于原模式下的3000個(gè)。其次,節(jié)省了運(yùn)營費(fèi)用。私人資本的參與使得政府財(cái)政對(duì)自來水業(yè)的投入減少,節(jié)省了運(yùn)營費(fèi)用。在亞特蘭大市,私有化前該市每年的運(yùn)營費(fèi)用為4200萬。按合同規(guī)定現(xiàn)每年只需支付2100萬,理論上該市在20年合同期可節(jié)約逾4億。去掉監(jiān)測、合同管理等方面的開支,盈余仍然是可觀的。最后,美國一直實(shí)行低水價(jià)政策,增加了消費(fèi)者福利,即使在私人資本進(jìn)入后,水價(jià)上升幅度也不大。

        但美國在價(jià)格上采取的投資回報(bào)率規(guī)制卻在一定程度上影響了企業(yè)績效:一是在投資回報(bào)率規(guī)制下,企業(yè)會(huì)盡可能擴(kuò)大資本基數(shù)以在規(guī)定的投資回報(bào)率下獲得更多的絕對(duì)利潤。這樣,在城市自來水業(yè)投資過程中,企業(yè)會(huì)運(yùn)用更多的資本投資以替代其它生產(chǎn)要素的投入,結(jié)果造成低效率。后人稱之為“A-J效應(yīng)”。二是在投資回報(bào)率規(guī)制下。自來水價(jià)的成本要經(jīng)過規(guī)制當(dāng)局的核準(zhǔn),城市自來水業(yè)的生產(chǎn)成本的提高或降低都不會(huì)給企業(yè)帶來利潤上的變化,企業(yè)增加盈利的途徑是向政府申請(qǐng)?zhí)岣咄顿Y回報(bào)率,或擴(kuò)大投資基數(shù)。因此,企業(yè)缺乏降低成本的動(dòng)力。

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