韓慶齡

摘要：在現(xiàn)階段，同其他國家一樣，由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾病仍然時(shí)我國的食品質(zhì)量安全構(gòu)成了明顯威脅，必須進(jìn)一步健全和規(guī)范食品安全市場，建立統(tǒng)一、高效的食品安全管制機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化社會(huì)及市場相關(guān)監(jiān)督主體的作用。明確不同階段政府對(duì)食品安全市場進(jìn)行規(guī)范的范圍和目標(biāo)等，都是從規(guī)范主體方面進(jìn)一步規(guī)范和健全我國當(dāng)前食品安全市場的有效舉措。

關(guān)鍵詞：食品安全對(duì)策研究

一、健全和規(guī)范我國食品安全市場的必要性

長期以來，我國的食品供應(yīng)體系主要是圍繞解決食品供給量，即食品數(shù)量安全問題建立起來的，對(duì)于食品質(zhì)量安全的關(guān)注程度不夠。我國食品行業(yè)在原料供給、生產(chǎn)環(huán)境、加工、包裝及銷售等環(huán)節(jié)的安全管理上，都存在嚴(yán)重的不適性。在現(xiàn)階段，同其他國家一樣，由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾病仍然對(duì)我國的食品質(zhì)量安全構(gòu)成了明顯的威脅。對(duì)此，僅靠當(dāng)前的市場機(jī)制已經(jīng)不能有效解決，必須進(jìn)一步健全和規(guī)范食品安全市場。

(一)當(dāng)前我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)、矛盾凸顯，要求進(jìn)一步健全和規(guī)范食品安全市場

我國當(dāng)前正處于食品安全風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期和矛盾凸顯期，食品安全總體形勢不容樂觀，食品安全市場規(guī)范工作任重道遠(yuǎn)。

當(dāng)國家計(jì)劃在經(jīng)濟(jì)生活中起主導(dǎo)作用時(shí)，因國家直接參與企業(yè)的具體經(jīng)營管理，市場上偽劣低質(zhì)的食品較少。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，特別是市場范圍的擴(kuò)大，食品安全問題變得日益嚴(yán)重。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入更高級(jí)發(fā)展階段，人們的食品安全意識(shí)大為增強(qiáng)，各種力量加強(qiáng)對(duì)食品安全中存在的問題進(jìn)行有效的治理，食品安全問題將逐漸減少，食品安全問題也會(huì)像環(huán)境出現(xiàn)先惡化后改善的趨勢一樣，根據(jù)庫茲涅茨環(huán)境曲線假說，食品安全問題隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展將經(jīng)歷如下圖形所示的過程。

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌期間，市場范圍不斷擴(kuò)大，市場發(fā)育不充分，食品安全問題凸顯。近年來紅心鴨蛋、金華毒火腿、太倉劣肉松、阜陽毒奶粉、龍口毒粉絲、廣州毒酒、四川毒泡菜、紹興假黃酒、上海垃圾油炸豆腐、央視曝光的母豬肉、病害豬肉肉丸等不安全食品，給人民群眾的生命安全帶來極大危害，食品安全形勢非常嚴(yán)峻。眾多的食品安全事件警示我們：由于我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立的時(shí)間較短，市場機(jī)制和法制尚不健全，誠信意識(shí)缺失，影響食品安全的一些深層次問題仍然存在，行業(yè)生產(chǎn)力水平不高，產(chǎn)業(yè)化程度低，核心競爭力較差，初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品源頭污染依然嚴(yán)重，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)假冒偽劣問題比較突出，食品流通經(jīng)營秩序有待進(jìn)一步規(guī)范，食品安全事故和事件時(shí)有發(fā)生。發(fā)達(dá)國家在現(xiàn)代化、城市化、工業(yè)化長期進(jìn)程中分階段出現(xiàn)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)在我國現(xiàn)階段比較集中地出現(xiàn)和暴露，進(jìn)一步健全和規(guī)范食品安全市場迫在眉睫。

(二)食品安全市場存在信息不對(duì)稱與外部性的特征，需要政府干預(yù)市場，進(jìn)一步健全和規(guī)范食品安全市場

食品安全問題具有外部性特征。所謂外部性，指的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位的活動(dòng)所產(chǎn)生的對(duì)其他經(jīng)濟(jì)單位的有利或有害的影響。食品安全問題存在的外部性問題體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是食品市場上的正規(guī)(生產(chǎn)安全食品的)企業(yè)對(duì)消費(fèi)者和非正規(guī)企業(yè)產(chǎn)生的正的外部性，另一方面是非正規(guī)企業(yè)對(duì)于消費(fèi)者和正規(guī)企業(yè)產(chǎn)生的負(fù)的外部性。外部性是非排他的，因而不能通過市場機(jī)制自動(dòng)設(shè)置價(jià)格來管理，從而導(dǎo)致了市場失靈。假設(shè)某一地區(qū)存在兩個(gè)食品生產(chǎn)企業(yè)，某非正規(guī)企業(yè)生產(chǎn)的不安全食品能夠?qū)α硪黄髽I(yè)的安全食品產(chǎn)生負(fù)的外部性，比如由于該企業(yè)生產(chǎn)的食品不符合安全食用標(biāo)準(zhǔn)，消費(fèi)者購買食用受到傷害后，在下一次購買決策中，由于上一次的食用負(fù)面心理影響，造成一定的信息傳遞，致使消費(fèi)者懷有對(duì)該類食品的不信任態(tài)度，由此對(duì)正規(guī)企業(yè)造成了一定的間接經(jīng)營損失。反之我們也認(rèn)為正規(guī)企業(yè)同樣會(huì)對(duì)其它企業(yè)產(chǎn)生正的外部效應(yīng)。為了便于分析，我們假定經(jīng)加工處理的食品為安全食品，沒有加工處理的食品為不安全食品。假設(shè)食品安全處理的成本對(duì)于每個(gè)企業(yè)都是10，不處理的成本是0；如果兩個(gè)企業(yè)都不處理，每個(gè)企業(yè)的食品價(jià)值都為5；一個(gè)企業(yè)處理而另一個(gè)企業(yè)不處理，每個(gè)企業(yè)的食品價(jià)值都為12；兩個(gè)企業(yè)都處理，每個(gè)企業(yè)的食品價(jià)值都為20。企業(yè)的凈收益為食品價(jià)值與食品處理成本之差，所以，我們可以得到如表所示的生產(chǎn)博弈矩陣：

二、規(guī)范和健全當(dāng)前我國食品安全市場的對(duì)策

(一)建立統(tǒng)一、高效的食品安全管制機(jī)構(gòu)

在食品安全的政府管制體系中，管制主體是影響食品安全管制效果的重要因素之一。其中，管制機(jī)構(gòu)是整個(gè)管制體系的運(yùn)行載體，機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)、規(guī)范影響著政府對(duì)食品安全管制職能的發(fā)揮與完善。

借鑒歐盟、加拿大、丹麥建立統(tǒng)一、高效的食品安全管制機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國食品安全管制工作的實(shí)際情況，在我國建立統(tǒng)一、高效的食品安全管制機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的政策、具體執(zhí)法和仲裁的權(quán)力，使管制的法律、機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，責(zé)任明確，是逐步改變長期以來我國食品安全政府管制現(xiàn)狀的有效途徑。另一方面，學(xué)習(xí)美國的經(jīng)驗(yàn)，給予該機(jī)構(gòu)足夠的財(cái)政支持，使其執(zhí)法的能力增強(qiáng)，不受地方政府和經(jīng)濟(jì)利益因素的影響，是當(dāng)前比較有效的方法。

深圳和上海等地小范圍內(nèi)建立、統(tǒng)一食品安全管制機(jī)構(gòu)的做法也值得推廣借鑒。深圳市2004年成立深圳市食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)全市的食品安全工作，進(jìn)一步劃清各部門的職責(zé)，各部門管制側(cè)重點(diǎn)有所不同，如：農(nóng)林漁業(yè)局負(fù)責(zé)農(nóng)副產(chǎn)品的質(zhì)量管制，質(zhì)監(jiān)局則負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)領(lǐng)域的質(zhì)量監(jiān)督，流通領(lǐng)域的食品安全管制主力在工商部門，衛(wèi)生部門重點(diǎn)在一般餐飲、學(xué)校、集體食堂的食品安全監(jiān)督，食品藥品監(jiān)督管理局行使食品安全管理的綜合監(jiān)督協(xié)調(diào)職責(zé)等。上海市2004年底出臺(tái)的改革方案，對(duì)食品安全管制體制進(jìn)行了改革探索，將原由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的食品流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的管制職責(zé)劃歸食品藥品監(jiān)管部門，衛(wèi)生部門不再承擔(dān)包括發(fā)放《衛(wèi)生許可證》、行政檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制等食品安全方面的管制職責(zé)，逐步實(shí)現(xiàn)以一個(gè)部門為主的綜合性、專業(yè)化、成體系的管制模式。

(二)強(qiáng)化社會(huì)及市場相關(guān)監(jiān)督主體的作用

針對(duì)目前我國食品安全管制主體力量小、任務(wù)大、食品企業(yè)經(jīng)營分散、規(guī)模小、無序競爭等問題，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者團(tuán)體和媒體的作用?？梢酝ㄟ^建立和完善食品行業(yè)協(xié)會(huì)來整體提高標(biāo)準(zhǔn)，幫助協(xié)會(huì)成員加強(qiáng)食品安全和達(dá)到管理要求。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在宣傳國家的法律法規(guī)，組織農(nóng)戶、農(nóng)場進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，推廣各項(xiàng)適用的先進(jìn)技術(shù)，組織農(nóng)戶、農(nóng)場銷售產(chǎn)品等方面的作用。

媒體也應(yīng)充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，對(duì)不安全食品的危害做出客觀、準(zhǔn)確的報(bào)道，以向普通民眾及時(shí)地傳遞信息，要鼓勵(lì)新聞媒體和消費(fèi)者開展深入廣泛的輿論監(jiān)督工作，積極參與國際機(jī)構(gòu)相關(guān)的食品安全議題，從而為進(jìn)一步規(guī)范我國食品安全市場創(chuàng)造條件。

(三)明確不同階段政府對(duì)食品安全市場進(jìn)行規(guī)范的

范圍和目標(biāo)

根據(jù)產(chǎn)品生命周期理論，政府規(guī)范食品安全市場的工作也應(yīng)有生命周期，這個(gè)生命周期是指食品安全問題由社會(huì)需要進(jìn)入政府規(guī)范范疇開始，到最終退出政府規(guī)范領(lǐng)域?yàn)橹顾?jīng)歷的生命循環(huán)過程。借鑒產(chǎn)品生命周期理論，把其生命周期階段劃分為出現(xiàn)階段、成長階段、成熟階段和退出階段。在政府規(guī)范食品安全市場的不同階段。政府關(guān)注和規(guī)范的重點(diǎn)應(yīng)有所不同，在不同時(shí)期設(shè)定不同的規(guī)范目標(biāo)，用恰當(dāng)?shù)囊?guī)范方式，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體福利最大。如在出現(xiàn)階段，政府規(guī)范應(yīng)以數(shù)量安全為主，首先保證人們有數(shù)量充足的食品，手段上以行政干預(yù)為主；在成長階段，以建立規(guī)范制度、完善規(guī)范政策和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為主，健全市場機(jī)制，以行政干預(yù)和市場激勵(lì)雙重手段進(jìn)行規(guī)范；在成熟階段，健全市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場自身的調(diào)節(jié)能力，以市場激勵(lì)手段為主；在退出規(guī)范階段，由于市場機(jī)制已經(jīng)非常成熟，各種社會(huì)力量的充分參與，食品安全問題不再是政府規(guī)范中的重要內(nèi)容，政府可以把食品安全問題完全交還給健全與發(fā)達(dá)的市場。食品安全問題及政府對(duì)其的規(guī)范所經(jīng)歷的變動(dòng)情況如圖2所示：

(四)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范者的規(guī)范

對(duì)于執(zhí)法者，也實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。對(duì)造成食物中毒的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰，對(duì)造成食物中毒的當(dāng)事人和責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)，不但經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行處罰，更重要的要在行政上給予處分?？梢酝菩小耙剔o職”制度，并視情節(jié)考慮是否移送司法機(jī)關(guān)，以此來引起各個(gè)部門的注意和重視。

建立相應(yīng)的激勵(lì)制度，實(shí)現(xiàn)市場與規(guī)范者的互動(dòng)機(jī)制，在互動(dòng)機(jī)制中提高規(guī)范的效率，具體措施包括：一是提高規(guī)范的信息披露程度，增強(qiáng)市場激勵(lì)。食品安全信息的透明度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高，以此消除因信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的各種問題，同時(shí)為廣大市場主體評(píng)價(jià)規(guī)范機(jī)構(gòu)與規(guī)范者的績效提供條件，以此建立規(guī)范機(jī)構(gòu)及規(guī)范者與被規(guī)范者的互動(dòng)渠道，提高市場對(duì)規(guī)范機(jī)構(gòu)和規(guī)范者的市場激勵(lì)。如果沒有信息公開和適當(dāng)?shù)耐该鞫龋袌鰺o法對(duì)規(guī)范者進(jìn)行公正與適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)，便會(huì)導(dǎo)致市場約束的缺失，市場對(duì)規(guī)范者的激勵(lì)便無法實(shí)現(xiàn)。二是完善績效考核制度，增強(qiáng)制度上的激勵(lì)。可考慮成立非政府性質(zhì)的績效考評(píng)委員會(huì)，定期對(duì)食品安全市場規(guī)范機(jī)構(gòu)進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)的范圍包括職能發(fā)揮的狀況、目標(biāo)的完成情況、對(duì)市場環(huán)境的影響、執(zhí)行與遵守法律的情況等。考評(píng)結(jié)果將作為國家撥款、任免、升遷及處罰的依據(jù)?？荚u(píng)委員會(huì)可以設(shè)在人大，適當(dāng)吸收專家與業(yè)內(nèi)人士參加，以保證考評(píng)的客觀性與公正性。