黃雪鋒 周大智

摘要美國國會1933年制定的《田納西流域管理局法》,不僅為水污染區(qū)域化防治提供了導向性作用,而且也部分調和了經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾。我國水污染也呈現(xiàn)出區(qū)域化蔓延趨勢,適時在立法上作出調整才是當務之急。

關鍵詞水污染 區(qū)域化 借鑒

中圖分類號:X5文獻標識碼:A

1 美國水污染區(qū)域化防治之立法解讀

田納西河位于美國東南部,為密西西比河支流,流域面積10.5萬平方公里,其流經弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、阿拉巴馬、密西西比、田納西和肯塔基7個州。20世紀30年代,該流域由于缺乏綜合性管理,洪澇災害、水土流失現(xiàn)象十分嚴重。適逢經濟大蕭條,田納西河流域地區(qū)經濟發(fā)展相當落后,再加之環(huán)境破壞現(xiàn)狀,民眾普遍年收入不足100美元,是當時美國最貧窮的地區(qū)之一。而正因為其身處困境,它也成為了羅斯?！靶抡钡膶嶒瀸ο笾?其擺脫經濟貧困與環(huán)境困境的經驗主要有以下兩個方面。

美國國會1933年制訂的《田納西流域管理局法》為流域自然資源的統(tǒng)一管理提供了法律保障。《田納西流域管理局法》主要涉及以下幾個方面:

(1)田納西河流域管理局(以下簡稱管理局)的設立、性質及組成方式。管理局從成立之初,即為聯(lián)邦一級機構,其既享有行政權力又具有類似私人企業(yè)靈活性。管理局核心機構之一為享有行政權力的咨詢性董事會;董事會由三人組成,成員由總統(tǒng)提名、國會任命,直接向總統(tǒng)和國會負責。董事會又下設一“執(zhí)行委員會”,總共有15名高級管理人員,分別主管某一方面業(yè)務,具體包括農業(yè)、工程建設、電力開發(fā)以及自然資源開發(fā)保護等方面;經濟發(fā)展與環(huán)境保護之并重在其機構組成方式中亦可窺見一斑。

管理局另一核心機構則為咨詢性的非權力機構“地區(qū)資源管理理事會”,其是依據《田納西河流域管理局法》和《聯(lián)邦咨詢委員會》成立的,主要目的是為對管理局之自然資源管理與保護提供咨詢性意見。該理事會成員20名,主要由流域區(qū)7個州的州長代表、管理局配電商代表、經濟建設與環(huán)境保護受益方代表以及地方社區(qū)民眾代表組成。理事會雖然是咨詢性的非權力機構,但組成成員的權威性以及制度章程的嚴謹性確保其仍是管理局下設的一個重要機構。每年理事會至少舉行兩次會議,主要是對管理局有關經濟開發(fā)與環(huán)境保護的建議進行投票表決,無論是多數(shù)人認同還是少數(shù)人反對都會被記錄在案并上報給管理局,作為管理局作出最終決定的重要參考。同時,在理事會會議舉行期間當?shù)鼐用窨梢粤邢瘯h,也可向理事會表達普通民眾的見解和建議;此種開放性的公眾參與和協(xié)商機制正是符合現(xiàn)代地區(qū)管理發(fā)展趨勢的。

(2)管理局之職權與義務設定。管理局之職權,具體包括土地征用權、水利工程開發(fā)與建設權、發(fā)電設施聯(lián)網運行權、電力銷售權以及農用肥料生產權等等。管理局之義務主要體現(xiàn)在流域水質管理之上,其需對流域內各水庫水質進行不間斷監(jiān)測,定期發(fā)布水質標準,及時處理水電站渭水排放防止對水質產生不利影響,同時還需充分發(fā)揮當?shù)厣鐓^(qū)民眾力量共同致力于水質改善。管理局需定期制定水污染防治標準,以及合理管理排污權的申請與發(fā)放。

2 我國水污染區(qū)域化防治的立法借鑒

從立法角度看,修改后的《水污染防治法》并沒有明顯缺陷,其問題主要出現(xiàn)在《環(huán)境保護法》不配套和無“區(qū)域經濟發(fā)展與環(huán)境保護綜合性管理法”上。眾多學者都對《環(huán)境保護法》之修改提出了很多建設性意見,比如說立法目的之更新、基本原則之重構、環(huán)保部門責任制之落實、環(huán)境保護監(jiān)管體系之完善以及部分環(huán)保制度之引進與修改。關于《環(huán)境保護法》如何修改,核心在于“區(qū)域經濟發(fā)展與環(huán)境保護綜合性管理法”之制定。

新“區(qū)域經濟發(fā)展與環(huán)境保護綜合性管理法”,應當涉及以下幾個重點方面。其一、綜合性管理組織的設定;當前的長三角地區(qū)首長聯(lián)席會議沒有產生實際影響力的真正原因在于,聯(lián)席會議的形式未經制度化與法定化,對其組成成員并無相應的約束效力。其二、該綜合性管理組織的職權與義務應當有明確但并非細致的規(guī)定;“明確”在于強調其義務履行之必要性,“但非細致”只是為地方政府自身權力行使之便利所考慮,不要使其錯以為造就了一個上級政府。其三、該綜合性管理組織必須是獨立于地方政府之外的,其事權與財權必須不受地方政府所控制,其也不能直接約束地方政府之行為;可將該組織的管理者直接規(guī)定為國務院,將其定義為國務院直屬機構之一,受國務院直接領導,同時在行政級別上又是低于省部級國家機關的。該綜合性管理組織作出的決定只具有建議性質,并不強制要求地方政府必須服從;當雙方出現(xiàn)爭端時,則可將問題共同提交于國務院,由國務院、綜合性管理組織及地方政府三者之間進行協(xié)商,最后由國務院尋找出一個優(yōu)良的解決辦法。同時,雖然綜合性管理組織的決定只是建議性的,但一般情形下地方政府有接受的義務,除非兩者之間有著嚴重的分歧;此時地方政府或該管理組織就需將事實提交至國務院進行協(xié)商。

參考文獻

[1]戚本超,景體華.中國區(qū)域經濟發(fā)展報告2008~2009.社會科學文獻出版社,2009.

[2]“蘇浙滬共同治太湖藍藻、加強區(qū)域合作”.中國環(huán)境報,2008.8.19.