彭　君　黃美華

一、和諧社會(huì)視野下民行檢察監(jiān)督的定位

構(gòu)建和諧社會(huì)，作為中國(guó)特色社會(huì)主義司法體系一個(gè)重要組成部分的民事行政檢察部門對(duì)此負(fù)有極其重要的使命。首先，從我國(guó)的根本制度和政治實(shí)踐來(lái)講，人民代表大會(huì)行使立法權(quán)后。政府作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為、法院作為司法機(jī)關(guān)的審判行為都是受到作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督的。因此，民事行政檢察部門作為檢察機(jī)關(guān)具體行使國(guó)家民事行政法律監(jiān)督的工作部門，實(shí)際上行使著國(guó)家的民事行政法律監(jiān)督權(quán)。其次。從權(quán)力分立的理論來(lái)分析，政府作為國(guó)家法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，法院作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，其行為都應(yīng)當(dāng)受到其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這才符合權(quán)力分立和制約的憲政理論，在我國(guó)，這一監(jiān)督職責(zé)顯然落在了檢察機(jī)關(guān)的肩上。最后，從構(gòu)建和諧社會(huì)的制度保障來(lái)看，人民群眾對(duì)于執(zhí)法行為和審判行為的不公，特別是對(duì)執(zhí)行人員、審判人員的違法、枉法行為，必須能夠通過(guò)一個(gè)獨(dú)立的部門來(lái)受理和處理，以彰顯法治的精神和民主的追求。因此，現(xiàn)階段。檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及其工作人員違法亂紀(jì)行為的檢察工作。

二、現(xiàn)價(jià)段民行檢察監(jiān)督的困境

我國(guó)的民事行政檢察監(jiān)督工作，經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐和發(fā)展，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，但是也凸顯出一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面：

首先是價(jià)值取向上的缺陷。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)……從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。就以權(quán)力制約權(quán)力來(lái)看，國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作必須處于有效監(jiān)督的范圍內(nèi)，監(jiān)督部門和執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)是相互獨(dú)立、相互制約的，各自都應(yīng)當(dāng)有自己的權(quán)力范圍和約束機(jī)制。因此，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其法律監(jiān)督職能的行使在于以達(dá)致國(guó)家權(quán)力的制約與平衡為價(jià)值取向，這是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行程序的正當(dāng)性所必需，更是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行程序的效益性原則所必需。但是，在建國(guó)初期，根據(jù)人民內(nèi)部矛盾的理論，認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)之間的工作矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾，解決的方式只能是協(xié)調(diào)。因此，民事行政檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中缺乏明確的定位，具體到在民事行政檢察監(jiān)督工作中，則僅僅是強(qiáng)調(diào)其協(xié)調(diào)職能。由此直接導(dǎo)致民事行政檢察監(jiān)督工作剛性的先天不足。

其次是認(rèn)識(shí)上的分歧。由于立法上原則和模糊的態(tài)度，以及缺乏剛性的監(jiān)督依據(jù)。最高人民法院和最高人民檢察院不得不通過(guò)司法解釋的方式分別來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范地方各級(jí)法院和檢察院的職務(wù)行為。但各種因素導(dǎo)致兩機(jī)關(guān)的司法解釋沒(méi)有嚴(yán)格遵守法治原則，出現(xiàn)了矛盾和沖突，最高法甚至以司法解釋限制檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，非常不利于民事行政檢察監(jiān)督工作的開(kāi)展和發(fā)展。這樣長(zhǎng)期以來(lái)，就形成了人民法院在民事行政訴訟中獨(dú)家辦案。強(qiáng)調(diào)以內(nèi)部監(jiān)督制約為主的格局，使之難以接受民事行政檢察監(jiān)督的外部監(jiān)督形式，或者是以消極態(tài)度接受這種監(jiān)督，甚至規(guī)避正面監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也存在著一定程度的“重刑輕民”的思想。在法律規(guī)定過(guò)于原則抽象的情況下，民事行政檢察工作對(duì)外阻力重重，對(duì)內(nèi)得不到足夠的重視和支持。理論界的少數(shù)不同聲音促成了一部分同志對(duì)民事行政檢察工作的認(rèn)識(shí)混亂。一些法官對(duì)民事行政檢察持冷淡、甚至抵觸的態(tài)度，導(dǎo)致在申訴案件的閱卷、檢察機(jī)關(guān)所調(diào)查證據(jù)的認(rèn)定等環(huán)節(jié)上存在或明或暗的障礙。

第三，立法上的瑕疵。在過(guò)去“宜粗不宜細(xì)”的立法原則下，現(xiàn)有法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟和行政訴訟中具體權(quán)利義務(wù)的規(guī)定過(guò)于原則抽象；檢法兩家認(rèn)識(shí)不一致，法律的統(tǒng)一適用常處于尷尬境地，政府機(jī)關(guān)更是脫離了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍，這些都非常不利于民事行政檢察監(jiān)督工作的開(kāi)展和發(fā)展。目前，我國(guó)《民事訴訟法》第187條至190條、《行政訴訟法》第64條等相關(guān)法律規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判和行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)形成以提請(qǐng)抗訴為主要方式、以糾正錯(cuò)誤判決為主要目的的監(jiān)督態(tài)勢(shì)。依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只能在發(fā)現(xiàn)人民法院已生效的判決、裁定確有錯(cuò)誤、符合《民事訴訟法》第187條之規(guī)定的抗訴條件，通過(guò)抗訴來(lái)履行監(jiān)督職能。但現(xiàn)有的規(guī)定相當(dāng)粗糙、不全面，面對(duì)實(shí)踐中不斷涌現(xiàn)的新問(wèn)題，民行檢察常常苦于沒(méi)有明確的法律依據(jù)，諸如檢察機(jī)關(guān)能否提前介人民事、行政訴訟：能否以訴訟參加人的身份進(jìn)入法庭：對(duì)人民法院未生效的判決、裁定或正在審理中的案件如何監(jiān)督；如何糾正庭審和執(zhí)行違法活動(dòng)；對(duì)職務(wù)犯罪線索進(jìn)行偵查的程序、手段：對(duì)其他執(zhí)法部門的違法行為能否監(jiān)督、如何監(jiān)督等問(wèn)題都沒(méi)有明確規(guī)定。也缺乏行之有效的干預(yù)手段，監(jiān)督內(nèi)容狹窄、手段單一。

第四，程序上缺乏具體、統(tǒng)一的操作規(guī)范。法律規(guī)定的原則使得民行檢察部門的監(jiān)督職能難以取得良好效果。例如，規(guī)定終審法院的上級(jí)檢察院才有抗訴權(quán)。這就將大量的民事、行政抗訴案件集中在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，而人數(shù)最多、力量最強(qiáng)的基層人民檢察院卻沒(méi)有抗訴權(quán)，在民行檢察部門的案件辦理數(shù)上呈現(xiàn)倒三角的狀況。在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是在訴訟程序之外進(jìn)行監(jiān)督，一般是通過(guò)當(dāng)事人的申訴得以發(fā)現(xiàn)法院的錯(cuò)誤判決。由于交通、經(jīng)濟(jì)等諸多因素的制約，當(dāng)事人向同級(jí)檢察院反映的多，上級(jí)檢察院要直接、迅速的發(fā)現(xiàn)下級(jí)法院生效判決存在錯(cuò)誤還缺乏有效途徑。受理的檢察院立案后必須首先發(fā)現(xiàn)生效的判決、裁定確有錯(cuò)誤的時(shí)候，才能提請(qǐng)抗訴，上一級(jí)檢察院經(jīng)審查確有錯(cuò)誤的，才能提出抗訴進(jìn)入訴訟程序、參與訴訟中來(lái)實(shí)施法律監(jiān)督?，F(xiàn)有抗訴程序設(shè)置的繁瑣、重復(fù)、效率低下，影響了當(dāng)事人申訴的積極性，更降低了民行檢察監(jiān)督的權(quán)威性。在民事訴訟中，對(duì)抗訴程序的規(guī)定只有4條，規(guī)定了抗訴條件、抗訴效果、抗訴書(shū)和抗訴再審。對(duì)于具體的抗訴應(yīng)當(dāng)怎樣操作。法院怎樣審理，法院和檢察院之間怎樣配合，都未作規(guī)定，在實(shí)際中操作性低；民事行政抗訴案件再審中。一是再審時(shí)限沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)踐中人民法院審理抗訴案件久拖不審的現(xiàn)象較為普遍；二是再審審級(jí)問(wèn)題，《民事訴訟法》規(guī)定抗訴案件人民法院必須再審。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，人民檢察院按審判監(jiān)督程序抗訴的案件的再審權(quán)屬于中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院和最高人民法院，基層人民法院沒(méi)有再審此類案件的權(quán)力。但司法實(shí)踐中，相當(dāng)一部分案件由中級(jí)人民法院交辦基層人民法院再審，明顯與法律相悖。三是再審出庭問(wèn)題。由于在抗訴審級(jí)問(wèn)題上的分歧。導(dǎo)致檢法兩家在由哪一級(jí)檢察機(jī)關(guān)出席法庭上認(rèn)識(shí)不一致，出現(xiàn)“抗訴的不出庭、出庭的不抗訴”的尷尬局面。

最后，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟和行政訴訟中提起公訴和訴訟權(quán)力缺乏法律規(guī)定。目前，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和公共利益提起公益訴訟在理論界已成共識(shí)。但法律規(guī)定的闕如及最高院司法解釋的不支持，使得檢察機(jī)關(guān)以公共利益為由提起的公益訴訟在法院方面得不到支持，使作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院不能充分發(fā)揮職能作用。

綜上所述，在目前的法律制度下。民事行政檢察工

作的上述不足決定了其監(jiān)督職能范圍小，只能是被動(dòng)監(jiān)督、事后監(jiān)督、沒(méi)有剛性的監(jiān)督，這顯然無(wú)法適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需求。

三、強(qiáng)化民行檢察監(jiān)督工作的路徑

(一)拓展監(jiān)督渠道，開(kāi)創(chuàng)民行檢察監(jiān)督新局面

目前，各級(jí)民事行政檢察部門普遍存在業(yè)務(wù)不足的情況，如果沒(méi)有一定的業(yè)務(wù)規(guī)模、不能充分有效參與當(dāng)前的司法實(shí)踐，其職能和作用顯然無(wú)從體現(xiàn)。因此，改善民事行政檢察工作的一個(gè)重要方面，就是積極參與國(guó)家機(jī)關(guān)的各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)，拓展業(yè)務(wù)渠道，充分參與各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)，發(fā)揮監(jiān)督職能。這項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)包括兩方面：一方面，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、對(duì)政府投資的工程、對(duì)與人民生活密切相關(guān)的大型工程設(shè)施建設(shè)工作的監(jiān)督，做好職務(wù)犯罪的預(yù)防和偵查工作。在這一方面，檢察機(jī)關(guān)民行檢察工作的重點(diǎn)是監(jiān)督實(shí)施“陽(yáng)光工程”，敦促相關(guān)機(jī)關(guān)在重大決策、選人用人、招標(biāo)采購(gòu)、績(jī)效審計(jì)等方面，除涉及國(guó)家秘密之外的，必須在社會(huì)或者本單位公開(kāi)，按照民主程序決議決策。另一方面，要建立相應(yīng)的檢察監(jiān)督制度，考察民情，走訪執(zhí)法對(duì)象，對(duì)政府機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況進(jìn)行定期檢察、抽查，及時(shí)、準(zhǔn)確了解政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行情況和執(zhí)法效果，以及社會(huì)對(duì)政府執(zhí)法機(jī)關(guān)的態(tài)度，做出相應(yīng)的處理意見(jiàn)。2004年，最高人民檢察院決定民事行政檢察部門對(duì)在辦理民事行政抗訴案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的審判人員職務(wù)犯罪案件享有直接偵查權(quán)。雖然民行部門的職務(wù)犯罪偵查權(quán)只針對(duì)審判人員的職務(wù)犯罪，但已經(jīng)為民行部門在監(jiān)督其他執(zhí)法部門的職務(wù)犯罪實(shí)踐中提供了良好的借鑒。對(duì)民行部門在構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能的作用不容小覷。

(二)改善工作作風(fēng)。積極疏導(dǎo)民情

檢察機(jī)關(guān)一般是作為國(guó)家公訴機(jī)關(guān)為人們所認(rèn)識(shí)的，其作為民事、行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能鮮為人知。這首先是與工作性質(zhì)有關(guān)，刑事檢察工作是臺(tái)前工作，與犯罪分子作斗爭(zhēng)旗幟鮮明，給人們的印象深刻；而民事行政檢察監(jiān)督工作多是幕后工作，主要是與有關(guān)部門協(xié)調(diào)處理。因此，不容易引人關(guān)注。其次是國(guó)家和檢察機(jī)關(guān)本身都沒(méi)有對(duì)民事行政檢察監(jiān)督工作給予充分的重視，立法上沒(méi)有專門的《監(jiān)督法》；民事行政檢察監(jiān)督部門，與檢察機(jī)關(guān)刑事檢察業(yè)務(wù)采取相同的被動(dòng)工作方式，沒(méi)有明確的對(duì)外工作思路和方法，沒(méi)有對(duì)外窗口建設(shè)，不為人所知也就不足為怪了。因此，檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門應(yīng)當(dāng)積極建立和社會(huì)溝通的窗口，向社會(huì)宣示自己的工作職責(zé)和職能；加強(qiáng)窗口建設(shè)，把與社會(huì)溝通和受理社會(huì)人士的咨詢和申訴，作為一項(xiàng)日常工作來(lái)作；和政府、法院建立日常業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，和民間組織建立合作關(guān)系。通過(guò)各種渠道，了解執(zhí)法狀況，積極主動(dòng)參與執(zhí)法活動(dòng)。

(三)加強(qiáng)民行檢察隊(duì)伍建設(shè)，保障民行檢察工作的革新和發(fā)展

隊(duì)伍建設(shè)是民行檢察工作革新和發(fā)展的關(guān)鍵。目前，民事行政檢察工作不受重視，隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，實(shí)踐中，民行部門更被戲稱為“養(yǎng)老部門”。要改變這種局面，首先，民事行政檢察工作應(yīng)當(dāng)引起各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的重視，重新進(jìn)行定位，爭(zhēng)取更多的資源分配；其次，要加強(qiáng)民事行政檢察工作，吸引更多優(yōu)秀人才加入到民事行政檢察隊(duì)伍中來(lái)；最后，要依法加強(qiáng)對(duì)民事行政檢察工作人員的培訓(xùn)和管理，不斷提高工作人員履行法律監(jiān)督職責(zé)的能力和水平。不斷完善檢察隊(duì)伍的管理體制和工作機(jī)制，為民事行政檢察工作的創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(四)加強(qiáng)制度建設(shè)，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)

目前，民事行政檢察監(jiān)督工作制度的缺失，也是影響民事行政檢察工作開(kāi)展的一個(gè)重要因素。因此，將民事行政檢察監(jiān)督工作工作制度化、制度公開(kāi)化，讓人民群眾了解制度、辦事心里有底；讓民行檢察工作人員遵守程序，接受人民群眾和上級(jí)的監(jiān)督；同時(shí)，這一工作的本身也是國(guó)家民主法治建設(shè)的一個(gè)重要方面。

(五)積極參與公益訴訟，維護(hù)社會(huì)公益

近年來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失、環(huán)境污染、政府行政行為對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成較大侵害的事件時(shí)有發(fā)生。而就此提起訴訟的案件卻寥寥無(wú)幾。為使社會(huì)公眾權(quán)益、社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中得到有效保護(hù)，必須要設(shè)定一個(gè)能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效法律手段和權(quán)威的主體代表國(guó)家提起訴訟、參與訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益和社會(huì)公益代表，有義務(wù)、也有能力擔(dān)當(dāng)起維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的職責(zé)，并且檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟也是法治社會(huì)的需要。事實(shí)也說(shuō)明了這一點(diǎn)，自1997年河南省方城縣人民檢察院提起首例國(guó)有資產(chǎn)流失民事公益訴訟以來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起或參與的民事公益訴訟案件多達(dá)200多起。當(dāng)然，具體到立法層面和現(xiàn)實(shí)層面，還有許多具體細(xì)致的工作要做。因此。民行檢察工作人員應(yīng)總結(jié)國(guó)內(nèi)外典型案例，在環(huán)境污染、食品安全、消費(fèi)者權(quán)益訴訟、房屋拆遷、勞動(dòng)者等弱勢(shì)群體權(quán)益和國(guó)有資產(chǎn)等諸多涉及公益的新型訴訟上加強(qiáng)研究，爭(zhēng)取提出具體立法規(guī)劃、立法調(diào)研并積極參與調(diào)處，代表社會(huì)公眾和國(guó)家。依法提起公益訴訟。