林挺進(jìn)

摘要：在公共服務(wù)改革中，有關(guān)公共服務(wù)成本的支付方式上，亟待厘清“政府直接支付”與“政府間接支付”兩個(gè)概念，否則公共服務(wù)市場化改革在理論上就會(huì)成為一個(gè)偽命題，在實(shí)踐上也會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給的低效率與成本支付的不公正。公共服務(wù)中的市場機(jī)制要求服務(wù)成本的支付必須以個(gè)體化的形式出現(xiàn)，但在本質(zhì)上并不以要求社會(huì)個(gè)體承擔(dān)服務(wù)成本為前提，政府財(cái)政(通過個(gè)體)間接支付公共服務(wù)成本是市場機(jī)制適用于公共服務(wù)領(lǐng)域的根本前提，也是保證公共服務(wù)高效、公正供給的根本條件。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；市場機(jī)制；財(cái)政中立；政府與市場；公共教育

公共服務(wù)改革已經(jīng)是中國公共行政學(xué)界炙手可熱的話題，其中不少觀點(diǎn)在當(dāng)前的討論中似乎已經(jīng)有了共識(shí)。不少學(xué)者認(rèn)為，諸如公共衛(wèi)生、公共教育之類的公共服務(wù)應(yīng)該由公共財(cái)政來承擔(dān)成本，但并不一定要由政府直接投資的公共機(jī)構(gòu)如公立醫(yī)院、公立學(xué)校來直接供給。而且在實(shí)踐上，公立機(jī)構(gòu)的直接供給容易造成低效率。因此，理論爭論的焦點(diǎn)往往集中在“如何有效供給”的問題上，即政府直接供給(通過公共機(jī)構(gòu))與市場間接供給(通過非公有機(jī)構(gòu))哪一個(gè)更有效的問題。但是從邏輯上分析，這種爭論是一個(gè)偽命題。因?yàn)樗雎粤艘粋€(gè)更為本質(zhì)性的問題。確切地講，公共服務(wù)領(lǐng)域最為根本的問題不是“政府愿不愿意支付”服務(wù)成本的問題，也不是政府“如何供給”的問題。而是政府“如何支付”的問題。上述爭論很大程度就是在回答政府“如何供給”，當(dāng)有關(guān)部門試圖把市場機(jī)制引入教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域的時(shí)候，無論學(xué)者還是實(shí)踐者都混淆了兩個(gè)不同維度的問題：通過市場機(jī)制來提高現(xiàn)有公共資源的使用效率呢，還是來汲取更多的非公共資源來彌補(bǔ)公共服務(wù)中資源不足的狀況?

一、公平性是公共服務(wù)的核心價(jià)值

公共服務(wù)要由政府來買單的要義在于它是以公平為根本目的。從操作的層面上來看，它的供給具有“財(cái)政中立”的特點(diǎn)，即如公共教育理論所說的“每個(gè)學(xué)生的公共教育經(jīng)費(fèi)開支上的差異不能與本學(xué)區(qū)的富裕程度相關(guān)”。“也不能與學(xué)生自身稟賦所能夠控制之外的因素相關(guān)”?！柏?cái)政中立”必然成為公共服務(wù)改革的主要目標(biāo)。然而從經(jīng)驗(yàn)上看，公平性的缺失也正是目前國內(nèi)公共服務(wù)存在的主要問題。以公共教育為例。雖然它作為公共服務(wù)必然具有一種平均主義的特點(diǎn)，因?yàn)樗幕竟δ懿⒉皇桥嘤?，而是保證公民享受基本的教育權(quán)利。但是現(xiàn)實(shí)中公共教育中以區(qū)域差異為核心的不公平現(xiàn)象卻達(dá)到了一個(gè)前所未有的程度。在1993年為例，全國城鄉(xiāng)小學(xué)生的人均經(jīng)費(fèi)差距為1.9倍。貴州省內(nèi)城鄉(xiāng)之間在3倍，而上海市與安徽農(nóng)村之間達(dá)7倍：在初中階段。全國城鄉(xiāng)整體差距為2倍，貴州省內(nèi)城鄉(xiāng)之間達(dá)到4.2倍，而北京市與貴州農(nóng)村之間則達(dá)到10倍。到1999年，上述各個(gè)層次的差距都進(jìn)一步擴(kuò)大了。其中小學(xué)和初中階段城鄉(xiāng)整體差距均擴(kuò)大到3.1倍。小學(xué)階段最大差距達(dá)11倍(上海市3 556.9元：貴州農(nóng)村323.6元)，初中階段最大差距達(dá)到12.4倍(北京市5 155.2元：貴州農(nóng)村416.7元)。在2000年之后的數(shù)年間?？紤]到向農(nóng)民收取教育集資的行為受到限制而農(nóng)村中小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)更加緊張。以2002年為例。全年全社會(huì)各項(xiàng)教育投資為五千八多億元，而占總?cè)丝?0％以上的農(nóng)村卻只獲得其中的23％。

因此，中國公共服務(wù)的根本問題不在于從“政府一市場”維度來“界定政府在公共服務(wù)中的角色，政府職能不足的要強(qiáng)化政府作用；市場作用不足的要強(qiáng)化市場的作用；而在政府與市場存在互補(bǔ)關(guān)系的場合，則要同時(shí)強(qiáng)化二者的作用”。相反地。根本的問題還停留在更為初始的階段上。即政府雖然明白自身要為公共服務(wù)買單，但卻不能有效協(xié)調(diào)政府支出責(zé)任，從而無法保證政府可以“公平”地讓老百姓消費(fèi)公共服務(wù)。

二、誤用市場機(jī)制是公共服務(wù)顯失公正的根本原因

對于上述現(xiàn)象，最為直接的原因可能就是政府公共教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確規(guī)定，到20世紀(jì)末，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例要達(dá)到4％，但到20世紀(jì)90年代末。這一比例一直未突破3％。直到2002年，才提高到歷史最高水平的3.41％。而自1980年以來。該比例的世界平均水平則穩(wěn)定在4.7％-4.9％，較發(fā)達(dá)地區(qū)為4.9％～5.1％，欠發(fā)達(dá)地區(qū)為3.8％～3.9％。與此同時(shí)，本來已經(jīng)極為匱乏的公共教育經(jīng)費(fèi)又過多地傾向于非義務(wù)階段教育，許多國家小學(xué)和初中的公共教育支出占GDP的比例大多在2％-2.5％，而2002年中國的這一比例僅為1.8％。在2006年新的《義務(wù)教育法》實(shí)施之前，中國的義務(wù)教育還存在著重點(diǎn)學(xué)校制度。所以即使是義務(wù)教育，教育經(jīng)費(fèi)也會(huì)過多地向重點(diǎn)學(xué)校、示范學(xué)校傾斜。而且在事實(shí)上，這種現(xiàn)象也并沒有因?yàn)橹攸c(diǎn)學(xué)校制度的取消而減弱。

隨著1978年以來中央“放權(quán)讓利”的政策與相關(guān)的“政策包干”、“分灶吃飯”等財(cái)政政策，到1994年以前，地方政府的財(cái)政收入有了顯著的增長。正是在這種背景下，1986年《義務(wù)教育法》把中央管理為主的教育管理責(zé)任和財(cái)政責(zé)任向地方政府下放，確立地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制，籌資方式由過去單一的國家財(cái)政撥付改為多元化的籌資體制。這實(shí)際就是公共教育支出責(zé)任的地方化，地方政府被要求更多地承擔(dān)公共教育的支出責(zé)任。換而言之，公共教育的供給和地方財(cái)政能力將會(huì)直接聯(lián)系在一起，從在事實(shí)上導(dǎo)致了財(cái)政中立原則的喪失。到2001年，中央提出“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖得以解脫，但是將包袱轉(zhuǎn)給了縣級(jí)政府，還是遇到財(cái)政支撐不了的問題。目前，在國家、省、縣三級(jí)財(cái)政支出中，教育支出占比例最大的是縣，超過30％，部分縣在50％以上。省級(jí)教育支出占的比例大體保持在20％左右。而國家占的比例近年來則是在15％左右。而改革開放之前。中央包攬全國學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)，加之各地經(jīng)濟(jì)差距不太明顯，所以，教育的差距也相對比較小。同時(shí)，諸多的實(shí)證研究表明，包括公共教育的公平性與省級(jí)政府的財(cái)政能力沒有很高的相關(guān)性，雖然可以大致認(rèn)為經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的省，教育投入也越多，但是事實(shí)也同時(shí)表明，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的省教育投入未必就越平等，公共教育投入的公平性與省級(jí)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政水平?jīng)]有很好的相關(guān)性。教育投入的多少固然重要，但是作為公共服務(wù)，其投入的公平性更加重要?？梢?。省級(jí)政府(特別是相對發(fā)達(dá)的省級(jí)政府)并沒有通過有效的轉(zhuǎn)移支付手段來平衡行政區(qū)內(nèi)公共教育投入不公平的問題。換而言之，財(cái)政壓力并不足以成為政府不能公平供給公共服務(wù)的借口。因此近年來，教育學(xué)界許多人在呼吁，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入上應(yīng)該以省和中央為主。所以問題的關(guān)鍵不僅僅各級(jí)政府財(cái)政能力的問題，更多的是各級(jí)地方政府如何分?jǐn)傊Ц敦?zé)任的問題。

在更深的層面上。公共服務(wù)的非均衡供給實(shí)際上已經(jīng)被當(dāng)前的政府績效考核制度體制化了。地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)

人對于政績的追求本身是十分合乎邏輯的事情，但是由于對各級(jí)政府作直接評價(jià)的主體往往是上級(jí)政府機(jī)關(guān)，而不是政府公共服務(wù)消費(fèi)者，使得各級(jí)地方政府對于政績的追求隨著上級(jí)政府機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)打轉(zhuǎn)。比如，前些年對于GDP的片面追求，使不少地方財(cái)政都投入到直接有利于提高經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面去，而教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域在這種制度激勵(lì)之下，只有讓為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至于被地方政府完全疏忽，從而出現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出增長水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府支出的平均水平。同時(shí)。相比較其他方面的政績而言，公共教育等領(lǐng)域的政績往往是無形的。當(dāng)其他如高速公路、主題廣場、工業(yè)園區(qū)等有形的政績工程粉墨登場的時(shí)候，公共教育領(lǐng)域的政績工程也只是僅僅限于重點(diǎn)學(xué)校的硬件建設(shè)，因?yàn)楣步逃怯忻黠@外部性的產(chǎn)品。由于當(dāng)前的升學(xué)體系以及地區(qū)差異。地方上學(xué)習(xí)優(yōu)秀者通過高考的選拔走向城市，而且大部分畢業(yè)之后也留在了城市，在這個(gè)過程中，支付了義務(wù)教育成本的廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)際上是無形中為公共教育的受益者大城市買了單。這不可避免地會(huì)挫傷地方政府、特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府投資公共教育的積極性。與此同時(shí)。不少地方政府為了凸現(xiàn)在公共教育領(lǐng)域的政績。經(jīng)驗(yàn)上很多地方政府會(huì)將十分有限的教育經(jīng)費(fèi)集中重點(diǎn)中學(xué)，比如農(nóng)村地區(qū)的縣城里中小學(xué)，客觀上進(jìn)一步違背了公共教育的公平性原則。

正是在面臨上述問題的基礎(chǔ)上，市場機(jī)制在很大程度上被誤用為一種可以向社會(huì)汲取更多教育、醫(yī)療資源的機(jī)制，片面地強(qiáng)調(diào)由社會(huì)個(gè)體而不是公共財(cái)政來承擔(dān)有關(guān)公共服務(wù)的成本。而市場機(jī)制對于公共服務(wù)另外一個(gè)更加本質(zhì)的作用即提高政府財(cái)政(資源)在公共服務(wù)領(lǐng)域的試用效率卻被完全忽略了。盡管在邏輯上，提高公共資源使用效率也是政府的基本公共責(zé)任之一，而且在操作層面，市場機(jī)制也為此提供了制度安排上的可能性。

像公共教育、公共衛(wèi)生等都是具有福利性質(zhì)的公共物品，政府作為公共權(quán)力的主要載體有義務(wù)向社會(huì)公平地提供此類的公共服務(wù)，但是“市場化”策略顯示出政府并沒有主動(dòng)承擔(dān)這項(xiàng)公共責(zé)任的意向，它只是希望通過“市場”這種制度安排來調(diào)節(jié)醫(yī)療資源的分配，而且由于國內(nèi)政府對于市場制度某種意義上的迷信。不可避免地認(rèn)為“市場化”可以解決政府資源不足和提高資源使用效率兩個(gè)方面的問題?？墒?，“市場化”的本意在于通過降低監(jiān)督的交易成本來提高資源的使用效率，而不是“攝取”社會(huì)資源(普通百姓口袋)以彌補(bǔ)公共服務(wù)資源的不足。遺憾的是。有關(guān)決策者并沒有分清“政府是否公平地提供(支付)公共服務(wù)”與“政府如何有效地使用有限的公共資源”這兩個(gè)不同層面的問題。主觀上，決策者假借“市場化”的手段來解決“政府如何有效地使用有限的公共資源”的問題，但是在客觀上卻對政府財(cái)政支付公共服務(wù)的公平性產(chǎn)生負(fù)面影響。在這里，公共服務(wù)的公平與效率是不同層面的問題，前者是政府的公共責(zé)任范疇，也就是說政府必須做到、做好的，而后者是政府能力的范疇，政府應(yīng)該在保證前者的提前下盡量提高后者的水平，而不是犧牲前者去實(shí)現(xiàn)后者，而且實(shí)際上犧牲前者并不必然實(shí)現(xiàn)后者。因此，目前這種既無公平、也無效率的現(xiàn)象也就不足為奇了。

三、市場作為提高資源使用效率的機(jī)制必須以公共資源均衡分配為前提

在目前諸多的公共服務(wù)領(lǐng)域，市場僅僅被作為一種資源汲取(而不是配置)機(jī)制以獲得更多的非公共資源以彌補(bǔ)各式各樣原因造成的公共投入不足；相反地，但是作為一種資源配置、監(jiān)督約束機(jī)制的市場卻被人們忽視。公共服務(wù)的消費(fèi)者難以通過有效的機(jī)制主動(dòng)地監(jiān)督公共服務(wù)的供給機(jī)構(gòu)以保護(hù)自身利益。事實(shí)上，市場監(jiān)督、制約資源配置的交易成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于單純的行政監(jiān)督。要讓這種監(jiān)督具有充分的約束力，邏輯上必須要把市場作為資源配置的機(jī)制，也就是說要依據(jù)監(jiān)督的結(jié)果來分配有關(guān)資源分配。所以，無論在邏輯上還是在經(jīng)驗(yàn)上，都要將這種監(jiān)督權(quán)和資源分配權(quán)作為一個(gè)有機(jī)的整體集中到市場主體身上即公共服務(wù)的消費(fèi)者身上。

就目前的制度安排來看，以公共教育為例，監(jiān)督權(quán)、特別是對于公共教育機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)似乎集中在消費(fèi)者身上，至少表面上起來受教育者(學(xué)生及其家長)有選擇公共教育機(jī)構(gòu)的自由，但是其中隱藏幾個(gè)深層次的問題：第一，由于事實(shí)上在我大部分地區(qū)都存在著嚴(yán)重的教育資源不足的情況，與此同時(shí)義務(wù)教育根據(jù)戶籍擇校的原則，使得消費(fèi)者的，這種自由選擇權(quán)變得毫無實(shí)際意義；第二，教育資源地區(qū)分布嚴(yán)重不均也進(jìn)一步虛化這種自由選擇權(quán)，對于普通老百姓而言換一所較好的教育機(jī)構(gòu)的潛在交易成本是很高的：第三，也是最為重要的，消費(fèi)者的這種自由選擇權(quán)對于公共教育機(jī)構(gòu)本身缺乏有效的約束力。因?yàn)楣步逃南M(fèi)對于教育機(jī)構(gòu)及其服務(wù)的偏好并沒有以教育資源的分配權(quán)為重要的約束后盾。

所以，從邏輯上說。要使消費(fèi)者真正可以有效約束公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為和服務(wù)，那么公共財(cái)政對于公共服務(wù)的支付，必須在個(gè)體層面上要全面反映消費(fèi)者的偏好。這一點(diǎn)，在技術(shù)上是很容易達(dá)成，英國教育券就是很好的例子。當(dāng)然，前提是最好有充足且均衡分布的教育機(jī)構(gòu)，通過保證教育機(jī)構(gòu)之間的競爭性使得消費(fèi)者用腳投票的交易成本變得很低。對于社會(huì)大眾而言的，雖然公共服務(wù)是一種基本的社會(huì)福利，公共財(cái)政對于公共服務(wù)的支付應(yīng)當(dāng)恪守社會(huì)公平原則，財(cái)政政策(部門)須為此提供制度保障。但是現(xiàn)實(shí)的癥結(jié)也正于此，由于公眾是公共服務(wù)的直接消費(fèi)者、而財(cái)政部門則是其中的買單者，于是就出現(xiàn)了消費(fèi)者與買單者的分離?，F(xiàn)有的體制中，財(cái)政對于公共服務(wù)的支付實(shí)際上不是依據(jù)消費(fèi)量、消費(fèi)者滿意度來支付的。而是依據(jù)行政部門對與公共服務(wù)部門的評價(jià)考核以及預(yù)算進(jìn)行支付的。因此。財(cái)政支付的公正性沒有辦法得到有效保證。使得消費(fèi)者在博弈中處在非常不利的位置。公眾在此根本無法以“用腳投票”的方式來公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。

根據(jù)唐斯(Downs)的官僚理論，有理由假設(shè)大多數(shù)政府官員的最大理性就是職位發(fā)展。拋開中國政治文化中可能存在的其他因素對官員職業(yè)發(fā)展的影響不談，不少經(jīng)驗(yàn)研究表明地方行政首長能否升遷與該地區(qū)的財(cái)政能力、政績有良好的相關(guān)性。由于公共服務(wù)領(lǐng)域更多地屬于財(cái)政支出性的部門，在給定財(cái)政能力之下，地方官員為了能出政績，自然希望此類部門盡可能少依賴財(cái)政而有更強(qiáng)的自給能力。在科層化條件下，各個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員也會(huì)由于個(gè)人職業(yè)發(fā)展的原因而接受這種邏輯，而不管這種邏輯是否合理。那么邏輯上就可以認(rèn)為，一個(gè)地區(qū)的教育局長，如果其所屬的中小學(xué)校更少地依賴地方財(cái)政，他將更有可能得到地方行政首長的賞識(shí)。

因此，政府在責(zé)任更多是與公共服務(wù)配公正性密切相關(guān)的財(cái)政支付問題，更多地要受到該公共機(jī)構(gòu)所服務(wù)的對象數(shù)量來約束，在這種制度安排下，教育經(jīng)費(fèi)的支付關(guān)系直接發(fā)生在教育機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門、而不是與教育行政部門之間，其中支付的數(shù)量則取決于該教育機(jī)構(gòu)所能吸引到的學(xué)生數(shù)量而不是教育行政部門。公共教育資源分配的公正性因此得到制度性的保障。如果有關(guān)行政部門還需要對教育資源分配公平性負(fù)部分責(zé)任的話，那么它更多是通過行政管制的辦法來調(diào)整教育機(jī)構(gòu)的地區(qū)分布，以降低公眾選擇公共教育“用腳投票”的成本并以此來約束公共服務(wù)機(jī)構(gòu)獲取財(cái)政撥款的數(shù)額。

四、“本質(zhì)上公共財(cái)政承擔(dān)”與“形式上消費(fèi)者個(gè)體支付”是公共服務(wù)改革的根本出路

包括公共教育在內(nèi)公共服務(wù)存在的最大問題不是“政府直接供給還是間接供給”(即如何供給或市場與政府關(guān)系)的問題，而是各級(jí)政府如何確認(rèn)公共支出責(zé)任的問題、以及如何確保公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)支出在個(gè)體層面上的公正性。在“由誰來支付”的問題上，個(gè)人支付有悖于公共服務(wù)的基本原則的。但是，在確保公共財(cái)政承擔(dān)公共服務(wù)成本的前提下，支付方式是可以靈活選擇，以公共財(cái)政承擔(dān)為前提的個(gè)體化支付方式，正好適應(yīng)了市場機(jī)制的有關(guān)要求，從保證了市場機(jī)制在公共領(lǐng)域的適用性。

在保證相對充足的財(cái)政供給的前提下，改革現(xiàn)有的公共服務(wù)的支付體制，類似現(xiàn)行的醫(yī)療保障體系。政府財(cái)政對于公共服務(wù)的支付可以通過建立個(gè)人賬戶，以公共服務(wù)的消費(fèi)者對于特定公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇作為財(cái)政向公共服務(wù)機(jī)構(gòu)支付的基本依據(jù)，確保社會(huì)公眾作為公共服務(wù)的消費(fèi)者對于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)收益的有效約束。也正是在這個(gè)意義上，“市場化”改革或者說市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域才有適用性。市場作為一種資源分配機(jī)制。本質(zhì)上是與供給的高效率聯(lián)系在一起。這種機(jī)制在形式要求公共服務(wù)成本的支付必須以個(gè)體化的方式出現(xiàn)，但在本質(zhì)上并不一定以私人承擔(dān)公共服務(wù)成本為前提?！氨举|(zhì)上公共財(cái)政承擔(dān)”與“形式上消費(fèi)者個(gè)體支付”的有機(jī)結(jié)合，是將市場機(jī)制延伸到公共服務(wù)領(lǐng)域的兩個(gè)前提條件，這即確保了公共服務(wù)的公正性。也避免了傳統(tǒng)公共服務(wù)在供給上的低效率。更加重要的是，在這個(gè)層面上，由哪一類機(jī)構(gòu)(公立或者私立)來供給公共服務(wù)已經(jīng)顯得不再重要。以公共教育為例。只要教育機(jī)構(gòu)可以吸引到學(xué)生，無論是私立學(xué)校還是公立學(xué)校都可以根據(jù)自身所能吸引的學(xué)生從公共財(cái)政中獲得相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。