毛凱良

(河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州 450000)

中圖分類號:D998.2 文獻標識碼:A文章編號:1673-0992(2009)12-085-02

在引渡制度的若干原則當中,政治犯不引渡原則(the principle of non-extradition of political offences)可以說是普及程度最高的一項。甚至在許多國家的憲法中都有類似規(guī)定。但是與其獲得立法承認的普遍性不相協(xié)調(diào)的是,它同時也是引渡實踐中爭議最大的問題。

一、政治犯不引渡原則的確立

政治犯不引渡原則在引渡制度中是一個比較早確立的原則,但時間也不過兩百多年。在資產(chǎn)階級革命以前,引渡的對象主要是政治犯。到了資產(chǎn)階級革命時期,人們對這種引渡政治犯的制度的日益不滿,1789法國資產(chǎn)階級革命勝利后,當時進步的資產(chǎn)階級政府在1793年的法國憲法第120條規(guī)定,“法國給予為爭取自由而從本國逃亡到法國的外國人以庇護 ”, 1833年比利時頒布了《引渡法》,其中第一次明確規(guī)定了政治犯不引渡原則,這一規(guī)定具有重大的影響和意義。在1834年,比利時和法國締結(jié)了第一個明確規(guī)定政治犯不引渡的雙邊條約 ,隨后在大部分國家簽訂的雙邊引渡條約中,都規(guī)定了這一原則。

之所以確立政治犯不引渡的原則,主要是從國家主權(quán)和保護人權(quán)方面進行考慮的。首先,政治犯不引渡原則是建立在相信政治犯的行為是從利他主義出發(fā)的基礎(chǔ)上的,即相信政治犯只是想在自己的國度內(nèi)尋求社會變革,而對其他政權(quán)和社會秩序不構(gòu)成威脅;甚至有些情況下不僅不構(gòu)成威脅,而且反而有利。其次,堅持政治犯不引渡原則,可以使被請求國在國際關(guān)系中處于主動地位,可有效避免卷入請求國內(nèi)部政治斗爭或干涉請求國內(nèi)政的情況。雖然拒絕把政治犯引渡給請求國會引起該請求國的不滿,但政治犯不引渡原則已成為國際引渡規(guī)則中的通行做法,請求國最終還是可以會理解的。

二、政治犯不引渡原則的限制適用

政治犯不引渡是引渡制度的一個例外規(guī)定,即排除了政治犯作為可引渡之罪的可能,但是不是所有的政治犯都可以適用這一原則而不被引渡呢?政治犯不引渡原則本身有無其例外?這將是本文重點討論的問題。

一項好的制度如果被濫用,也會帶來諸多問題。政治犯不引渡原則的濫用會帶來維護國際公共秩序和保護人權(quán)之間的沖突。由于概念上的界定不清,使得“政治犯不引渡原則”常常成為一國根據(jù)自己的價值觀念對引渡請求進行評價的借口,這也使一些犯罪分子逃避應(yīng)有的懲罰。尤其近幾十年以來,國際恐怖主義和國際犯罪日益猖獗,這些罪行大部分帶有某種政治目的,但這種犯罪已經(jīng)遠遠超過必要的范圍,造成了極大損害甚至災(zāi)難,如果不能引渡這些罪犯,而且被請求國也不起訴之,那么就會極大地破壞了國際社會正義,是對人類共同的價值標準的粗暴踐踏。目前國際社會逐步對一些行為和罪行達成認識上的共識,將其排除在政治犯之外,一些限制性條款先后出現(xiàn)在國內(nèi)法或國際條約中,如《打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》中就有對政治犯不引渡原則的限制性規(guī)定。用排除的方法對政治犯做出的限制叫“非政治化努力”,非政治化努力所取得的成果主要是排除了以下幾類犯罪適用政治犯不引渡原則:

(1)“行刺條款”,對暗殺或企圖暗殺政府首腦或其家庭成員的犯罪不適用政治犯不引渡原則。這是對政治犯不引渡原則的第一次重要限制,最早體現(xiàn)在比利時引渡法中。目前歐洲的許多其他國家也有這樣的規(guī)定。

(2)侵略罪(the crime of aggression)、戰(zhàn)爭罪(war crimes)、反人類罪。侵略罪又稱反和平罪或危害和平罪,是戰(zhàn)爭犯罪的一種,是最為嚴重的非法使用武力方式。對于犯侵略罪的國家和直接責任人都要追究責任,而不適用政治犯不引渡原則。如1979 年7 月擬定的《關(guān)于國家責任的條文草案》第19 條第3 款規(guī)定了對于嚴重違背對維持國際和平與安全具有根本重要性的國際義務(wù)的國家和個人,將其排除在政治犯之外?！秶H刑事法院規(guī)約》中規(guī)定將侵略罪列為其管轄的一種罪,那么顯然這種罪行是可以引渡之罪,否則國際刑事法院對其管轄就是一句空話。戰(zhàn)爭罪是指在武裝沖突或者戰(zhàn)爭中對違反國際公認的戰(zhàn)爭法規(guī)的行為,也是嚴重的戰(zhàn)爭犯罪之一,1967年聯(lián)合國通過《領(lǐng)土庇護宣言》中規(guī)定:凡是有重大理由認為犯有國際文獻專條規(guī)定的危害和平罪、戰(zhàn)爭罪或者危害人類罪的人,不得請求及享受庇護。也就在實際上否定了國家對其進行庇護的可能;1973年12月3日聯(lián)合國大會通過第3074號決議《關(guān)于偵查、逮捕、引渡和懲治戰(zhàn)爭罪犯和危害人類罪犯的國際合作原則》認為戰(zhàn)爭罪行和危害人類罪行是違反國際法情節(jié)最嚴重的犯罪,各國不得將其視為政治犯并予以保護。由此,這幾項罪行再也不能因為政治原因而被決絕引渡了。

(3)種族滅絕罪(the crime of genocide)、種族隔離罪(the crime of apartheid)和種族歧視罪(the crime of racial discrimination )。二戰(zhàn)后,人們對戰(zhàn)爭大量人員被屠殺的慘況感到震驚,同時也進行了反思,后來制定的聯(lián)合國《防止及懲治滅絕種族罪公約》第7條就規(guī)定,種族滅絕罪以及第三條所列之其他行為不得視為政治罪行。1973年11月30日的聯(lián)合國《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》第11條規(guī)定:“就引渡而言,本公約第二條所列舉的罪行不應(yīng)視為政治犯;本公約締約國承諾遇此情形時,按照本國法律和現(xiàn)行條約,準予引渡。”聯(lián)合國《消除一切形式種族歧視國際公約》也做出了類似規(guī)定。

(4)侵害受國際保護人員包括外交代表罪。這條原則是“行刺條款”的演變。1973年12月14日聯(lián)合國大會通過了《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》對此均做了規(guī)定。我國和泰國簽訂的《中泰引渡條約》第三條(一)項的補充里規(guī)定了被排除在“政治犯”之外還應(yīng)包括對外交代表的謀殺、綁架或其他侵害人身自由的行為。

(5)酷刑罪(crimes against humanity)。1984年12月10日聯(lián)大通過的《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》有這樣的規(guī)定:對那些犯有酷刑罪的行為人,不適用政治犯不引渡的原則以免除其刑事責任。

(6)販賣奴隸罪。對于這種販賣奴隸這種國際罪行,無論其是否出于政治目的,都被排除在政治犯之外,在1956年《廢止奴隸制、奴隸販賣及類似奴隸制之制度與習俗補充公約》里有這樣的規(guī)定。

(7)販毒罪。販賣毒品已經(jīng)成為國際社會的一大毒瘤,打擊毒品犯罪已經(jīng)得到各國的共識,1988年聯(lián)合國大會通過了《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》第3條地10款規(guī)定:“凡依照本公約確定的犯罪均不得視為經(jīng)濟犯罪或政治犯或認為是出于政治動機”。這樣販毒罪就被排除到政治犯之外。 (8)非法劫持航空器罪、危害民用國際航空安全罪等。這些罪行嚴重破壞了國際民航安全,被認為是國際罪行,1963年9月14日簽訂的《關(guān)于航空器內(nèi)犯罪和某些其他行為的公約》(簡稱《東京公約》)1970年12月6日《制止非法劫持航空器公約》(簡稱《海牙公約》)以及1971年9月23日簽訂的《制止危害民用航空安全的非法行為的公約》(簡稱《蒙特利爾公約》)均確認此種罪行不屬于政治犯,是可以引渡的罪行,對犯罪分子震懾很大。

(9)劫持人質(zhì)罪。這是一種極其嚴重侵犯人權(quán)的行為,是公認的恐怖主義的一種表現(xiàn)形式,1979年簽訂的《反對劫持人質(zhì)國際公約》中規(guī)定,對于這類罪行,不論是否基于政治動機,都應(yīng)視為可引渡的罪行,而不庇護這些犯罪分子。 (10)恐怖主義罪?？植乐髁x罪行的一個重要特征在于它是國際恐怖組織為了實現(xiàn)特定的政治目的而從事的行為?？植乐髁x目前已經(jīng)是國際社會的公害,“911事件”以后,各國更加認識到了恐怖主義的巨大危害,從而加緊了將恐怖主義罪行排除在政治犯不引渡之外的進程。如《歐洲制止恐怖主義公約》就做了這樣的規(guī)定,這種做法直接避開了政治犯不引渡問題。1997年聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于制止恐怖主義分子爆炸的國際公約》規(guī)定了“或引渡或起訴”機制,并對有關(guān)恐怖主義罪行的非政治化作出更為直接的表述。首先,締約國應(yīng)采取必要措施以保證本公約范圍內(nèi)的犯罪行為“不能基于政治、哲學(xué)、意識形態(tài)、種族、人種、宗教或其他類似性質(zhì)因素的考慮成為合法,應(yīng)受到與其嚴重性質(zhì)一致的刑事懲罰。” 其次,公約規(guī)定,為了實現(xiàn)打擊恐怖主義犯罪,本公約范圍內(nèi)的任何罪行不得被視為政治罪、與政治有關(guān)的罪行或由政治動機引起的罪行;同時對這些罪行的引渡請求不能以此為由而拒絕。

(11)腐敗犯罪。腐敗是一個國家健康肌體的毒瘤,其危害性為世界各國公認,但對于腐敗犯罪的引渡一直是個問題,因為有些國家把腐敗犯罪作為政治犯的一種而拒絕引渡。但是目前的主流是全球攜手合作共同打擊腐敗犯罪,發(fā)達國家也極其重視。在這種情況下,一些國際立法,如《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》第16條第3款規(guī)定了參加有組織犯罪集團罪、洗錢犯罪、腐敗犯罪、妨害司法犯罪四大類罪均被各締約國視為可引渡之罪?！堵?lián)合國反腐敗公約》中做了如下規(guī)定:“本條適用的各項犯罪均應(yīng)當視為締約國之間現(xiàn)行任何引渡條約中的可以引渡的犯罪。締約國承諾將這種犯罪作為可以引渡的犯罪列入它們之間將締結(jié)的每一項引渡條約。在以本公約作為引渡依據(jù)時,如果締約國本國法律允許,根據(jù)本公約確立的任何犯罪均不應(yīng)當視為政治犯?！庇纱丝梢?腐敗犯罪已經(jīng)不能成為某些國家拒絕引渡的理由了。

綜上所述,政治犯不引渡原則作為引渡原則里最古老的原則,其本身是不斷的,而不是一成不變,隨著時代的不同,其例外也在逐漸增多,這種“非政治化”的努力和原則的“弱化”是一種正常的現(xiàn)象,但我們并不能因此否定政治犯不引渡原則的作用和地位,更不能因噎廢食,廢除這種原則。?