陳　昕

中圖分類號：F061 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：民生財政是我國社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政建設(shè)的重要取向。近年我國財政資金在包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、公共安全、環(huán)保等民生項目的投資呈現(xiàn)大規(guī)模增長，成為我國經(jīng)濟的亮點。本文主要分析了我國民生財政的特點，指出鞏固發(fā)展民生財政需要進(jìn)一步完善現(xiàn)行的分稅制財政體制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，特別是實行地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付。

關(guān)鍵詞：民生 民生財政 財政體制改革 轉(zhuǎn)移支付制度

民生財政的內(nèi)涵

關(guān)于什么是民生財政，目前學(xué)術(shù)界沒有統(tǒng)一的解釋。概括來講，在整個財政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位的財政，稱為“民生財政”。

對民生又如何理解？胡錦濤主席在十七大報告講到“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”這個問題時，概括了六個方面：發(fā)展教育；擴大就業(yè)；改革收入分配制度，增加城鄉(xiāng)居民收入；建立城鄉(xiāng)居民社會保障體系；建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度；完善社會管理，維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)。這些就是民生，簡單地說就是與人民的生計有關(guān)的、牽涉到每一個老百姓切身利益的事項。

民生財政是我國社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政框架的基本內(nèi)容。我國在1998年正式提出建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的公共財政。主要內(nèi)容包括部門預(yù)算改革、健全稅收管理體制、國庫集中收付制度改革、“收支兩條線”改革、政府采購制度改革、稅費改革等。經(jīng)過10年運作，公共財政框架已經(jīng)初步確立并順利運行。近年來，公共財政的支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)明顯向民生方面傾斜（見表1）。

我國民生財政的特點

民生財政是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求出現(xiàn)的，是社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的一個特色。它不同于資本主義制度下的公共財政，是社會主義市場經(jīng)濟與其相區(qū)別的最重要的內(nèi)容之一。從財政模式來講，我國目前實行的是公共財政和國有資本財政并存的雙重結(jié)構(gòu)財政（鄧子基，2005），區(qū)別于西方市場經(jīng)濟國家的單一的公共財政模式，而在公共財政領(lǐng)域，我國凸顯出來的民生內(nèi)容，又進(jìn)一步使得我國的公共財政區(qū)別于西方的公共財政。

民生財政以改進(jìn)民生、提高人民福利水平為目標(biāo)。近年我國財政支出中各項攸關(guān)人民福祉的支出數(shù)額不斷增多，相關(guān)的政策也不斷出臺。2003-2007年五年間，“農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財政保障范圍，對全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費、全部免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟困難寄宿生提供生活補助，使1.5億學(xué)生和780萬名家庭經(jīng)濟困難寄宿生受益。覆蓋城鄉(xiāng)、功能比較齊全的疾病預(yù)防控制和應(yīng)急醫(yī)療救治體系基本建成。中央財政安排就業(yè)補助資金五年累計666億元，基本解決國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)問題，完成下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌。城鄉(xiāng)社會救助體系基本建立。城市居民最低生活保障制度不斷完善，保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平逐步提高。2007年在全國農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，3451.9萬農(nóng)村居民納入保障范圍”。2007年之后環(huán)保和生態(tài)支出以一項獨立支出在預(yù)算中單列出來，這也是民生財政較以往的一個變化。

民生財政以豐厚的財力為前提和保障。過去我國財政收入規(guī)模不大，有限的財力主要投入經(jīng)濟建設(shè)，在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面，顯得比較薄弱。以教育支出為例，我國教育支出占GDP的比重一直都在2%-3%左右徘徊，2001年才達(dá)到3.14%，2004年又降到2.79%，2005年降到2.16%。究其原因，是由于國家財政收入占GDP的比重偏低，制約了國家拿出更多的錢投入教育事業(yè)。而根據(jù)對其他國家統(tǒng)計的數(shù)據(jù)表明，我國目前財政教育經(jīng)費支出比重與目前的財政收入是基本匹配的。據(jù)一些學(xué)者對40個國家教育投入的情況統(tǒng)計，財政收入比重與教育支出比重的關(guān)系（見表2）。

2007年我國財政收入占GDP比重僅為20.8%，因此根據(jù)國際經(jīng)驗，我國3%左右的教育支出比重是適宜的。但不管怎樣，教育支出規(guī)模偏小，支出結(jié)構(gòu)不合理，是我國目前的客觀現(xiàn)實。教育是一國發(fā)展根本之大計，也是最能體現(xiàn)民生財政特色的支出，因此，今后財政必然要加大對教育支持的力度，而這又要求財政收入的大規(guī)模增加。

我國民生財政的推進(jìn)策略

（一）加快財政體制改革以建立規(guī)范的分稅制財政體制

一個重要前提是真正轉(zhuǎn)變政府職能，把解決民生問題作為各級政府的一個重要施政目標(biāo)，建立民生型政府，這樣才能真正推動財政體制向民生型轉(zhuǎn)變。

同時，進(jìn)一步明確中央政府與地方政府，及地方各級政府在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制。政府間事權(quán)的劃分也即提供公共產(chǎn)品的職責(zé)和任務(wù)的劃分，應(yīng)當(dāng)遵循受益原則、效率原則和區(qū)域原則。受益原則即根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來劃分政府的事權(quán)，對那些在全國范圍內(nèi)受益的事權(quán)劃歸中央；在區(qū)域范圍內(nèi)受益的劃歸地方；受益范圍涉及多個區(qū)域的由相關(guān)地區(qū)政府協(xié)商解決。效率原則即根據(jù)公共產(chǎn)品的配置效率來確定事權(quán)的歸屬，公共產(chǎn)品由哪級政府提供效率更高，就由哪級政府管理。區(qū)域原則是根據(jù)公共產(chǎn)品的區(qū)域性特征來劃分政府事權(quán)，將具有區(qū)域性特征的地區(qū)性公共產(chǎn)品的管理事權(quán)劃歸地方，將沒有區(qū)域性特征的全國性公共產(chǎn)品的管理事權(quán)劃歸中央。對教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)要劃分其層次，如教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生等更多具有區(qū)域性特征，應(yīng)當(dāng)由中央和地方政府共同承擔(dān)，以地方政府為主，而中央政府根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平和財力大小給予相應(yīng)的補助。社會保障、環(huán)保支出等更多屬于全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)主要由中央政府和省級政府提供。

同時，改變當(dāng)前基本公共服務(wù)差距較大的狀況，為社會提供無差別的、一視同仁的公共產(chǎn)品和服務(wù)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加民生類項目的支出，增加向農(nóng)村和西部地區(qū)尤其是西部農(nóng)村的投資，建立投資的長期穩(wěn)定增長機制，逐步縮小地區(qū)間發(fā)展差距，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

（二）完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，理順中央政府與地方政府及各級地方政府間財力支出上的分配關(guān)系。

一是簡化政府層級，積極推進(jìn)省以下財政體制改革。目前在浙江、山東等省實行的“省管縣”財政體制對解決這個問題提供了有益的借鑒。省管縣財政管理體制是一種明確界定省級財政與縣級財政間相互關(guān)系，由省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的財政管理體制，即：在財政收支劃分、專項撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣、市，縣財政和市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，并明確確立各級財政的組織架構(gòu)和運行原則，劃分省級財政和地方財政收入和支出范圍，規(guī)定地方財政收入的許可來源和財政支出的許可用途，明確各級財政間的相互關(guān)系。

二是提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重。我國目前政府間轉(zhuǎn)移支付由體制補助、稅收返還、專項補助等形式構(gòu)成。其中稅收返還屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，但其轉(zhuǎn)移數(shù)額是在原體制基數(shù)法基礎(chǔ)上演變來的，沒有起到均衡各地區(qū)財力的作用，反而保護(hù)了各地區(qū)既得利益，促成了地區(qū)差距的拉大。因此，應(yīng)當(dāng)逐步取消現(xiàn)行的稅收返還，按照規(guī)范的分稅制的要求建立一般性轉(zhuǎn)移支付制度，采用因素法核定各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，設(shè)置一般均等化轉(zhuǎn)移支付項目和指標(biāo)，并使轉(zhuǎn)移支付的資金和項目與各級政府的預(yù)算相銜接，把轉(zhuǎn)移支付的資金和項目納入預(yù)算。

三是鼓勵地區(qū)間財力的橫向轉(zhuǎn)移支付，逐步推行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。目前東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家的水平，有條件支持西部地區(qū)等不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。根據(jù)各地區(qū)政府間經(jīng)濟、財力和公共服務(wù)水平的不平衡程度，設(shè)置橫向均等化轉(zhuǎn)移支付項目和指標(biāo)，采取補助與激勵相一致的方式，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，使全國不同地區(qū)公共服務(wù)水平大體均等，逐步實現(xiàn)不同區(qū)域間財政經(jīng)濟的均衡發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

1.安體富.我國財政開始向民生財政轉(zhuǎn)變[N].中國稅務(wù)報，2008-5-21

2.鄧子基.財政學(xué)（第2版）[M].高等教育出版社，2005