王英津

內(nèi)容提要 中國(guó)近代史上的聯(lián)邦制主張及其實(shí)踐的失敗，表明聯(lián)邦制在當(dāng)時(shí)缺乏可行性；早期中國(guó)共產(chǎn)黨由主張聯(lián)邦制到放棄聯(lián)邦制的轉(zhuǎn)變，也表明中共黨人對(duì)聯(lián)邦制及中國(guó)國(guó)情的認(rèn)識(shí)不斷深化；當(dāng)代臺(tái)灣學(xué)者所提出的運(yùn)用聯(lián)邦制來實(shí)現(xiàn)海峽兩岸統(tǒng)一的主張，仍不具有可行性。

關(guān)鍵詞 聯(lián)邦制 國(guó)家結(jié)構(gòu)形式 中國(guó) 統(tǒng)一

〔中圖分類號(hào)〕D618；D621 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)02-0056-07

聯(lián)邦制思潮自20世紀(jì)初傳入中國(guó)以來，迄今已有一個(gè)世紀(jì)。在這期間，不斷有人主張用它來解決中國(guó)的國(guó)家統(tǒng)一問題，特別是當(dāng)今仍有個(gè)別臺(tái)灣學(xué)者主張用它來實(shí)現(xiàn)兩岸統(tǒng)一。那么，聯(lián)邦制模式在中國(guó)的國(guó)家統(tǒng)一問題上究竟有沒有可行性？為此，筆者從政治學(xué)的分析視角，結(jié)合歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)方面來對(duì)此做進(jìn)一步探討。

一、中國(guó)近代史上的聯(lián)邦制主張及其實(shí)踐的失敗

在中國(guó)建立聯(lián)邦制的構(gòu)想并非始于今日，可以說已有一個(gè)世紀(jì)的歷史了，特別是從清朝末年到中華人民共和國(guó)成立前的半個(gè)世紀(jì)中，幾乎各種重要政治力量的代表人物都提出過實(shí)行聯(lián)邦制的主張。戊戌變法前后，陳寶箴被授湖南巡撫，與署理按察使黃遵憲“勵(lì)行新政”，試圖通過在湖南建立地方自治政權(quán)，繼而向全國(guó)推廣，最終建立聯(lián)邦制，以取代傳統(tǒng)的專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治。近代史上最早也較系統(tǒng)地論述在中國(guó)建立聯(lián)邦制的思想家是黃遵憲，而非如有些論著所稱是梁?jiǎn)⒊驅(qū)O中山。1902年黃遵憲在給梁?jiǎn)⒊男胖惺状翁岢隽嗽谥袊?guó)建立聯(lián)邦制的構(gòu)想，其具體方案是：“‘取租稅訟獄警察之權(quán)，分之于四方百姓，欲取學(xué)校、武備、交通之權(quán)，歸之于中央政府，于古今之督撫、藩臬等官，以分巡道為地方大吏，其職在行政而不許議政。上自朝廷下至府縣，咸設(shè)民選議院為出治之所。而又將二十一行省分劃為五大部，各設(shè)總督，其體制如澳洲、加拿大總督。中央政府權(quán)如英主、共統(tǒng)轄本國(guó)五大部，如德意志之統(tǒng)率日耳曼全部，如合眾國(guó)統(tǒng)領(lǐng)之統(tǒng)轄美利堅(jiān)聯(lián)邦，如此則‘內(nèi)安民生，外聯(lián)與國(guó)，或亦足以自主”(注:鄭海麟：《黃遵憲與近代中國(guó)》，生活?讀書?新知三聯(lián)書店出版社,1988年，第429頁。)。從以上制度設(shè)計(jì)來看，黃遵憲的聯(lián)邦中國(guó)構(gòu)想吸收了日本的地方自治政制、英國(guó)（含當(dāng)時(shí)獨(dú)屬英國(guó)管轄的澳洲、加拿大等英聯(lián)邦國(guó)家）的英聯(lián)邦統(tǒng)制，在中央與地方的關(guān)系方面，則參照美國(guó)的垂直統(tǒng)合模式，即允許地方政府有治權(quán)而無主權(quán)，但地方政府的治權(quán)來自地方百姓的授予，而不是來自中央政府的授予，這是民主政制與專制政制（中央集權(quán)制）的最本質(zhì)的區(qū)別。中央政府專責(zé)涉及國(guó)家主權(quán)的國(guó)防、外交及電信、交通運(yùn)輸?shù)仁聞?wù)。黃遵憲的聯(lián)邦中國(guó)構(gòu)想，不管其是否可行，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，無疑具有進(jìn)步意義。

1911年，辛亥革命雖然結(jié)束了滿清帝制，建立了“中華民國(guó)”，但在推翻滿清的革命過程中，湖南、江西、云南、四川等十五個(gè)省及上海等一些大城市都先后爆發(fā)起義，宣布獨(dú)立，于是出現(xiàn)地方割據(jù)及各省權(quán)力互不統(tǒng)屬的局面。而當(dāng)時(shí)的“中華民國(guó)”雖然在湖北武昌組成了軍政府，但并不是能夠統(tǒng)轄各省的中央政府，因此有人提議在中國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的“聯(lián)邦政體”，將各省自行訂立的“咨議局章程”作為“省憲法”，在各省自治的基礎(chǔ)上，通過各省派代表集議制訂聯(lián)邦統(tǒng)一憲法，效法美國(guó)的制度建立聯(lián)邦制。在這一時(shí)期，孫中山的聯(lián)邦制主張最有代表性，他的建議如下：“中國(guó)于地理上分為二十二行省，加以三大屬地蒙古、西藏、新疆是也，其面積實(shí)較全歐為大。各省氣候不同，故人民之習(xí)慣性質(zhì)亦各隨氣候而為差異。似此情勢(shì)，于政治上萬不宜于中央集權(quán)，倘用北美聯(lián)邦制度實(shí)最相宜，每省對(duì)于內(nèi)政各有其完全自由，各負(fù)其整理統(tǒng)領(lǐng)之責(zé)；但于各省上建設(shè)一中央政府，專管軍事、外交、財(cái)政、則氣息自聯(lián)貫矣”。(注:孫中山：《孫中山全集》(第1卷)，中華書局，1981年，第561-562頁。)孫中山的聯(lián)邦中國(guó)構(gòu)想，是參照了美國(guó)的垂直統(tǒng)合聯(lián)邦模式，即各省在內(nèi)政上有一定的自主性，但代表主權(quán)的軍事、外交、財(cái)政則由各省聯(lián)合組織的中央政府專管，按照今天國(guó)際法上的觀點(diǎn)來說，聯(lián)邦成員僅僅具有內(nèi)政管轄上的自主權(quán)，但沒有對(duì)外交往權(quán)，更不是國(guó)際法的主體，由聯(lián)邦成員組成的統(tǒng)一的中央政府，才能代表聯(lián)邦行使外交權(quán)和國(guó)防權(quán)、財(cái)政管理權(quán)，所以聯(lián)邦本身才形成一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)際法主體。

辛亥革命后，中央政權(quán)數(shù)度更迭，而每一次的政權(quán)更迭都會(huì)引發(fā)對(duì)于聯(lián)邦制的新的關(guān)注。這種關(guān)注或是表現(xiàn)為對(duì)聯(lián)邦制的贊成，或是表現(xiàn)為對(duì)聯(lián)邦制的否定，再加上倡導(dǎo)聯(lián)邦制的政治人物在政治實(shí)踐中更多的只是把聯(lián)邦制當(dāng)作政治斗爭(zhēng)的一種策略，當(dāng)作抗衡獨(dú)裁統(tǒng)治的一種制度設(shè)計(jì)與安排，因而聯(lián)邦制始終只是一種政治主張，或只是政治批評(píng)的靶子。辛亥革命后的十多年里，政權(quán)更替仍在客觀上為聯(lián)邦制成為現(xiàn)實(shí)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式提供了較多的機(jī)會(huì)，而聯(lián)邦制卻始終未能真正得以實(shí)行，再加上這一時(shí)期軍閥割據(jù)的加重，使得知識(shí)界開始從理論上思考聯(lián)邦制是否適合中國(guó)國(guó)情的問題。于是，戴季陶、章士釗、張東蓀等人率先發(fā)表文章，開始從理論上對(duì)聯(lián)邦制加以探討。與此同時(shí)，梁?jiǎn)⒊热思尤肓岁P(guān)于聯(lián)邦制的討論并以《大中華》雜志為陣地與張東蓀主編的《新中華》雜志就聯(lián)邦制問題展開了激烈的爭(zhēng)論。在中國(guó)是否應(yīng)該實(shí)行聯(lián)邦制的問題上，爭(zhēng)論雙方的分歧主要表現(xiàn)為統(tǒng)一國(guó)家的建立與實(shí)行聯(lián)邦制的先后順序，中國(guó)的國(guó)情是否適于聯(lián)邦制，以及國(guó)家統(tǒng)一與聯(lián)邦制的關(guān)系等方面。（1）對(duì)于統(tǒng)一國(guó)家的建立與實(shí)行聯(lián)邦制的先后順序問題。反對(duì)者認(rèn)為，世界上實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家如美國(guó)、德國(guó)都是“先分后合”，即先有各邦，各邦又依據(jù)實(shí)際需要聯(lián)合起來，組成一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，中國(guó)本來就是一個(gè)單一制國(guó)家，如實(shí)行聯(lián)邦制，就是“先合后分”，這一順序有悖于世界上聯(lián)邦制國(guó)家的形成路徑。主張者則認(rèn)為，中國(guó)在武昌起義之后出現(xiàn)了各省分別宣布獨(dú)立的情況，如“合各省之機(jī)關(guān)以組織共和政府”，同樣是“由分而合”，與世界上的其他聯(lián)邦制國(guó)家是一樣的。（2）對(duì)于中國(guó)國(guó)情是否適于采取聯(lián)邦制的問題。反對(duì)者認(rèn)為，中國(guó)文化落后，不具備實(shí)行聯(lián)邦制的社會(huì)基礎(chǔ)，如果在這種情況下推行聯(lián)邦制只會(huì)導(dǎo)致政治的不穩(wěn)定，而主張者則認(rèn)為，中國(guó)地域廣大，各個(gè)地方的情況千差萬別，只有聯(lián)邦制才能照顧到各地的具體情況，因地制宜地把本地政治搞好。（3）對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一與聯(lián)邦制關(guān)系問題。反對(duì)者認(rèn)為，中國(guó)只有傳播既有的統(tǒng)一外形才能在世界上保持大國(guó)形象，如果實(shí)行聯(lián)邦制則勢(shì)必造成“藩鎮(zhèn)割據(jù)”的局面。主張者則從中國(guó)的時(shí)局出發(fā)，認(rèn)為實(shí)行單一制便是加強(qiáng)中央集權(quán)，為賣國(guó)的北洋政府大開方便之門；中國(guó)地域廣闊，只有先實(shí)行地方分權(quán)，培養(yǎng)人民之自治能力，建設(shè)好各省，爾后才能建設(shè)新中國(guó)，“惟真分權(quán)始能真統(tǒng)一”(注:轉(zhuǎn)引自徐矛：《中華民國(guó)政治制度史》，上海人民出版社，1997年，第433頁。)。

1920年前后，在既有爭(zhēng)論的基礎(chǔ)上，學(xué)者們不僅要研究中國(guó)是否宜于實(shí)行聯(lián)邦制，還將與聯(lián)邦制相關(guān)的其他問題也納入其研究范疇。于是，有關(guān)聯(lián)邦制與自治問題、聯(lián)邦制與憲法研究等方面的論文紛紛問世。《太平洋》雜志第三卷的“聯(lián)省自治專號(hào)”、《改造》雜志第三卷的“自治問題研究”與“聯(lián)邦問題研究”兩個(gè)專號(hào)以及《東方雜志》的“憲法研究專號(hào)”等刊載了大量的此類文章。如：楊端六的《時(shí)局問題之根本討論》、蔣百里的《同一湖談自治的一封信》、藍(lán)公武的《我的聯(lián)邦論》、章士釗的《造邦》、李劍農(nóng)的《民國(guó)統(tǒng)一問題》、孫幾伊的《自治運(yùn)動(dòng)與聯(lián)邦》和《制憲問題的理論和實(shí)際》、寧協(xié)萬的《憲法應(yīng)采聯(lián)省民主制》等等。應(yīng)該說，中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子關(guān)于聯(lián)邦制的這場(chǎng)爭(zhēng)論既沒有輸家，也沒有贏家。

②王麗萍：《聯(lián)邦制與世界秩序》，北京大學(xué)出版社,2000年，第183、184頁。)這是因?yàn)椋旱谝?，雙方強(qiáng)調(diào)的都是聯(lián)邦制中“分權(quán)”的一面，只是圍繞分權(quán)是利大于弊，還是弊大于利問題進(jìn)行爭(zhēng)論，卻都忽略了聯(lián)邦制的本質(zhì)是“合”而不是“分”，在“分權(quán)”的背后，隱藏著“集中”的本質(zhì)。第二，在中國(guó)國(guó)情與聯(lián)邦制是否相宜的問題上，反對(duì)者認(rèn)為中國(guó)文化落后，民智未開，因而不適應(yīng)實(shí)行聯(lián)邦制。支持者則認(rèn)為中國(guó)地域廣闊，各地情況迥異，因而應(yīng)該采取聯(lián)邦制。這里，反對(duì)者對(duì)聯(lián)邦制的反對(duì)找錯(cuò)了依據(jù)，支持者對(duì)聯(lián)邦制的支持則證據(jù)不足。第三，關(guān)于聯(lián)邦制與統(tǒng)一的關(guān)系問題，反對(duì)者認(rèn)為聯(lián)邦制會(huì)導(dǎo)致“藩鎮(zhèn)割據(jù)”局面的形成，危害國(guó)家的統(tǒng)一。支持者認(rèn)為聯(lián)邦制可以通過先分權(quán)于地方，培養(yǎng)人民的自治能力，建設(shè)好各省，進(jìn)而建設(shè)好中國(guó)。雙方爭(zhēng)論的根據(jù)都是站不住腳的：反對(duì)者沒有認(rèn)識(shí)到聯(lián)邦制所具有的整合國(guó)家的功能，而支持者顯然還缺乏對(duì)世界各聯(lián)邦制國(guó)家建國(guó)歷史的深入、細(xì)致的考察，因而沒有看到地方自治與實(shí)行聯(lián)邦制之間孰因孰果的真實(shí)聯(lián)系。

從總體上說，雖然這場(chǎng)爭(zhēng)論沒有能夠解決聯(lián)邦制在中國(guó)到底是否可行的問題，但這場(chǎng)爭(zhēng)論為如何解決中國(guó)社會(huì)問題、實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展開辟了新的思維空間，雙方在爭(zhēng)論中所表現(xiàn)出來的對(duì)聯(lián)邦制和中國(guó)國(guó)情的可貴的探索精神，以及對(duì)聯(lián)邦制和中國(guó)國(guó)情的一些客觀、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，也成為日后相關(guān)討論和研究的重要依據(jù)和基礎(chǔ)。②

聯(lián)邦制在中國(guó)的最早實(shí)踐是發(fā)生于20世紀(jì)20年代的“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)。眾所周知，該運(yùn)動(dòng)發(fā)端于湖南，在1920年至1922年達(dá)到高潮，1923年后開始衰落?！奥?lián)省自治”運(yùn)動(dòng)在當(dāng)時(shí)中國(guó)所引起的反響是巨大而強(qiáng)烈的。當(dāng)時(shí)不同的力量對(duì)于“聯(lián)省自治”抱有不同的政治考慮和動(dòng)機(jī)：以知識(shí)界、思想界精英為主體的社會(huì)名流主張“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)，是出于削弱北京政權(quán)的目的；而地方軍閥主張“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)，則是出于保存地盤，以抗衡中央政權(quán)的需要，聯(lián)邦制被看作是保存實(shí)力的護(hù)身符。很顯然，聯(lián)邦制在當(dāng)時(shí)被各種政治力量當(dāng)作成了一種政治斗爭(zhēng)的策略和手段。民國(guó)初年“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)是中國(guó)在政體變遷之際各種矛盾顯現(xiàn)和發(fā)展的一個(gè)后果，實(shí)行聯(lián)邦制對(duì)于抗衡當(dāng)時(shí)的獨(dú)裁政治或許具有一些積極的意義，但是實(shí)行聯(lián)邦制的一個(gè)可能后果將是統(tǒng)一國(guó)家的分裂。在這個(gè)意義上，聯(lián)邦制最終沒有被實(shí)行是一種理性而明智的選擇。

二、早期中國(guó)共產(chǎn)黨的聯(lián)邦制構(gòu)想及其思想改變

1922年7月，中國(guó)共產(chǎn)黨“二大”宣言中，第一次提出了對(duì)未來中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的設(shè)想。這個(gè)設(shè)想是：（1）統(tǒng)一中國(guó)本部（東三省在內(nèi)）為真正民主共和國(guó)；（2）蒙古、西藏、回疆三部實(shí)行自治，成為民主自治邦；（3）用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國(guó)本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國(guó)?！吨泄仓醒胛募x集》（1），中共中央黨校出版社,1989年，第99-117頁。)中國(guó)共產(chǎn)黨之所以把聯(lián)邦制作為未來中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，一個(gè)重要的原因是年輕的中國(guó)共產(chǎn)黨是共產(chǎn)國(guó)際的一個(gè)支部，共產(chǎn)國(guó)際的聯(lián)邦制思想對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨產(chǎn)生了重要影響，又加之對(duì)中國(guó)少數(shù)民族問題的認(rèn)識(shí)缺乏經(jīng)驗(yàn)。需要說明的是，中國(guó)共產(chǎn)黨所要建立的不是完全的聯(lián)邦，而是部分的聯(lián)邦，即統(tǒng)一的中國(guó)本部，與蒙古、西藏和回疆這三個(gè)自治邦建立聯(lián)邦。至于統(tǒng)一后的中國(guó)本部，中國(guó)共產(chǎn)黨不主張實(shí)行聯(lián)邦制。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)為，在軍閥混戰(zhàn)、割據(jù)的條件下，如果將與中國(guó)本部經(jīng)濟(jì)生活不同的三個(gè)少數(shù)民族地區(qū)強(qiáng)行統(tǒng)一于中國(guó)本部，其結(jié)果只能帶來軍閥地盤的擴(kuò)大而同時(shí)又嚴(yán)重?fù)p害這些地區(qū)民族自決自治的進(jìn)步，這對(duì)中國(guó)本部的人民沒有絲毫的利益。所以，中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)為，我們既要反對(duì)割據(jù)式的聯(lián)省自治，也要反對(duì)大一統(tǒng)的武力統(tǒng)一。因而說，中國(guó)共產(chǎn)黨所提出的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式設(shè)想，完全是從民族自決的角度出發(fā)的，其目的是為了充分照顧和保障這些民族的利益。

由上可知，中國(guó)共產(chǎn)黨主張搞聯(lián)邦制與20世紀(jì)20年代“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)中有人主張的聯(lián)邦制有本質(zhì)不同，前者是為國(guó)家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)而主張聯(lián)邦制，后者是為分裂割據(jù)而主張聯(lián)邦制，更具體地講，中國(guó)共產(chǎn)黨完全是保障中國(guó)少數(shù)民族的民族自決、自治權(quán)利而提出聯(lián)邦制，因而在中國(guó)共產(chǎn)黨那里建立聯(lián)邦制不是目的，而是手段，中國(guó)共產(chǎn)黨要用聯(lián)邦制達(dá)到的目的是國(guó)家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)。既然是一種手段，所以，當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨從中國(guó)國(guó)情出發(fā)找到另一種既能實(shí)現(xiàn)和保證國(guó)家統(tǒng)一，又能實(shí)現(xiàn)和保證民族自決權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的新的政治形式——單一制時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨就把聯(lián)邦制放棄了。

④林尚立：《當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究》，天津人民出版社,2000年，第28、80頁。)如前所述，中國(guó)共產(chǎn)黨很早就提出了民族自治的主張，但是，這種自治是在聯(lián)邦內(nèi)建立自由邦的自治?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，隨著形勢(shì)的變化，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)現(xiàn)采行聯(lián)邦制很容易被敵對(duì)勢(shì)力利用來分裂中國(guó)。在這方面，當(dāng)時(shí)偽“滿州國(guó)”的建立無疑給聯(lián)邦制主張敲響了警鐘。為了粉碎帝國(guó)主義和民族分裂主義試圖分裂中國(guó)的陰謀，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族自治的提法有所改變，轉(zhuǎn)向主要強(qiáng)調(diào)建立民族自治區(qū)。然而，中國(guó)共產(chǎn)黨最終放棄以保證民族自決權(quán)利為核心目的的聯(lián)邦制主張，是在1945年10月明確提出在內(nèi)蒙古實(shí)行區(qū)域自治以后。從這時(shí)起，中國(guó)共產(chǎn)黨就從主張民族自決和建立聯(lián)邦制國(guó)家轉(zhuǎn)變到主張建立單一制國(guó)家，采取民族區(qū)域自治制度。張爾駒：《中國(guó)民族區(qū)域自治的理論和實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1988年，第60頁。)1946年至1949年建國(guó)時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在承認(rèn)各少數(shù)民族具有平等自治權(quán)利的基礎(chǔ)上，明確地把實(shí)行民族區(qū)域自治作為解決國(guó)內(nèi)民族問題的基本政策。需要注意的是，中國(guó)共產(chǎn)黨此前盡管主張聯(lián)邦制，但從來沒有反對(duì)單一制；相反，認(rèn)為中國(guó)的本部應(yīng)實(shí)行單一制，而且單一制在制度精神上與中國(guó)共產(chǎn)黨傳統(tǒng)的組織和制度精神（即民主集中制）是相一致的。

中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)過這樣一個(gè)探索、實(shí)踐和再探索的歷史反復(fù)過程，終于在新中國(guó)誕生之前有了明確的模式，即實(shí)行以民族區(qū)域自治為基礎(chǔ)的單一制。但從現(xiàn)有的歷史資料來看，新中國(guó)成立前夕，毛澤東對(duì)中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)最終采取什么形式，曾猶豫過，對(duì)在中國(guó)這樣統(tǒng)一的多民族國(guó)家內(nèi)究竟實(shí)行聯(lián)邦制還是民族區(qū)域自治這個(gè)問題進(jìn)行了反復(fù)權(quán)衡。當(dāng)時(shí)，毛澤東征求了李維漢同志的意見。李維漢經(jīng)過大量調(diào)查研究，分析了我國(guó)具體情況和蘇聯(lián)不同，主張不能照搬蘇聯(lián)的做法實(shí)行聯(lián)邦制，而應(yīng)在少數(shù)民族聚居區(qū)，實(shí)行民族區(qū)域自治的政策和制度。毛澤東采納了這個(gè)建議。于是在1949年9月的《共同綱領(lǐng)》中，我們最終選擇了建立單一制下的民族區(qū)域自治制度。

促使中國(guó)共產(chǎn)黨最終放棄聯(lián)邦制而采行單一制的因素很多，但最重要的因素，卻是國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力對(duì)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)所構(gòu)成的威脅；中國(guó)共產(chǎn)黨在民族自治問題上改變策略也主要源于這個(gè)因素，對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的最終確定也主要源于這個(gè)因素。對(duì)此，周恩來有非常精辟的解釋：“任何民族都是有自決權(quán)的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國(guó)主義者又想分裂我們的西藏、臺(tái)灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國(guó)主義者的挑撥。為了這一點(diǎn)，我們國(guó)家的名稱，叫中華人民共和國(guó)，而不叫聯(lián)邦。”(注:周恩來：《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，人民出版社,1984年，第139-140頁。)由此，我們可以得出這樣的結(jié)論：新中國(guó)放棄聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的選擇，從根本意義上講，是為了實(shí)現(xiàn)和保證國(guó)家的統(tǒng)一。④

三、當(dāng)代臺(tái)灣學(xué)者在兩岸統(tǒng)一問題上的聯(lián)邦制主張及其不可行性

（一）臺(tái)灣學(xué)者的聯(lián)邦制主張

在聯(lián)邦制主張沉寂了七、八十年后，臺(tái)灣的部分學(xué)者又主張用聯(lián)邦制的架構(gòu)來促成海峽兩岸的統(tǒng)一。概括近些年來在兩岸統(tǒng)一問題上的聯(lián)邦制主張，主要有以下兩個(gè)代表性的構(gòu)想：

1．《中華聯(lián)邦憲草》對(duì)聯(lián)邦中國(guó)的設(shè)計(jì)

《中華聯(lián)邦憲草》的全名為《中華聯(lián)邦共和國(guó)憲法》（建議性草案），于1994年1月31日在美國(guó)舊金山由“聯(lián)邦中國(guó)憲法工作會(huì)議”定稿。在此之前的1993年夏天，美國(guó)21世紀(jì)中國(guó)基金會(huì)在夏威夷舉行過一場(chǎng)“中國(guó)統(tǒng)一模式和憲法結(jié)構(gòu)學(xué)術(shù)討論會(huì)”(注:《臺(tái)灣聯(lián)合報(bào)》1994年4月27日。)，邀請(qǐng)海內(nèi)外政法學(xué)者近20人參加。臺(tái)灣方面參加的學(xué)者包括胡佛、明居正、朱云漢；香港則有翁松燃、張?chǎng)?，海外方面則有吳元黎、趙穗生等。會(huì)議討論的結(jié)果即是這部《憲草》。根據(jù)《憲草》，“中華聯(lián)邦共和國(guó)為自由、民主、法治的聯(lián)邦共和國(guó)”，“聯(lián)邦共和國(guó)的主權(quán)屬于全體國(guó)民”。至于聯(lián)邦的組成單位，則包括自治邦、自治省、自治市和特別區(qū)。臺(tái)灣作為自治邦，其地位與內(nèi)蒙、西藏、新疆、寧夏、廣西并列，與內(nèi)地的“自治省”有別。香港、澳門則為“特別區(qū)”。上海、天津、北京三市為自治市，其余依制劃分為32個(gè)自治省。《憲草》對(duì)各“自治邦”給予自行制定憲法的權(quán)利，并有權(quán)以“中國(guó)某自治邦”的名義與外國(guó)締結(jié)非軍事性協(xié)定，有權(quán)決定參加各種國(guó)際組織、設(shè)立駐外代表機(jī)構(gòu)，而“臺(tái)灣自治邦”則享有如下特別的權(quán)力：發(fā)行貨幣、簽發(fā)證照、簽證、設(shè)立終審法庭、財(cái)政獨(dú)立、免征聯(lián)邦稅、可維持武裝部隊(duì)、有權(quán)拒絕聯(lián)邦駐軍，以及航天、航空、海運(yùn)、郵政、電信、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等的管轄權(quán)。聯(lián)邦共和國(guó)總統(tǒng)由國(guó)會(huì)兩院（國(guó)民院與聯(lián)邦院）議員及各邦、省、市、區(qū)行政首長(zhǎng)組成之選舉人團(tuán)體選舉產(chǎn)生，每屆任期4年，連選得連任一次，總統(tǒng)當(dāng)選人須在宣誓就職前退出政黨，總統(tǒng)頒布法律、發(fā)布命令須經(jīng)國(guó)務(wù)院總理之附署；聯(lián)邦共和國(guó)設(shè)國(guó)務(wù)院為最高行政機(jī)關(guān)，設(shè)總理一人為機(jī)關(guān)首長(zhǎng)，有主持國(guó)務(wù)會(huì)議、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令、向國(guó)會(huì)提出議案、統(tǒng)帥并指揮聯(lián)邦軍隊(duì)，任免聯(lián)邦官員等權(quán)利。聯(lián)邦的實(shí)際政務(wù)由總理負(fù)責(zé)，政體為內(nèi)閣制；聯(lián)邦設(shè)置普通法院、上訴法院和最高法院，獨(dú)立行使司法權(quán)，各邦、省、市、區(qū)自行立法組織司法機(jī)關(guān)行使本邦、省、市、區(qū)之司法權(quán)，各邦、省、市、區(qū)應(yīng)互相尊重司法管轄權(quán)。(注:

陳志奇：《臺(tái)灣兩岸關(guān)系實(shí)錄》(上冊(cè))，臺(tái)灣兩岸關(guān)系研究中心出版,1993年，第328-344頁。)

2．陶百川的“二元合作聯(lián)邦”構(gòu)想

1992年11月12日，時(shí)任臺(tái)灣“國(guó)策顧問”的陶百川在一次討論會(huì)上著重闡述了以“二元合作聯(lián)邦制”來統(tǒng)一中國(guó)的觀點(diǎn)。他強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的中國(guó)在自由、民主、均富三要素外尚須具備均權(quán)，意指中央與地方都應(yīng)享有適當(dāng)程度和幅度的權(quán)力，各取所需，各得其所。陶百川認(rèn)為：“蘇聯(lián)之所以解體，便是因?yàn)槁?lián)邦政府過分侵占了加盟共和國(guó)的權(quán)力和利益，我國(guó)規(guī)劃統(tǒng)一，應(yīng)以蘇聯(lián)為借鑒”。于是他提出“二元合作聯(lián)邦”的十項(xiàng)構(gòu)想：（1）統(tǒng)一后，聯(lián)邦政府不派軍隊(duì)進(jìn)駐臺(tái)灣，也不調(diào)走臺(tái)灣的軍隊(duì)，臺(tái)灣可以向外國(guó)購(gòu)買并自制武器，以維持自衛(wèi)兵力。（2）統(tǒng)一后，臺(tái)灣可保持其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度，生活方式和黨政軍特有各項(xiàng)組織。（3）統(tǒng)一后，臺(tái)灣可在一個(gè)中國(guó)的原則下行使外交權(quán)，包括參加國(guó)際組織，并與他國(guó)簽訂經(jīng)貿(mào)協(xié)定和處理領(lǐng)事業(yè)務(wù)。（4）統(tǒng)一后臺(tái)灣將有獨(dú)立的立法權(quán)，在不違背聯(lián)邦憲法的原則下，可制定自己的法律，作為管理臺(tái)灣的基礎(chǔ)。（5）統(tǒng)一后，臺(tái)灣將有獨(dú)立的司法權(quán)和司法機(jī)關(guān)。大陸的法律規(guī)章不適用于臺(tái)灣；臺(tái)灣的最高法院擁有最終審判權(quán)，不必上訴到聯(lián)邦最高法院。（6）統(tǒng)一后，臺(tái)灣可用青天白日滿地紅的旗幟，并用“中華”或“中國(guó)”（China）的稱號(hào)；如果將來另定新國(guó)號(hào)和國(guó)旗，則應(yīng)一體使用。（7）統(tǒng)一后，聯(lián)邦政府設(shè)兩院制的聯(lián)邦國(guó)會(huì)，它的上議院由各省議會(huì)選派代表二人參加組成，下議院議員則由各省人民普選產(chǎn)生。（8）統(tǒng)一后的聯(lián)邦政府設(shè)憲法法院，享有聯(lián)邦及各省法律之審查權(quán)，其法官人選須得聯(lián)邦上議院的同意。（9）聯(lián)邦與各省如有爭(zhēng)執(zhí)，應(yīng)以和平方式協(xié)調(diào)解決，不得使用武力。其爭(zhēng)執(zhí)如涉及憲法或法律者由憲法法院判決之。（10）各省得經(jīng)省民直接投票決定退出聯(lián)邦，但其投票須由聯(lián)邦政府派員監(jiān)察。(注:陳志奇：《臺(tái)灣兩岸關(guān)系實(shí)錄》(下冊(cè))，臺(tái)灣兩岸關(guān)系研究中心出版，1993年，第53-58頁。)簡(jiǎn)言之，陶先生的“二元合作聯(lián)邦”，突出的是“統(tǒng)中有獨(dú)，獨(dú)中有統(tǒng)”，基本上是企圖借助于邦聯(lián)作為過渡安排最終以聯(lián)邦制實(shí)現(xiàn)兩岸統(tǒng)一的思路。

（二）聯(lián)邦制模式在兩岸統(tǒng)一問題上的不可行性

聯(lián)邦制模式究竟能否適于兩岸統(tǒng)一？為深入探討這一問題，筆者現(xiàn)將海峽兩岸建構(gòu)聯(lián)邦制的所有模式類型設(shè)計(jì)出來，逐一分析。對(duì)于大陸方面和臺(tái)灣方面來說，通過聯(lián)邦制實(shí)現(xiàn)兩岸統(tǒng)一無非有兩種模式類型，我們?yōu)榱搜芯康姆奖闫鹨?，分別將它們稱之為模式A和模式B。

1、模式A

（1）模式特點(diǎn)。是將大陸現(xiàn)有的省級(jí)地方行政區(qū)域與臺(tái)灣地區(qū)都變成地位平行的聯(lián)邦成員單位，或者將目前中國(guó)所有的省級(jí)行政單位（包括臺(tái)灣）重組，再分成若干個(gè)聯(lián)邦成員單位，然后共組聯(lián)邦中央政府。

（2）可行性分析。模式A將從根本上改變中國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，將使中國(guó)現(xiàn)有的中央與地方關(guān)系的性質(zhì)發(fā)生變化。從這種模式可能產(chǎn)生的結(jié)果來看，該模式缺乏可行性。這是因?yàn)椋旱谝?，提高了維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的成本。聯(lián)邦制具有比單一制更大的包容性，所以聯(lián)邦制所提供的制度框架通常比單一制所提供的制度框架更易于實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一，但不容否認(rèn)的是，聯(lián)邦制不利于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，因?yàn)槁?lián)邦制因主權(quán)行使權(quán)的縱向分享而有一個(gè)重要的缺點(diǎn)，那就是它使政府弱化，正如托克維爾在考察美國(guó)聯(lián)邦制時(shí)所指出：“一切聯(lián)邦制國(guó)家所依據(jù)的原則，是把主權(quán)分成兩部分。立法者們把這種劃分規(guī)定得不夠明確，但他們只能在表述上使劃分含混于一時(shí)，而不能永遠(yuǎn)這樣下去，另外，被劃分的主權(quán)永遠(yuǎn)比完整的主權(quán)軟弱”

④〔法〕托克維爾：《論美國(guó)的民主》，商務(wù)印書館,1996年，第186-187、186頁。)。戴雪(Dicey)從憲法和法律的角度也得出同樣的看法。他說：“聯(lián)邦制憲法與單一制憲法相比，它產(chǎn)生的是一個(gè)弱化的政府……一個(gè)真正的聯(lián)邦政府是基于權(quán)力劃分而形成的，這就意味著政治家要為平衡聯(lián)盟內(nèi)一個(gè)州和另一州的關(guān)系作出不斷的努力”〔英〕戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國(guó)法制出版社,2001年，第58頁。)。盡管現(xiàn)在世界上各聯(lián)邦制國(guó)家都有中央集權(quán)的傾向，但是整個(gè)政府體系對(duì)社會(huì)的作用還是弱化的。在政府控制社會(huì)的能力弱化的情況下，聯(lián)邦國(guó)家內(nèi)的民族分裂主義和地區(qū)分離主義就會(huì)抬頭，國(guó)家就面臨著解體的危險(xiǎn)。要想維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一而避免國(guó)家再度分裂或解體，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的成本必然會(huì)大幅度地提高。第二次世界大戰(zhàn)后擔(dān)任過中華民國(guó)司法部顧問的美國(guó)法學(xué)家龐德(Roscoe Pound)曾就當(dāng)時(shí)中國(guó)推行憲政和聯(lián)邦制問題提出過一些警告。他說，如果一個(gè)國(guó)家面臨野心勃勃的強(qiáng)大鄰國(guó)的壓力和威脅時(shí)，純粹的聯(lián)邦制是難以存續(xù)的。因?yàn)檫@時(shí)中央集權(quán)比聯(lián)邦制更有效率來應(yīng)付危機(jī)狀態(tài)。(注:Roscoe Pound, The Chinese Constitution, New York University Law Quarterly Review 22, 1947年，第214-219頁。)當(dāng)今的中國(guó)雖然不再直接面臨外部的軍事威脅，但周邊的國(guó)際局勢(shì)也時(shí)常會(huì)對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)中央與地方關(guān)系產(chǎn)生重要影響，進(jìn)而會(huì)影響到中國(guó)的穩(wěn)定和統(tǒng)一。這樣一來，勢(shì)必會(huì)提高我們維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的成本。第二，中國(guó)目前尚不具備通過聯(lián)邦制統(tǒng)一中國(guó)的政治條件。“聯(lián)邦制無論做什么都有一套復(fù)雜的理論。這套理論的運(yùn)用，要求被統(tǒng)治者每天都得運(yùn)用他們對(duì)這套理論具有的知識(shí)”。“在這樣的政府中，一切事情都要經(jīng)過反復(fù)協(xié)議和復(fù)雜的手續(xù)，只有長(zhǎng)期以來慣于自治和政治知識(shí)普及到社會(huì)下層的民族，才適于采用這套辦法”。在美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制以后，墨西哥也于1824年通過了一部聯(lián)邦制憲法，但其結(jié)果至少在整個(gè)19世紀(jì)不太理想，正如托克維爾所言，“墨西哥人希望實(shí)行聯(lián)邦制，于是他們把他們的鄰居英裔美國(guó)人的聯(lián)邦憲法作為藍(lán)本，并幾乎全部照抄了過來。但是，他們只是抄來了憲法的條文，而無法同時(shí)把給予憲法以生命的精神移植過來。因此，他們的雙重政府的車輪便時(shí)停時(shí)轉(zhuǎn)。各州的主權(quán)和聯(lián)邦的主權(quán)時(shí)常超越憲法為它們規(guī)定的范圍，所以雙方總是沖突”④。墨西哥的聯(lián)邦制到20世紀(jì)30年代之后才逐步成熟起來。墨西哥的早期聯(lián)邦制實(shí)踐向我們昭示：聯(lián)邦制的成功運(yùn)作需要有一個(gè)成熟的政治生態(tài)環(huán)境。像中國(guó)這樣有幾千年中央集權(quán)制傳統(tǒng)的國(guó)家，即使為實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一而人為地去構(gòu)建一個(gè)聯(lián)邦制，那么，這樣的聯(lián)邦制與西方那種經(jīng)過幾百年的人文整合和歷史演進(jìn)，在法治和民主的追求中所形成的內(nèi)生型“聯(lián)邦制”相比較，也只能屬于“外生型”聯(lián)邦制。在這樣聯(lián)邦制下，國(guó)民缺乏聯(lián)邦主義意識(shí)，因沒有得到過聯(lián)邦制下政治訓(xùn)練而缺乏聯(lián)邦政治的操作技巧，從而很容易導(dǎo)致國(guó)民政治心理的錯(cuò)位。換言之，中國(guó)目前不具備通過聯(lián)邦制去實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一的應(yīng)具要素。在這種情況下，單單為了國(guó)家統(tǒng)一而不考慮其他要素，人為地去移植聯(lián)邦制，它也很難在中國(guó)扎根開花，即使能夠扎根開花，從移植到扎根開花的這個(gè)過程也會(huì)相當(dāng)?shù)穆L(zhǎng)。在這個(gè)過程中，理念沖突，制度碰撞，極易引發(fā)政治和社會(huì)不穩(wěn)定，加之，這個(gè)過程與我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程相重疊，這就更增加了不穩(wěn)定的可能性。而與此同時(shí)，用聯(lián)邦制統(tǒng)一后的中國(guó)，一方面由于制度本身的原因必然會(huì)造成中央權(quán)威的部分流失，這是因?yàn)樵诼?lián)邦制的結(jié)構(gòu)中，其主權(quán)行使權(quán)是由聯(lián)邦中央政府和聯(lián)邦成員政府分享的；另一方面聯(lián)邦制的生成條件非常復(fù)雜，對(duì)于這種“外生型”的聯(lián)邦制來說，其聯(lián)邦中央政府的權(quán)威一時(shí)很難形成，即使能夠形成，其維持也比單一制更復(fù)雜、更困難。在這一點(diǎn)上，它與“內(nèi)生型”聯(lián)邦制會(huì)自然生成法理型中央權(quán)威是不一樣的。如果這樣，便使得中央政府控制社會(huì)的能力大大減弱，一旦出現(xiàn)政治或社會(huì)的動(dòng)蕩，中央政府則難以駕馭局勢(shì)，到那時(shí)，中國(guó)很可能不是統(tǒng)一了，而是四分五裂了。由于以上兩方面的原因，大陸方面不宜做出模式A的選擇，至少在體制轉(zhuǎn)型時(shí)期不宜采用這種模式來實(shí)現(xiàn)兩岸統(tǒng)一。

另外，從臺(tái)灣方面來講，也可能因自己被當(dāng)作與其他省級(jí)行政單位平行的一個(gè)聯(lián)邦成員單位而拒絕接受。

（二）模式B

（1）模式特點(diǎn)。將大陸與臺(tái)灣作為法律上對(duì)等的兩個(gè)聯(lián)邦成員實(shí)體，共組聯(lián)邦中央政府。在整個(gè)聯(lián)邦中國(guó)內(nèi)，只有大陸和臺(tái)灣兩個(gè)成員單位。

（2）可行性分析。該模式也不具有可行性，這除了由于模式A不可行的原因同樣適用于該模式之外，還因?yàn)樵撃Ｊ椒从车年P(guān)系雖然對(duì)等，但不對(duì)稱。這就從根本上影響了該模式的可行性，因?yàn)楦鶕?jù)一般的聯(lián)邦組成原理，組成聯(lián)邦的各成員單位之間在土地面積和人口上應(yīng)盡可能是大致的平衡，否則，其最終結(jié)果是難以想象的。因?yàn)橐话銇碚f，土地和人口均占優(yōu)勢(shì)的成員，也將有更多的經(jīng)濟(jì)資源，因而，它可能會(huì)尋求對(duì)力量薄弱的小的成員的控制。如果真出現(xiàn)這種情況，那將是非常糟糕的。但是，各成員之間在土地面積和人口上有著完全的平等，在現(xiàn)實(shí)中是不可能的，任何一個(gè)聯(lián)邦，其成員單位間均會(huì)有實(shí)力大小的差別，美國(guó)和印度的事實(shí)就是一個(gè)有力的說明，因?yàn)樵谒鼈兡沁呌蟹浅４蟮闹荩ò睿?，也有非常小的州（邦）。但是，“最主要的是，不?yīng)有任何一個(gè)邦比其余各邦強(qiáng)大到能有力量對(duì)抗許多個(gè)邦聯(lián)合在一起的力量。假如有這樣一個(gè)邦，而且是唯一的一個(gè)，它堅(jiān)持要控制共同的討論；假如有兩個(gè)這樣的邦，在它們意見一致時(shí)那將是無法抵抗的；而一旦它們意見不一致，一切將取決于它們之間的權(quán)力斗爭(zhēng)”(注:〔英〕密爾：《代議制政府》商務(wù)印書館,1982年，第231-232頁。)。20世紀(jì)80年代，從事聯(lián)邦制研究的學(xué)者里克（William H. Riker）和萊姆科（Jonathan Lemco）從聯(lián)邦制的結(jié)構(gòu)入手，對(duì)聯(lián)邦制的結(jié)構(gòu)與穩(wěn)定性的關(guān)系進(jìn)行了量化分析。他們認(rèn)為，聯(lián)邦制的結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括五個(gè)方面：第一，是否存在一個(gè)特別大的成員單位；第二，成員單位數(shù)目的多少；第三，是否存在表現(xiàn)為語言差別的文化或種族分散，尤其是語言差別構(gòu)成地區(qū)性的區(qū)別；第四，聯(lián)邦的富裕程度；第五，聯(lián)邦及其成員單位的政治自由度。(注:William H.Riker and Jonathan Lemco ,The relation between Structure and Stability in Federal Governments, in Riker ,ed.,The Development of American Federalism ,Kluwer Academic Publishers ,1987年,第113-129頁。)他們考察了從1798年到研究時(shí)為止存在著或存在的40個(gè)聯(lián)邦，范圍覆蓋了整個(gè)世界。他們的分析結(jié)果表明，成員單位少和特大規(guī)模的成員單位的存在是聯(lián)邦的真正危險(xiǎn)，而語言差異、貧富程度以及政治自由壓抑與穩(wěn)定性之間都不存在較大的相關(guān)性。大陸與臺(tái)灣之間無論在自然資源還是社會(huì)資源方面都存在著高度的差異性，由二者組成的聯(lián)邦必然是一個(gè)高度非均衡的聯(lián)邦。因此，即使兩岸以聯(lián)邦制的方式實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，這個(gè)統(tǒng)一后的聯(lián)邦也會(huì)因同時(shí)具備了導(dǎo)致聯(lián)邦不穩(wěn)定的兩個(gè)因素而從一開始就注定了失敗的命運(yùn)，最終導(dǎo)致聯(lián)邦解體。另外，該模式中聯(lián)邦成員單位的構(gòu)成數(shù)目?jī)H有這兩個(gè)也影響了該模式的可行性，至今尚未發(fā)現(xiàn)世界上存在著僅有兩個(gè)聯(lián)邦成員單位的聯(lián)邦制國(guó)家。分析至此，筆者認(rèn)為，這種聯(lián)邦制模式也缺乏可行性。

作者單位：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院

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