王英津

內(nèi)容提要 中國近代史上的聯(lián)邦制主張及其實踐的失敗，表明聯(lián)邦制在當時缺乏可行性；早期中國共產(chǎn)黨由主張聯(lián)邦制到放棄聯(lián)邦制的轉(zhuǎn)變，也表明中共黨人對聯(lián)邦制及中國國情的認識不斷深化；當代臺灣學者所提出的運用聯(lián)邦制來實現(xiàn)海峽兩岸統(tǒng)一的主張，仍不具有可行性。

關(guān)鍵詞 聯(lián)邦制 國家結(jié)構(gòu)形式 中國 統(tǒng)一

〔中圖分類號〕D618；D621 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)02-0056-07

聯(lián)邦制思潮自20世紀初傳入中國以來，迄今已有一個世紀。在這期間，不斷有人主張用它來解決中國的國家統(tǒng)一問題，特別是當今仍有個別臺灣學者主張用它來實現(xiàn)兩岸統(tǒng)一。那么，聯(lián)邦制模式在中國的國家統(tǒng)一問題上究竟有沒有可行性？為此，筆者從政治學的分析視角，結(jié)合歷史和現(xiàn)實兩個方面來對此做進一步探討。

一、中國近代史上的聯(lián)邦制主張及其實踐的失敗

在中國建立聯(lián)邦制的構(gòu)想并非始于今日，可以說已有一個世紀的歷史了，特別是從清朝末年到中華人民共和國成立前的半個世紀中，幾乎各種重要政治力量的代表人物都提出過實行聯(lián)邦制的主張。戊戌變法前后，陳寶箴被授湖南巡撫，與署理按察使黃遵憲“勵行新政”，試圖通過在湖南建立地方自治政權(quán)，繼而向全國推廣，最終建立聯(lián)邦制，以取代傳統(tǒng)的專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治。近代史上最早也較系統(tǒng)地論述在中國建立聯(lián)邦制的思想家是黃遵憲，而非如有些論著所稱是梁啟超或?qū)O中山。1902年黃遵憲在給梁啟超的信中首次提出了在中國建立聯(lián)邦制的構(gòu)想，其具體方案是：“‘取租稅訟獄警察之權(quán)，分之于四方百姓，欲取學校、武備、交通之權(quán)，歸之于中央政府，于古今之督撫、藩臬等官，以分巡道為地方大吏，其職在行政而不許議政。上自朝廷下至府縣，咸設(shè)民選議院為出治之所。而又將二十一行省分劃為五大部，各設(shè)總督，其體制如澳洲、加拿大總督。中央政府權(quán)如英主、共統(tǒng)轄本國五大部，如德意志之統(tǒng)率日耳曼全部，如合眾國統(tǒng)領(lǐng)之統(tǒng)轄美利堅聯(lián)邦，如此則‘內(nèi)安民生，外聯(lián)與國，或亦足以自主”(注:鄭海麟：《黃遵憲與近代中國》，生活?讀書?新知三聯(lián)書店出版社,1988年，第429頁。)。從以上制度設(shè)計來看，黃遵憲的聯(lián)邦中國構(gòu)想吸收了日本的地方自治政制、英國（含當時獨屬英國管轄的澳洲、加拿大等英聯(lián)邦國家）的英聯(lián)邦統(tǒng)制，在中央與地方的關(guān)系方面，則參照美國的垂直統(tǒng)合模式，即允許地方政府有治權(quán)而無主權(quán)，但地方政府的治權(quán)來自地方百姓的授予，而不是來自中央政府的授予，這是民主政制與專制政制（中央集權(quán)制）的最本質(zhì)的區(qū)別。中央政府專責涉及國家主權(quán)的國防、外交及電信、交通運輸?shù)仁聞?wù)。黃遵憲的聯(lián)邦中國構(gòu)想，不管其是否可行，在當時的歷史條件下，無疑具有進步意義。

1911年，辛亥革命雖然結(jié)束了滿清帝制，建立了“中華民國”，但在推翻滿清的革命過程中，湖南、江西、云南、四川等十五個省及上海等一些大城市都先后爆發(fā)起義，宣布獨立，于是出現(xiàn)地方割據(jù)及各省權(quán)力互不統(tǒng)屬的局面。而當時的“中華民國”雖然在湖北武昌組成了軍政府，但并不是能夠統(tǒng)轄各省的中央政府，因此有人提議在中國實行統(tǒng)一的“聯(lián)邦政體”，將各省自行訂立的“咨議局章程”作為“省憲法”，在各省自治的基礎(chǔ)上，通過各省派代表集議制訂聯(lián)邦統(tǒng)一憲法，效法美國的制度建立聯(lián)邦制。在這一時期，孫中山的聯(lián)邦制主張最有代表性，他的建議如下：“中國于地理上分為二十二行省，加以三大屬地蒙古、西藏、新疆是也，其面積實較全歐為大。各省氣候不同，故人民之習慣性質(zhì)亦各隨氣候而為差異。似此情勢，于政治上萬不宜于中央集權(quán)，倘用北美聯(lián)邦制度實最相宜，每省對于內(nèi)政各有其完全自由，各負其整理統(tǒng)領(lǐng)之責；但于各省上建設(shè)一中央政府，專管軍事、外交、財政、則氣息自聯(lián)貫矣”。(注:孫中山：《孫中山全集》(第1卷)，中華書局，1981年，第561-562頁。)孫中山的聯(lián)邦中國構(gòu)想，是參照了美國的垂直統(tǒng)合聯(lián)邦模式，即各省在內(nèi)政上有一定的自主性，但代表主權(quán)的軍事、外交、財政則由各省聯(lián)合組織的中央政府專管，按照今天國際法上的觀點來說，聯(lián)邦成員僅僅具有內(nèi)政管轄上的自主權(quán)，但沒有對外交往權(quán)，更不是國際法的主體，由聯(lián)邦成員組成的統(tǒng)一的中央政府，才能代表聯(lián)邦行使外交權(quán)和國防權(quán)、財政管理權(quán)，所以聯(lián)邦本身才形成一個統(tǒng)一的國際法主體。

辛亥革命后，中央政權(quán)數(shù)度更迭，而每一次的政權(quán)更迭都會引發(fā)對于聯(lián)邦制的新的關(guān)注。這種關(guān)注或是表現(xiàn)為對聯(lián)邦制的贊成，或是表現(xiàn)為對聯(lián)邦制的否定，再加上倡導(dǎo)聯(lián)邦制的政治人物在政治實踐中更多的只是把聯(lián)邦制當作政治斗爭的一種策略，當作抗衡獨裁統(tǒng)治的一種制度設(shè)計與安排，因而聯(lián)邦制始終只是一種政治主張，或只是政治批評的靶子。辛亥革命后的十多年里，政權(quán)更替仍在客觀上為聯(lián)邦制成為現(xiàn)實的國家結(jié)構(gòu)形式提供了較多的機會，而聯(lián)邦制卻始終未能真正得以實行，再加上這一時期軍閥割據(jù)的加重，使得知識界開始從理論上思考聯(lián)邦制是否適合中國國情的問題。于是，戴季陶、章士釗、張東蓀等人率先發(fā)表文章，開始從理論上對聯(lián)邦制加以探討。與此同時，梁啟超等人加入了關(guān)于聯(lián)邦制的討論并以《大中華》雜志為陣地與張東蓀主編的《新中華》雜志就聯(lián)邦制問題展開了激烈的爭論。在中國是否應(yīng)該實行聯(lián)邦制的問題上，爭論雙方的分歧主要表現(xiàn)為統(tǒng)一國家的建立與實行聯(lián)邦制的先后順序，中國的國情是否適于聯(lián)邦制，以及國家統(tǒng)一與聯(lián)邦制的關(guān)系等方面。（1）對于統(tǒng)一國家的建立與實行聯(lián)邦制的先后順序問題。反對者認為，世界上實行聯(lián)邦制的國家如美國、德國都是“先分后合”，即先有各邦，各邦又依據(jù)實際需要聯(lián)合起來，組成一個聯(lián)邦制國家，中國本來就是一個單一制國家，如實行聯(lián)邦制，就是“先合后分”，這一順序有悖于世界上聯(lián)邦制國家的形成路徑。主張者則認為，中國在武昌起義之后出現(xiàn)了各省分別宣布獨立的情況，如“合各省之機關(guān)以組織共和政府”，同樣是“由分而合”，與世界上的其他聯(lián)邦制國家是一樣的。（2）對于中國國情是否適于采取聯(lián)邦制的問題。反對者認為，中國文化落后，不具備實行聯(lián)邦制的社會基礎(chǔ)，如果在這種情況下推行聯(lián)邦制只會導(dǎo)致政治的不穩(wěn)定，而主張者則認為，中國地域廣大，各個地方的情況千差萬別，只有聯(lián)邦制才能照顧到各地的具體情況，因地制宜地把本地政治搞好。（3）對于國家統(tǒng)一與聯(lián)邦制關(guān)系問題。反對者認為，中國只有傳播既有的統(tǒng)一外形才能在世界上保持大國形象，如果實行聯(lián)邦制則勢必造成“藩鎮(zhèn)割據(jù)”的局面。主張者則從中國的時局出發(fā)，認為實行單一制便是加強中央集權(quán)，為賣國的北洋政府大開方便之門；中國地域廣闊，只有先實行地方分權(quán)，培養(yǎng)人民之自治能力，建設(shè)好各省，爾后才能建設(shè)新中國，“惟真分權(quán)始能真統(tǒng)一”(注:轉(zhuǎn)引自徐矛：《中華民國政治制度史》，上海人民出版社，1997年，第433頁。)。

1920年前后，在既有爭論的基礎(chǔ)上，學者們不僅要研究中國是否宜于實行聯(lián)邦制，還將與聯(lián)邦制相關(guān)的其他問題也納入其研究范疇。于是，有關(guān)聯(lián)邦制與自治問題、聯(lián)邦制與憲法研究等方面的論文紛紛問世。《太平洋》雜志第三卷的“聯(lián)省自治專號”、《改造》雜志第三卷的“自治問題研究”與“聯(lián)邦問題研究”兩個專號以及《東方雜志》的“憲法研究專號”等刊載了大量的此類文章。如：楊端六的《時局問題之根本討論》、蔣百里的《同一湖談自治的一封信》、藍公武的《我的聯(lián)邦論》、章士釗的《造邦》、李劍農(nóng)的《民國統(tǒng)一問題》、孫幾伊的《自治運動與聯(lián)邦》和《制憲問題的理論和實際》、寧協(xié)萬的《憲法應(yīng)采聯(lián)省民主制》等等。應(yīng)該說，中國資產(chǎn)階級知識分子關(guān)于聯(lián)邦制的這場爭論既沒有輸家，也沒有贏家。

②王麗萍：《聯(lián)邦制與世界秩序》，北京大學出版社,2000年，第183、184頁。)這是因為：第一，雙方強調(diào)的都是聯(lián)邦制中“分權(quán)”的一面，只是圍繞分權(quán)是利大于弊，還是弊大于利問題進行爭論，卻都忽略了聯(lián)邦制的本質(zhì)是“合”而不是“分”，在“分權(quán)”的背后，隱藏著“集中”的本質(zhì)。第二，在中國國情與聯(lián)邦制是否相宜的問題上，反對者認為中國文化落后，民智未開，因而不適應(yīng)實行聯(lián)邦制。支持者則認為中國地域廣闊，各地情況迥異，因而應(yīng)該采取聯(lián)邦制。這里，反對者對聯(lián)邦制的反對找錯了依據(jù)，支持者對聯(lián)邦制的支持則證據(jù)不足。第三，關(guān)于聯(lián)邦制與統(tǒng)一的關(guān)系問題，反對者認為聯(lián)邦制會導(dǎo)致“藩鎮(zhèn)割據(jù)”局面的形成，危害國家的統(tǒng)一。支持者認為聯(lián)邦制可以通過先分權(quán)于地方，培養(yǎng)人民的自治能力，建設(shè)好各省，進而建設(shè)好中國。雙方爭論的根據(jù)都是站不住腳的：反對者沒有認識到聯(lián)邦制所具有的整合國家的功能，而支持者顯然還缺乏對世界各聯(lián)邦制國家建國歷史的深入、細致的考察，因而沒有看到地方自治與實行聯(lián)邦制之間孰因孰果的真實聯(lián)系。

從總體上說，雖然這場爭論沒有能夠解決聯(lián)邦制在中國到底是否可行的問題，但這場爭論為如何解決中國社會問題、實現(xiàn)政治發(fā)展開辟了新的思維空間，雙方在爭論中所表現(xiàn)出來的對聯(lián)邦制和中國國情的可貴的探索精神，以及對聯(lián)邦制和中國國情的一些客觀、準確的認識，也成為日后相關(guān)討論和研究的重要依據(jù)和基礎(chǔ)。②

聯(lián)邦制在中國的最早實踐是發(fā)生于20世紀20年代的“聯(lián)省自治”運動。眾所周知，該運動發(fā)端于湖南，在1920年至1922年達到高潮，1923年后開始衰落。“聯(lián)省自治”運動在當時中國所引起的反響是巨大而強烈的。當時不同的力量對于“聯(lián)省自治”抱有不同的政治考慮和動機：以知識界、思想界精英為主體的社會名流主張“聯(lián)省自治”運動，是出于削弱北京政權(quán)的目的；而地方軍閥主張“聯(lián)省自治”運動，則是出于保存地盤，以抗衡中央政權(quán)的需要，聯(lián)邦制被看作是保存實力的護身符。很顯然，聯(lián)邦制在當時被各種政治力量當作成了一種政治斗爭的策略和手段。民國初年“聯(lián)省自治”運動是中國在政體變遷之際各種矛盾顯現(xiàn)和發(fā)展的一個后果，實行聯(lián)邦制對于抗衡當時的獨裁政治或許具有一些積極的意義，但是實行聯(lián)邦制的一個可能后果將是統(tǒng)一國家的分裂。在這個意義上，聯(lián)邦制最終沒有被實行是一種理性而明智的選擇。

二、早期中國共產(chǎn)黨的聯(lián)邦制構(gòu)想及其思想改變

1922年7月，中國共產(chǎn)黨“二大”宣言中，第一次提出了對未來中國國家結(jié)構(gòu)形式的設(shè)想。這個設(shè)想是：（1）統(tǒng)一中國本部（東三省在內(nèi)）為真正民主共和國；（2）蒙古、西藏、回疆三部實行自治，成為民主自治邦；（3）用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國。《中共中央文件選集》（1），中共中央黨校出版社,1989年，第99-117頁。)中國共產(chǎn)黨之所以把聯(lián)邦制作為未來中國的國家結(jié)構(gòu)形式，一個重要的原因是年輕的中國共產(chǎn)黨是共產(chǎn)國際的一個支部，共產(chǎn)國際的聯(lián)邦制思想對中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生了重要影響，又加之對中國少數(shù)民族問題的認識缺乏經(jīng)驗。需要說明的是，中國共產(chǎn)黨所要建立的不是完全的聯(lián)邦，而是部分的聯(lián)邦，即統(tǒng)一的中國本部，與蒙古、西藏和回疆這三個自治邦建立聯(lián)邦。至于統(tǒng)一后的中國本部，中國共產(chǎn)黨不主張實行聯(lián)邦制。但是，中國共產(chǎn)黨認為，在軍閥混戰(zhàn)、割據(jù)的條件下，如果將與中國本部經(jīng)濟生活不同的三個少數(shù)民族地區(qū)強行統(tǒng)一于中國本部，其結(jié)果只能帶來軍閥地盤的擴大而同時又嚴重損害這些地區(qū)民族自決自治的進步，這對中國本部的人民沒有絲毫的利益。所以，中國共產(chǎn)黨認為，我們既要反對割據(jù)式的聯(lián)省自治，也要反對大一統(tǒng)的武力統(tǒng)一。因而說，中國共產(chǎn)黨所提出的國家結(jié)構(gòu)形式設(shè)想，完全是從民族自決的角度出發(fā)的，其目的是為了充分照顧和保障這些民族的利益。

由上可知，中國共產(chǎn)黨主張搞聯(lián)邦制與20世紀20年代“聯(lián)省自治”運動中有人主張的聯(lián)邦制有本質(zhì)不同，前者是為國家的統(tǒng)一和民族的團結(jié)而主張聯(lián)邦制，后者是為分裂割據(jù)而主張聯(lián)邦制，更具體地講，中國共產(chǎn)黨完全是保障中國少數(shù)民族的民族自決、自治權(quán)利而提出聯(lián)邦制，因而在中國共產(chǎn)黨那里建立聯(lián)邦制不是目的，而是手段，中國共產(chǎn)黨要用聯(lián)邦制達到的目的是國家的統(tǒng)一和民族的團結(jié)。既然是一種手段，所以，當中國共產(chǎn)黨從中國國情出發(fā)找到另一種既能實現(xiàn)和保證國家統(tǒng)一，又能實現(xiàn)和保證民族自決權(quán)有效實現(xiàn)的新的政治形式——單一制時，中國共產(chǎn)黨就把聯(lián)邦制放棄了。

④林尚立：《當代中國政治形態(tài)研究》，天津人民出版社,2000年，第28、80頁。)如前所述，中國共產(chǎn)黨很早就提出了民族自治的主張，但是，這種自治是在聯(lián)邦內(nèi)建立自由邦的自治。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，隨著形勢的變化，中國共產(chǎn)黨發(fā)現(xiàn)采行聯(lián)邦制很容易被敵對勢力利用來分裂中國。在這方面，當時偽“滿州國”的建立無疑給聯(lián)邦制主張敲響了警鐘。為了粉碎帝國主義和民族分裂主義試圖分裂中國的陰謀，中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族自治的提法有所改變，轉(zhuǎn)向主要強調(diào)建立民族自治區(qū)。然而，中國共產(chǎn)黨最終放棄以保證民族自決權(quán)利為核心目的的聯(lián)邦制主張，是在1945年10月明確提出在內(nèi)蒙古實行區(qū)域自治以后。從這時起，中國共產(chǎn)黨就從主張民族自決和建立聯(lián)邦制國家轉(zhuǎn)變到主張建立單一制國家，采取民族區(qū)域自治制度。張爾駒：《中國民族區(qū)域自治的理論和實踐》，中國社會科學出版社,1988年，第60頁。)1946年至1949年建國時，中國共產(chǎn)黨在承認各少數(shù)民族具有平等自治權(quán)利的基礎(chǔ)上，明確地把實行民族區(qū)域自治作為解決國內(nèi)民族問題的基本政策。需要注意的是，中國共產(chǎn)黨此前盡管主張聯(lián)邦制，但從來沒有反對單一制；相反，認為中國的本部應(yīng)實行單一制，而且單一制在制度精神上與中國共產(chǎn)黨傳統(tǒng)的組織和制度精神（即民主集中制）是相一致的。

中國共產(chǎn)黨經(jīng)過這樣一個探索、實踐和再探索的歷史反復(fù)過程，終于在新中國誕生之前有了明確的模式，即實行以民族區(qū)域自治為基礎(chǔ)的單一制。但從現(xiàn)有的歷史資料來看，新中國成立前夕，毛澤東對中國國家結(jié)構(gòu)最終采取什么形式，曾猶豫過，對在中國這樣統(tǒng)一的多民族國家內(nèi)究竟實行聯(lián)邦制還是民族區(qū)域自治這個問題進行了反復(fù)權(quán)衡。當時，毛澤東征求了李維漢同志的意見。李維漢經(jīng)過大量調(diào)查研究，分析了我國具體情況和蘇聯(lián)不同，主張不能照搬蘇聯(lián)的做法實行聯(lián)邦制，而應(yīng)在少數(shù)民族聚居區(qū)，實行民族區(qū)域自治的政策和制度。毛澤東采納了這個建議。于是在1949年9月的《共同綱領(lǐng)》中，我們最終選擇了建立單一制下的民族區(qū)域自治制度。

促使中國共產(chǎn)黨最終放棄聯(lián)邦制而采行單一制的因素很多，但最重要的因素，卻是國內(nèi)外敵對勢力對國家統(tǒng)一和民族團結(jié)所構(gòu)成的威脅；中國共產(chǎn)黨在民族自治問題上改變策略也主要源于這個因素，對國家結(jié)構(gòu)形式的最終確定也主要源于這個因素。對此，周恩來有非常精辟的解釋：“任何民族都是有自決權(quán)的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯(lián)邦?！?注:周恩來：《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，人民出版社,1984年，第139-140頁。)由此，我們可以得出這樣的結(jié)論：新中國放棄聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的選擇，從根本意義上講，是為了實現(xiàn)和保證國家的統(tǒng)一。④

三、當代臺灣學者在兩岸統(tǒng)一問題上的聯(lián)邦制主張及其不可行性

（一）臺灣學者的聯(lián)邦制主張

在聯(lián)邦制主張沉寂了七、八十年后，臺灣的部分學者又主張用聯(lián)邦制的架構(gòu)來促成海峽兩岸的統(tǒng)一。概括近些年來在兩岸統(tǒng)一問題上的聯(lián)邦制主張，主要有以下兩個代表性的構(gòu)想：

1．《中華聯(lián)邦憲草》對聯(lián)邦中國的設(shè)計

《中華聯(lián)邦憲草》的全名為《中華聯(lián)邦共和國憲法》（建議性草案），于1994年1月31日在美國舊金山由“聯(lián)邦中國憲法工作會議”定稿。在此之前的1993年夏天，美國21世紀中國基金會在夏威夷舉行過一場“中國統(tǒng)一模式和憲法結(jié)構(gòu)學術(shù)討論會”(注:《臺灣聯(lián)合報》1994年4月27日。)，邀請海內(nèi)外政法學者近20人參加。臺灣方面參加的學者包括胡佛、明居正、朱云漢；香港則有翁松燃、張鑫，海外方面則有吳元黎、趙穗生等。會議討論的結(jié)果即是這部《憲草》。根據(jù)《憲草》，“中華聯(lián)邦共和國為自由、民主、法治的聯(lián)邦共和國”，“聯(lián)邦共和國的主權(quán)屬于全體國民”。至于聯(lián)邦的組成單位，則包括自治邦、自治省、自治市和特別區(qū)。臺灣作為自治邦，其地位與內(nèi)蒙、西藏、新疆、寧夏、廣西并列，與內(nèi)地的“自治省”有別。香港、澳門則為“特別區(qū)”。上海、天津、北京三市為自治市，其余依制劃分為32個自治省?！稇棽荨穼Ω鳌白灾伟睢苯o予自行制定憲法的權(quán)利，并有權(quán)以“中國某自治邦”的名義與外國締結(jié)非軍事性協(xié)定，有權(quán)決定參加各種國際組織、設(shè)立駐外代表機構(gòu)，而“臺灣自治邦”則享有如下特別的權(quán)力：發(fā)行貨幣、簽發(fā)證照、簽證、設(shè)立終審法庭、財政獨立、免征聯(lián)邦稅、可維持武裝部隊、有權(quán)拒絕聯(lián)邦駐軍，以及航天、航空、海運、郵政、電信、知識產(chǎn)權(quán)等的管轄權(quán)。聯(lián)邦共和國總統(tǒng)由國會兩院（國民院與聯(lián)邦院）議員及各邦、省、市、區(qū)行政首長組成之選舉人團體選舉產(chǎn)生，每屆任期4年，連選得連任一次，總統(tǒng)當選人須在宣誓就職前退出政黨，總統(tǒng)頒布法律、發(fā)布命令須經(jīng)國務(wù)院總理之附署；聯(lián)邦共和國設(shè)國務(wù)院為最高行政機關(guān)，設(shè)總理一人為機關(guān)首長，有主持國務(wù)會議、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令、向國會提出議案、統(tǒng)帥并指揮聯(lián)邦軍隊，任免聯(lián)邦官員等權(quán)利。聯(lián)邦的實際政務(wù)由總理負責，政體為內(nèi)閣制；聯(lián)邦設(shè)置普通法院、上訴法院和最高法院，獨立行使司法權(quán)，各邦、省、市、區(qū)自行立法組織司法機關(guān)行使本邦、省、市、區(qū)之司法權(quán)，各邦、省、市、區(qū)應(yīng)互相尊重司法管轄權(quán)。(注:

陳志奇：《臺灣兩岸關(guān)系實錄》(上冊)，臺灣兩岸關(guān)系研究中心出版,1993年，第328-344頁。)

2．陶百川的“二元合作聯(lián)邦”構(gòu)想

1992年11月12日，時任臺灣“國策顧問”的陶百川在一次討論會上著重闡述了以“二元合作聯(lián)邦制”來統(tǒng)一中國的觀點。他強調(diào)統(tǒng)一的中國在自由、民主、均富三要素外尚須具備均權(quán)，意指中央與地方都應(yīng)享有適當程度和幅度的權(quán)力，各取所需，各得其所。陶百川認為：“蘇聯(lián)之所以解體，便是因為聯(lián)邦政府過分侵占了加盟共和國的權(quán)力和利益，我國規(guī)劃統(tǒng)一，應(yīng)以蘇聯(lián)為借鑒”。于是他提出“二元合作聯(lián)邦”的十項構(gòu)想：（1）統(tǒng)一后，聯(lián)邦政府不派軍隊進駐臺灣，也不調(diào)走臺灣的軍隊，臺灣可以向外國購買并自制武器，以維持自衛(wèi)兵力。（2）統(tǒng)一后，臺灣可保持其經(jīng)濟和社會制度，生活方式和黨政軍特有各項組織。（3）統(tǒng)一后，臺灣可在一個中國的原則下行使外交權(quán)，包括參加國際組織，并與他國簽訂經(jīng)貿(mào)協(xié)定和處理領(lǐng)事業(yè)務(wù)。（4）統(tǒng)一后臺灣將有獨立的立法權(quán)，在不違背聯(lián)邦憲法的原則下，可制定自己的法律，作為管理臺灣的基礎(chǔ)。（5）統(tǒng)一后，臺灣將有獨立的司法權(quán)和司法機關(guān)。大陸的法律規(guī)章不適用于臺灣；臺灣的最高法院擁有最終審判權(quán)，不必上訴到聯(lián)邦最高法院。（6）統(tǒng)一后，臺灣可用青天白日滿地紅的旗幟，并用“中華”或“中國”（China）的稱號；如果將來另定新國號和國旗，則應(yīng)一體使用。（7）統(tǒng)一后，聯(lián)邦政府設(shè)兩院制的聯(lián)邦國會，它的上議院由各省議會選派代表二人參加組成，下議院議員則由各省人民普選產(chǎn)生。（8）統(tǒng)一后的聯(lián)邦政府設(shè)憲法法院，享有聯(lián)邦及各省法律之審查權(quán)，其法官人選須得聯(lián)邦上議院的同意。（9）聯(lián)邦與各省如有爭執(zhí)，應(yīng)以和平方式協(xié)調(diào)解決，不得使用武力。其爭執(zhí)如涉及憲法或法律者由憲法法院判決之。（10）各省得經(jīng)省民直接投票決定退出聯(lián)邦，但其投票須由聯(lián)邦政府派員監(jiān)察。(注:陳志奇：《臺灣兩岸關(guān)系實錄》(下冊)，臺灣兩岸關(guān)系研究中心出版，1993年，第53-58頁。)簡言之，陶先生的“二元合作聯(lián)邦”，突出的是“統(tǒng)中有獨，獨中有統(tǒng)”，基本上是企圖借助于邦聯(lián)作為過渡安排最終以聯(lián)邦制實現(xiàn)兩岸統(tǒng)一的思路。

（二）聯(lián)邦制模式在兩岸統(tǒng)一問題上的不可行性

聯(lián)邦制模式究竟能否適于兩岸統(tǒng)一？為深入探討這一問題，筆者現(xiàn)將海峽兩岸建構(gòu)聯(lián)邦制的所有模式類型設(shè)計出來，逐一分析。對于大陸方面和臺灣方面來說，通過聯(lián)邦制實現(xiàn)兩岸統(tǒng)一無非有兩種模式類型，我們?yōu)榱搜芯康姆奖闫鹨姡謩e將它們稱之為模式A和模式B。

1、模式A

（1）模式特點。是將大陸現(xiàn)有的省級地方行政區(qū)域與臺灣地區(qū)都變成地位平行的聯(lián)邦成員單位，或者將目前中國所有的省級行政單位（包括臺灣）重組，再分成若干個聯(lián)邦成員單位，然后共組聯(lián)邦中央政府。

（2）可行性分析。模式A將從根本上改變中國現(xiàn)行的國家結(jié)構(gòu)形式，將使中國現(xiàn)有的中央與地方關(guān)系的性質(zhì)發(fā)生變化。從這種模式可能產(chǎn)生的結(jié)果來看，該模式缺乏可行性。這是因為：第一，提高了維護國家統(tǒng)一的成本。聯(lián)邦制具有比單一制更大的包容性，所以聯(lián)邦制所提供的制度框架通常比單一制所提供的制度框架更易于實現(xiàn)國家統(tǒng)一，但不容否認的是，聯(lián)邦制不利于維護國家統(tǒng)一，因為聯(lián)邦制因主權(quán)行使權(quán)的縱向分享而有一個重要的缺點，那就是它使政府弱化，正如托克維爾在考察美國聯(lián)邦制時所指出：“一切聯(lián)邦制國家所依據(jù)的原則，是把主權(quán)分成兩部分。立法者們把這種劃分規(guī)定得不夠明確，但他們只能在表述上使劃分含混于一時，而不能永遠這樣下去，另外，被劃分的主權(quán)永遠比完整的主權(quán)軟弱”

④〔法〕托克維爾：《論美國的民主》，商務(wù)印書館,1996年，第186-187、186頁。)。戴雪(Dicey)從憲法和法律的角度也得出同樣的看法。他說：“聯(lián)邦制憲法與單一制憲法相比，它產(chǎn)生的是一個弱化的政府……一個真正的聯(lián)邦政府是基于權(quán)力劃分而形成的，這就意味著政治家要為平衡聯(lián)盟內(nèi)一個州和另一州的關(guān)系作出不斷的努力”〔英〕戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國法制出版社,2001年，第58頁。)。盡管現(xiàn)在世界上各聯(lián)邦制國家都有中央集權(quán)的傾向，但是整個政府體系對社會的作用還是弱化的。在政府控制社會的能力弱化的情況下，聯(lián)邦國家內(nèi)的民族分裂主義和地區(qū)分離主義就會抬頭，國家就面臨著解體的危險。要想維護國家統(tǒng)一而避免國家再度分裂或解體，維護國家統(tǒng)一的成本必然會大幅度地提高。第二次世界大戰(zhàn)后擔任過中華民國司法部顧問的美國法學家龐德(Roscoe Pound)曾就當時中國推行憲政和聯(lián)邦制問題提出過一些警告。他說，如果一個國家面臨野心勃勃的強大鄰國的壓力和威脅時，純粹的聯(lián)邦制是難以存續(xù)的。因為這時中央集權(quán)比聯(lián)邦制更有效率來應(yīng)付危機狀態(tài)。(注:Roscoe Pound, The Chinese Constitution, New York University Law Quarterly Review 22, 1947年，第214-219頁。)當今的中國雖然不再直接面臨外部的軍事威脅，但周邊的國際局勢也時常會對中國國內(nèi)中央與地方關(guān)系產(chǎn)生重要影響，進而會影響到中國的穩(wěn)定和統(tǒng)一。這樣一來，勢必會提高我們維護國家統(tǒng)一的成本。第二，中國目前尚不具備通過聯(lián)邦制統(tǒng)一中國的政治條件?！奥?lián)邦制無論做什么都有一套復(fù)雜的理論。這套理論的運用，要求被統(tǒng)治者每天都得運用他們對這套理論具有的知識”?！霸谶@樣的政府中，一切事情都要經(jīng)過反復(fù)協(xié)議和復(fù)雜的手續(xù)，只有長期以來慣于自治和政治知識普及到社會下層的民族，才適于采用這套辦法”。在美國實行聯(lián)邦制以后，墨西哥也于1824年通過了一部聯(lián)邦制憲法，但其結(jié)果至少在整個19世紀不太理想，正如托克維爾所言，“墨西哥人希望實行聯(lián)邦制，于是他們把他們的鄰居英裔美國人的聯(lián)邦憲法作為藍本，并幾乎全部照抄了過來。但是，他們只是抄來了憲法的條文，而無法同時把給予憲法以生命的精神移植過來。因此，他們的雙重政府的車輪便時停時轉(zhuǎn)。各州的主權(quán)和聯(lián)邦的主權(quán)時常超越憲法為它們規(guī)定的范圍，所以雙方總是沖突”④。墨西哥的聯(lián)邦制到20世紀30年代之后才逐步成熟起來。墨西哥的早期聯(lián)邦制實踐向我們昭示：聯(lián)邦制的成功運作需要有一個成熟的政治生態(tài)環(huán)境。像中國這樣有幾千年中央集權(quán)制傳統(tǒng)的國家，即使為實現(xiàn)國家統(tǒng)一而人為地去構(gòu)建一個聯(lián)邦制，那么，這樣的聯(lián)邦制與西方那種經(jīng)過幾百年的人文整合和歷史演進，在法治和民主的追求中所形成的內(nèi)生型“聯(lián)邦制”相比較，也只能屬于“外生型”聯(lián)邦制。在這樣聯(lián)邦制下，國民缺乏聯(lián)邦主義意識，因沒有得到過聯(lián)邦制下政治訓(xùn)練而缺乏聯(lián)邦政治的操作技巧，從而很容易導(dǎo)致國民政治心理的錯位。換言之，中國目前不具備通過聯(lián)邦制去實現(xiàn)國家統(tǒng)一的應(yīng)具要素。在這種情況下，單單為了國家統(tǒng)一而不考慮其他要素，人為地去移植聯(lián)邦制，它也很難在中國扎根開花，即使能夠扎根開花，從移植到扎根開花的這個過程也會相當?shù)穆L。在這個過程中，理念沖突，制度碰撞，極易引發(fā)政治和社會不穩(wěn)定，加之，這個過程與我國的社會轉(zhuǎn)型過程相重疊，這就更增加了不穩(wěn)定的可能性。而與此同時，用聯(lián)邦制統(tǒng)一后的中國，一方面由于制度本身的原因必然會造成中央權(quán)威的部分流失，這是因為在聯(lián)邦制的結(jié)構(gòu)中，其主權(quán)行使權(quán)是由聯(lián)邦中央政府和聯(lián)邦成員政府分享的；另一方面聯(lián)邦制的生成條件非常復(fù)雜，對于這種“外生型”的聯(lián)邦制來說，其聯(lián)邦中央政府的權(quán)威一時很難形成，即使能夠形成，其維持也比單一制更復(fù)雜、更困難。在這一點上，它與“內(nèi)生型”聯(lián)邦制會自然生成法理型中央權(quán)威是不一樣的。如果這樣，便使得中央政府控制社會的能力大大減弱，一旦出現(xiàn)政治或社會的動蕩，中央政府則難以駕馭局勢，到那時，中國很可能不是統(tǒng)一了，而是四分五裂了。由于以上兩方面的原因，大陸方面不宜做出模式A的選擇，至少在體制轉(zhuǎn)型時期不宜采用這種模式來實現(xiàn)兩岸統(tǒng)一。

另外，從臺灣方面來講，也可能因自己被當作與其他省級行政單位平行的一個聯(lián)邦成員單位而拒絕接受。

（二）模式B

（1）模式特點。將大陸與臺灣作為法律上對等的兩個聯(lián)邦成員實體，共組聯(lián)邦中央政府。在整個聯(lián)邦中國內(nèi)，只有大陸和臺灣兩個成員單位。

（2）可行性分析。該模式也不具有可行性，這除了由于模式A不可行的原因同樣適用于該模式之外，還因為該模式反映的關(guān)系雖然對等，但不對稱。這就從根本上影響了該模式的可行性，因為根據(jù)一般的聯(lián)邦組成原理，組成聯(lián)邦的各成員單位之間在土地面積和人口上應(yīng)盡可能是大致的平衡，否則，其最終結(jié)果是難以想象的。因為一般來說，土地和人口均占優(yōu)勢的成員，也將有更多的經(jīng)濟資源，因而，它可能會尋求對力量薄弱的小的成員的控制。如果真出現(xiàn)這種情況，那將是非常糟糕的。但是，各成員之間在土地面積和人口上有著完全的平等，在現(xiàn)實中是不可能的，任何一個聯(lián)邦，其成員單位間均會有實力大小的差別，美國和印度的事實就是一個有力的說明，因為在它們那邊有非常大的州（邦），也有非常小的州（邦）。但是，“最主要的是，不應(yīng)有任何一個邦比其余各邦強大到能有力量對抗許多個邦聯(lián)合在一起的力量。假如有這樣一個邦，而且是唯一的一個，它堅持要控制共同的討論；假如有兩個這樣的邦，在它們意見一致時那將是無法抵抗的；而一旦它們意見不一致，一切將取決于它們之間的權(quán)力斗爭”(注:〔英〕密爾：《代議制政府》商務(wù)印書館,1982年，第231-232頁。)。20世紀80年代，從事聯(lián)邦制研究的學者里克（William H. Riker）和萊姆科（Jonathan Lemco）從聯(lián)邦制的結(jié)構(gòu)入手，對聯(lián)邦制的結(jié)構(gòu)與穩(wěn)定性的關(guān)系進行了量化分析。他們認為，聯(lián)邦制的結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括五個方面：第一，是否存在一個特別大的成員單位；第二，成員單位數(shù)目的多少；第三，是否存在表現(xiàn)為語言差別的文化或種族分散，尤其是語言差別構(gòu)成地區(qū)性的區(qū)別；第四，聯(lián)邦的富裕程度；第五，聯(lián)邦及其成員單位的政治自由度。(注:William H.Riker and Jonathan Lemco ,The relation between Structure and Stability in Federal Governments, in Riker ,ed.,The Development of American Federalism ,Kluwer Academic Publishers ,1987年,第113-129頁。)他們考察了從1798年到研究時為止存在著或存在的40個聯(lián)邦，范圍覆蓋了整個世界。他們的分析結(jié)果表明，成員單位少和特大規(guī)模的成員單位的存在是聯(lián)邦的真正危險，而語言差異、貧富程度以及政治自由壓抑與穩(wěn)定性之間都不存在較大的相關(guān)性。大陸與臺灣之間無論在自然資源還是社會資源方面都存在著高度的差異性，由二者組成的聯(lián)邦必然是一個高度非均衡的聯(lián)邦。因此，即使兩岸以聯(lián)邦制的方式實現(xiàn)了統(tǒng)一，這個統(tǒng)一后的聯(lián)邦也會因同時具備了導(dǎo)致聯(lián)邦不穩(wěn)定的兩個因素而從一開始就注定了失敗的命運，最終導(dǎo)致聯(lián)邦解體。另外，該模式中聯(lián)邦成員單位的構(gòu)成數(shù)目僅有這兩個也影響了該模式的可行性，至今尚未發(fā)現(xiàn)世界上存在著僅有兩個聯(lián)邦成員單位的聯(lián)邦制國家。分析至此，筆者認為，這種聯(lián)邦制模式也缺乏可行性。

作者單位：中國人民大學國際關(guān)系學院

責任編輯：劉之靜