朱紅濤

摘要：近幾年來，和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的各種事件不斷出現(xiàn)，并且隨著我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的展開，出現(xiàn)了各種問題，必須要通過現(xiàn)實(shí)路徑的選擇采健全我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；制度；財(cái)政支持；立法；再保險(xiǎn)；監(jiān)管

十七屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《決定》明確指出，要發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)，健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，加快建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

一、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題

(一)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基本狀況

從1950到1958年，極具行政色彩的中國人民保險(xiǎn)公司在政府支持下，參照蘇聯(lián)“法定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”模式，利用行政手段在相當(dāng)一部分省市進(jìn)行了為期8年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)嘗試，雖然將保險(xiǎn)政治化、行政化、強(qiáng)制化帶來了群眾的反感和不滿，但卻使受災(zāi)的投保農(nóng)戶得到了及時(shí)的補(bǔ)償，對(duì)于恢復(fù)和發(fā)展建國初期脆弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)做出了極大的貢獻(xiàn)。

1980年恢復(fù)國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)至今，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又經(jīng)歷了坎坷的試驗(yàn)歷程。民政部從1987年到1999年在一些省市試辦的“農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)”，最終因入不敷出失敗。

2004年，保監(jiān)會(huì)頒布了發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的指導(dǎo)性意見，提出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的5種模式，專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司開始浮出水面，9個(gè)省區(qū)市的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)也已經(jīng)全面鋪開。

(二)目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度主要問題分析

1、農(nóng)業(yè)險(xiǎn)保戶的投保意識(shí)薄弱。(1)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)保戶的投交保費(fèi)能力低。投保農(nóng)業(yè)險(xiǎn)，無論是否出現(xiàn)險(xiǎn)情，相當(dāng)比例保戶的農(nóng)業(yè)收入都有可能降低，導(dǎo)致農(nóng)戶收入出現(xiàn)持續(xù)走低的趨勢，而農(nóng)戶預(yù)期和現(xiàn)實(shí)支出增長卻有強(qiáng)化的趨勢。(2)保險(xiǎn)公司提高保險(xiǎn)費(fèi)率。按照商業(yè)化運(yùn)作，同時(shí)承受自然與市場“雙重風(fēng)險(xiǎn)”的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)以高保費(fèi)彌補(bǔ)分散其存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于保險(xiǎn)公司而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目經(jīng)營經(jīng)常性人不敷出，提高保險(xiǎn)費(fèi)率就是習(xí)慣性思維了。但我國農(nóng)業(yè)險(xiǎn)費(fèi)率是國家統(tǒng)一的，屬于低保費(fèi)險(xiǎn)種，缺乏靈活的可操控性。(3)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營難度大。對(duì)于保戶而言，一方面無法承受提高的費(fèi)率。另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模控制較嚴(yán)、操作復(fù)雜，賠償估價(jià)雙方意見往往分歧較大，保戶的最終決定可能是放棄投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

2、農(nóng)保資金來源渠道受限。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定義為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，意味著政府參與介入，并給予財(cái)政補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的推進(jìn)，目的是為了有別于以前的商業(yè)性保險(xiǎn)，而建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。從政府來說希望補(bǔ)貼越少越好，有一個(gè)測算，在一系列假定前提下，保費(fèi)補(bǔ)貼一年需要81億元。農(nóng)保資金來源受限主要基于以下原因：(1)政府對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼不明朗。(2)基層政府工作人員組織推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用無處可出。

3、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營策略有待完善。經(jīng)營險(xiǎn)種的確定不盡合理。20世紀(jì)90年代以前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司承保面過廣，險(xiǎn)種過多，90年代出現(xiàn)明顯虧損后，經(jīng)營的險(xiǎn)種大大收縮，又顯得太窄，不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要。風(fēng)險(xiǎn)保障簡單，不足以構(gòu)成對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)和支持。農(nóng)業(yè)險(xiǎn)險(xiǎn)種結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)構(gòu)不合理。作為商業(yè)保險(xiǎn)公司而言，利潤最大化是其經(jīng)營的目標(biāo)。因此對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言，保險(xiǎn)公司往往更愿意從事收益快、風(fēng)險(xiǎn)低的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，而對(duì)于長期類的險(xiǎn)種，保險(xiǎn)公司就很少涉足了。

二、健全我國保險(xiǎn)制度的幾點(diǎn)對(duì)策

(一)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)保戶的投保意識(shí)

1、健全保險(xiǎn)立法。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，它對(duì)相關(guān)法律的依賴程度是相當(dāng)強(qiáng)的，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展具有一定程度的強(qiáng)制性，立法必須相對(duì)健全。一方面，立法部門要盡快制定和頒布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。從1995年10月1日起執(zhí)行的《中華人民共和國保險(xiǎn)法》主要是規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營行為，對(duì)目前正在推進(jìn)試點(diǎn)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定并無具體立法。因此，立法部門要盡快制定和頒布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營目的、性質(zhì)、經(jīng)營原則、組織形式、承保范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)責(zé)任以及相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管作出明確的規(guī)定。另一方面，制定相關(guān)法律造成農(nóng)戶事實(shí)上的強(qiáng)制保險(xiǎn)。參照美國、日本等國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在原則上實(shí)行自愿保險(xiǎn)，但是要通過立法明確規(guī)定，對(duì)具有一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)；對(duì)達(dá)不到規(guī)模的農(nóng)戶，實(shí)行自愿保險(xiǎn)。不參加政府農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計(jì)劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計(jì)劃、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼和保護(hù)計(jì)劃等；必須購買巨災(zāi)保險(xiǎn)，然后才能追加購買其他的保險(xiǎn)。也可設(shè)定農(nóng)業(yè)法定險(xiǎn)種，根據(jù)保險(xiǎn)大數(shù)法則的原理，保險(xiǎn)參與率越高，穩(wěn)定系數(shù)越大，越趨于合理，這在一定的程度上有助于提高保戶的保險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)保險(xiǎn)公司的資金積累，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營。法定保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)在初期可由財(cái)政提供，或從扶貧款中撥付這些規(guī)定，以上這些法律措施都變相提高了農(nóng)戶投保的能力。

2、加大農(nóng)業(yè)險(xiǎn)保戶投保的宣傳。要增強(qiáng)廣大農(nóng)戶的投保意識(shí)，從基層抓起，通過各種形式，進(jìn)行廣泛的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)投保宣傳，做好政府的宣傳服務(wù)工作。針對(duì)農(nóng)戶的不同狀況，有選擇地讓農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)險(xiǎn)投保。如對(duì)廣大的農(nóng)村分散經(jīng)營的個(gè)體農(nóng)戶，比較適宜在政府主導(dǎo)的框架下讓商業(yè)保險(xiǎn)公司唱主角。只要政府的政策到位，扶持措施得力得當(dāng)，成功的希望是很大的。對(duì)于具有農(nóng)墾系統(tǒng)背景的地區(qū)，可以考慮采用政府支持下的合作互助經(jīng)營的模式。

(二)加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度

1、科學(xué)明確地核定政府財(cái)政補(bǔ)貼。一般來說，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼分兩塊，一塊是保費(fèi)補(bǔ)貼，另一塊是管理費(fèi)補(bǔ)貼。我國政府迄今為止并沒有正式承諾給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，似乎是準(zhǔn)備走“以險(xiǎn)補(bǔ)險(xiǎn)”的路子，也就是準(zhǔn)許被批準(zhǔn)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司在經(jīng)營政策行農(nóng)險(xiǎn)時(shí)，也允許經(jīng)營農(nóng)村的其他財(cái)產(chǎn)和(或)人身保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以這些商業(yè)性保險(xiǎn)項(xiàng)目或險(xiǎn)種的盈利自我補(bǔ)貼政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。這種做法有許多問題值得討論：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所需要的補(bǔ)貼，要通過多少商業(yè)性財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)項(xiàng)目滿足?如何核定一家保險(xiǎn)公司的政策性和商業(yè)性兩類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的盈虧?給這些政策性公司多少商業(yè)性業(yè)務(wù)，還涉及到商業(yè)保險(xiǎn)市場的平衡性和公平性的問題。也就是說，補(bǔ)給誰的問題解決了，那么如伺補(bǔ)?首先要確定對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼范圍，制訂補(bǔ)貼規(guī)則；其次，需要確定保險(xiǎn)公司做了多少符合政策性規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，然后才能進(jìn)一步確定該為每一類符合要求的業(yè)務(wù)提供多少補(bǔ)貼，以及這個(gè)補(bǔ)貼在中央和省市自治區(qū)之間如何分擔(dān)。

2、政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)支持。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的基本職能是分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)^承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。保險(xiǎn)的目的在于分散風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)保險(xiǎn)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過大，威脅到保險(xiǎn)人自身的經(jīng)營穩(wěn)定時(shí)，保險(xiǎn)人可以利用再保險(xiǎn)方式，將風(fēng)險(xiǎn)在保險(xiǎn)人間分散、

轉(zhuǎn)移。在我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)頻繁發(fā)生的情況下，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)就顯得更為重要。國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都以各種再保險(xiǎn)組織進(jìn)行分保。如，美國通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司對(duì)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各種私營保險(xiǎn)公司、聯(lián)營保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)支持。日本則由都、道、府、縣的共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)和中央政府為市、町、村的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合提供兩級(jí)再保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主管部門應(yīng)制定農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)分保方案，分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展。

(三)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金

巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金是用以應(yīng)付特大災(zāi)害發(fā)生而積累的專項(xiàng)基金，用于發(fā)生巨災(zāi)時(shí)的大額保險(xiǎn)賠付。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，同時(shí)也面臨著巨大的自然災(zāi)害，每年都會(huì)因洪澇災(zāi)害，病蟲災(zāi)害、干旱等災(zāi)害遭受巨大損失，巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金是解決當(dāng)前問題的一個(gè)有效措施和手段。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的使用范圍包括：正常年景巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金只增加不使用，一旦大的自然災(zāi)害出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司超賠部分由農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金賠付，這是主體。除此之外，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的一小部分還可用于其他方面，比如通過興修水利設(shè)施來預(yù)防洪澇干旱；通過疫苗注射來預(yù)防禽畜傳染?。恢С盅芯繖C(jī)構(gòu)分析我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生規(guī)律，為建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)提供科學(xué)依據(jù)等。建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：一是國家采取財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政撥款方式建立專項(xiàng)基金；二是各級(jí)地方政府每年壘出部分支農(nóng)資金和救災(zāi)款，?？顚Ｓ?，充實(shí)后備；三是由建立的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)行債券和以國家投資為主，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等參股方式籌集風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，一般以保費(fèi)收入的10％計(jì)提巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金比較合適。就全國而言，如果巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金只提供60％的財(cái)政支持，在70％參保情況下，則每年需要財(cái)政預(yù)算安排5－6億元。

(四)完善我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營策略

完善我國專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營策略，并非是家業(yè)保險(xiǎn)公司一方的事情，在政府的大力扶持下，在農(nóng)戶的投保達(dá)到一定覆蓋面后，這些核心問題的解決，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，對(duì)自身經(jīng)營策略的調(diào)整。首先，在經(jīng)營險(xiǎn)種的種類方面，會(huì)有更廣泛的選擇余地，承保面會(huì)更廣泛，其次，農(nóng)業(yè)險(xiǎn)險(xiǎn)種結(jié)構(gòu)將會(huì)調(diào)整到相對(duì)合理。最后，盡管作為商業(yè)保險(xiǎn)公司而言，利潤最大化是其經(jīng)營的目標(biāo)，但是政府對(duì)我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的支持和傾斜，使得專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司在從事收益快、風(fēng)險(xiǎn)低的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種的同時(shí)，對(duì)于長期類的險(xiǎn)種，會(huì)有所涉足。

(五)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的監(jiān)督

保險(xiǎn)業(yè)是集風(fēng)險(xiǎn)性和金融性于一體的行業(yè)，大多數(shù)國家都建立了比較嚴(yán)格的監(jiān)管制度。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如果出現(xiàn)問題，將對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生極大的負(fù)面影響，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)加強(qiáng)監(jiān)管顯得尤為重要。首先，應(yīng)該建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前，保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)各類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和一般商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍存在較大差異，監(jiān)管理念和方式亦不盡相同，由同一機(jī)構(gòu)來監(jiān)管不是很妥當(dāng)。如果我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如果繼續(xù)由保監(jiān)會(huì)來監(jiān)管，就需要法律對(duì)保監(jiān)會(huì)的職能進(jìn)行擴(kuò)充，專門成立比較強(qiáng)大的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部門。否則有必要考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，以目前的保監(jiān)會(huì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部門為基礎(chǔ)，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國家發(fā)改委等有關(guān)部委，單獨(dú)成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展。其次，應(yīng)該明確監(jiān)管的主要目標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以借鑒法國的監(jiān)管理念，將監(jiān)管的主要目標(biāo)放在對(duì)保險(xiǎn)人償付能力的監(jiān)管上，切實(shí)維護(hù)投保人利益。要建立償付能力預(yù)警指標(biāo)體系，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的償付能力狀態(tài)和變化趨勢進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，如果主要指標(biāo)超出正常范圍，則要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司解釋和限期改進(jìn)。要對(duì)償付能力額度進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)管，凡是實(shí)際償付能力額度低于法定最低償付能力額度的，根據(jù)其嚴(yán)重程度分別采取責(zé)令整改、責(zé)令分保以及依法接管等措施。