李福仁

摘 要：介紹了建設項目環(huán)境管理實現(xiàn)手段及其基本任務，分析了福建省建設項目環(huán)境管理的現(xiàn)狀及存在的問題，并針對性地提出了解決問題的對策與措施，以確保既定環(huán)保目標的實現(xiàn)，為可持續(xù)發(fā)展提供保障。

關鍵詞：環(huán)境管理 建設項目 對策

建設項目的環(huán)境管理，是指通過依靠環(huán)境管理法規(guī)，運用經(jīng)濟、法律、技術、行政、教育等手段去監(jiān)督開發(fā)建設者按照國家的環(huán)境政策和有關法規(guī)去從事開發(fā)建設的管理行為，通過對建設項目實行環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度來實現(xiàn)。建設項目的環(huán)境監(jiān)察是環(huán)境管理的落實，是建設項目環(huán)境管理效果的保證。

環(huán)境管理的基本任務是協(xié)調處理環(huán)境、資源與發(fā)展三者之間的關系，保證建設項目既要符合現(xiàn)行法規(guī)要求，又能使開發(fā)建設活動對環(huán)境影響最小化，確保既定環(huán)保目標的實現(xiàn)，為可持續(xù)發(fā)展提供保障。因此，無論是對項目本身，還是對其社會效益而言，環(huán)境管理是不可或缺的一項重要工作。

1.福建省建設項目環(huán)境管理的現(xiàn)狀

福建省“十·五”期間辦理的建設項目共68921個，向環(huán)保部門申報的項目66508個，環(huán)評執(zhí)行率為96.5%。建成投產的項目共22295個，其中應執(zhí)行“三同時”的建設項目19673個，實際執(zhí)行“三同時”的項目18302個，“三同時”執(zhí)行率為93.0%，“三同時”執(zhí)行合格的項目17793個，“三同時”合格率為97.2%。近年來，隨著我省可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的逐步推進，對環(huán)境保護與管理工作越來越重視。但是，據(jù)對我省建設項目環(huán)境影響評價和“三同時”制度執(zhí)行情況的調查，目前在建設項目環(huán)境管理方面存在以下問題：

1.1地方領導對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略認識不到位。

在建設項目環(huán)境管理工作中，部分地方領導只憑個人主觀意志辦事，為推動本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，保證財政收入，往往片面強調GDP的快速增長，盲目追求經(jīng)濟效益，樹立“政績”，不嚴格執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)。比如在污染物總量減排工作中，對清理小火電、立窯水泥生產線等高能耗的行業(yè)騰出主要污染物總量時不理解，不把當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展放在首位，地方領導存在心慈手軟，缺乏有力措施，取締關停工作不堅決、不徹底；在新建項目審批過程中，環(huán)保把關不嚴，對沒有污染物總量來源的新上項目，隨意放行，甚至給企業(yè)主說情，使環(huán)境管理工作無法到位。

1.2建設項目環(huán)境管理漏管現(xiàn)象普遍存在

環(huán)保部門漏管的建設項目類型有：一是中小型建設項目，縣以下企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及第三產業(yè)的建設項目；二是國家明令禁止新建，但為躲避檢查而違法建在交通不便地區(qū)的項目；三是一些立項時不需要有關部門審批、核準或備案的建設項目；四是已被依法取締，但又死灰復燃的“十五小”企業(yè)。造成建設項目環(huán)境管理漏管的主要原因有：①一些小型企業(yè)主環(huán)保意識和法制觀念淡薄，由于利益導向的偏差，對新、擴、改建設項目不做環(huán)評或不報環(huán)保行政部門審批，更不要說執(zhí)行環(huán)?！叭瑫r”制度。②由于地方政府急于創(chuàng)“政績”，片面追求當?shù)谿DP的快速增長，而盲目引進一些污染重、生產工藝落后、能耗大的項目，并實行地方保護主義，禁止環(huán)境監(jiān)察部門進廠檢查，這些企業(yè)在設立時未經(jīng)環(huán)保部門許可，沒有嚴格執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度，此種情況在縣、鎮(zhèn)級屢見不鮮。造成地方環(huán)保行政部門對本轄區(qū)內的建設項目底數(shù)不清，加之人員和資金的緊缺，信息不暢，環(huán)保部門僅對經(jīng)過環(huán)保審批的建設項目了解并實施管理，對沒有經(jīng)過環(huán)保審批的建設項目或者不知道，或者知道后因“怕麻煩”而不制止、不報告，由此造成無法對轄區(qū)內全部建設項目實施環(huán)境監(jiān)督管理。③我國建設項目環(huán)境管理實行分級管理體制，國家、省、市、縣級環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)相關法規(guī)規(guī)定負責相對應行業(yè)和規(guī)模的建設項目的環(huán)保審批、“三同時”制度執(zhí)行情況的現(xiàn)場檢查和環(huán)保設施的運行驗收工作。對許多大型建設項目，基層環(huán)保行政部門看得見管不了，管得了的環(huán)保行政部門卻看不見，使得一些建設項目尤其是國家基礎建設、市政建設項目沒有執(zhí)行環(huán)?！叭瑫r”制度。

1.3建設項目“三同時”制度執(zhí)行不到位

我省“十五”期間“三同時”執(zhí)行率為93.0%，合格率為97.2%。存在近5％的建設項目“三同時”執(zhí)行不到位。主要表現(xiàn)在：①建設項目在經(jīng)過環(huán)保行政部門審批后，一些建設單位沒有嚴格按照環(huán)評報告及其環(huán)評審批要求去落實各項環(huán)保措施，能省則省，甚至擅自更改污染治理方案，減少治理工段；一些建設項目未批先建，“先上馬后補票”，錯過了項目合理選址把關，增加了環(huán)保投入，而實際的環(huán)保投入和設施建設與補辦的環(huán)評及其審批要求相距甚遠。②環(huán)保行政部門重審批輕“三同時”管理。有些基層環(huán)境行政部門對要審批的建設項目層層設限，以減輕自己的審批責任，而對審批后的建設項目執(zhí)行“三同時”制度的監(jiān)督管理則不及時、不到位，甚至放任自流。一些項目在開工試生產時，環(huán)保部門不能及時組織人員對試生產進行審查，并且驗收也不及時，工作上馬馬虎虎，致使項目業(yè)主放松對環(huán)保設施建設地投入，造成能夠達標排放的企業(yè)變成了超標排放，新污染源拖成了老污染源。③環(huán)境管理和環(huán)境監(jiān)察脫節(jié)，隊伍業(yè)務能力不足。環(huán)境管理部門對項目審批同意建設后，需要環(huán)境監(jiān)察部門現(xiàn)場進行環(huán)?！叭瑫r”執(zhí)行情況的監(jiān)督管理，然后環(huán)境監(jiān)察部門將現(xiàn)場監(jiān)察意見反饋給環(huán)境管理部門作為建設項目環(huán)保設施驗收的依據(jù)之一。這里面存在的移交時間差和相互溝通不到位也在一定程度上影響了建設項目環(huán)保“三同時”的執(zhí)行。有些基層環(huán)保人員業(yè)務能力不足，對于某些污染防治技術方法、環(huán)保投資額的核算等知識知之甚少，無法有效地實施現(xiàn)場管理。

1.4建設項目環(huán)境管理執(zhí)法力度有限

在管理過程中，盡管通過各種檢查，發(fā)現(xiàn)并處理、處罰一些違法違規(guī)項目，但受人為和監(jiān)察能力等多方面因素的影響，仍有不少建設項目在執(zhí)法上不到位。另外環(huán)保處罰程序多、取證難，缺乏當場制止生產或者暫扣生產工具等強制性措施，無法從根本上遏制對環(huán)境造成危害的建設項目違法施工建設。如何依法依規(guī)，管到、管好建設項目，并切實加強“環(huán)評”制度和“三同時”制度各個環(huán)節(jié)的管理，防止項目全過程管理出現(xiàn)脫節(jié)，保證各項環(huán)保對策措施的嚴格落實，尤其是在項目施工建設階段就受到有效的監(jiān)督，提高環(huán)境管理執(zhí)法力度，是今后一段時期環(huán)保法制建設中亟待解決的問題。

2.對策與措施

2.1建立完善環(huán)境績效考核機制

對地方政府工作績效考核，應增加地方環(huán)境質量績效考核的比重，把建設項目環(huán)保執(zhí)行率，生態(tài)環(huán)境質量等列入地方環(huán)境質量的內容。并對指標進行量化，這樣做有利于地方政府避免將經(jīng)濟發(fā)展指標作為衡量業(yè)績的唯一尺度，避免引進一些能耗大、污染重的建設項目，進一步加大地方政府的環(huán)境保護職責，并在年度考核時根據(jù)量化指標追究地方政府的環(huán)境責任，正真把環(huán)?！耙黄狈駴Q”權落到實處。

2.2健全建設項目環(huán)境管理體制

目前建設項目環(huán)境管理體制一般是轄區(qū)負責、條塊結合、分級管理。要加強建設項目級別管轄和地域管轄中不同級別、不同地域、不同部門間的溝通聯(lián)系，做到上下聯(lián)動、部門協(xié)調、區(qū)域互動。各部門要互通信息，實現(xiàn)資源共享，確保行政審批、現(xiàn)場監(jiān)察、驗收各環(huán)節(jié)緊密有序，互不脫節(jié)。各級管理部門要認真對轄區(qū)內的建設項目進行監(jiān)督檢查，杜絕建設項目環(huán)境管理漏項、漏批、漏管現(xiàn)象。對違法的建設項目要查明事實、類別，有管理權限的及時處理處置，無管理權限的及時向上級主管部門報告，或者向平級單位移交。環(huán)境監(jiān)察機構在建設項目施工建設過程中要不斷對該項目進行檢查，具體落實環(huán)境管理各項措施，及時發(fā)現(xiàn)建設單位或施工單位的環(huán)境違法行為并予以處理處置。

2.3實行建設項目全過程環(huán)境監(jiān)察工作機制

建設工程一般分為設計階段、施工階段和竣工驗收階段，建設項目的環(huán)境管理應納入這一基本建設程序，“三同時”制度管理應與其相結合。建設項目的全過程環(huán)境監(jiān)察應做到以下三方面：①設計階段，環(huán)保部門要審查初步設計的環(huán)境保護篇章，看建設項目環(huán)境影響評價文件提出的問題是否在工程設計中得到解決，能否達到環(huán)境保護的要求；在施工圖設計中，要審查環(huán)保設施的設計是否完備。②施工階段，對開工在建的建設項目要檢查它的建設內容有無變化，包括建設性質、建設內容、建設規(guī)模、采用的設備和工藝、使用的原料有無重大變化，有無虛報、瞞報、漏項或私改項目內容；環(huán)評文件中規(guī)定的環(huán)保措施是否落實到位。③竣工驗收階段，環(huán)境監(jiān)察機構應參加建設項目的竣工驗收活動。在項目試生產階段，當?shù)丨h(huán)境監(jiān)察就要同時進行，及時監(jiān)督環(huán)保設施的試運行情況，及時監(jiān)測記錄，提出的建設項目環(huán)境監(jiān)察報告應作為建設項目竣工驗收的依據(jù)之一。

2.4切實增強環(huán)境管理的執(zhí)法手段

加大對建設項目違反環(huán)保法律的處罰力度《環(huán)評法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》賦予環(huán)保部門責令建設項目停止建設、限期補辦手續(xù)、罰款、對主管人員給予行政處分等處罰手段，但在具體執(zhí)行中可操作性不強，環(huán)保部門應從法律上被賦予查封違反環(huán)?！叭瑫r”制度的建設項目，關閉污染嚴重的新建“十五小”、“新五小”等企業(yè)的權力。要加大處罰力度，環(huán)境處罰要向行政責任和刑事責任相融合的行政刑法方向發(fā)展，徹底改變“違法成本低，守法成本高”這種不正?，F(xiàn)象。

2.5強化公眾參與和社會監(jiān)督機制

建立“政府執(zhí)法部門一企業(yè)一公眾”三元執(zhí)法監(jiān)督工作機制，形成全社會參與環(huán)境保護的氛圍，逐步健全公眾激勵機制，實行有獎舉報等措施，強化公眾參與環(huán)保監(jiān)督的內在動力，調動群眾參與環(huán)境監(jiān)督的積極性，這樣有利于環(huán)保部門及時掌握本轄區(qū)內的建設項目的底數(shù)，增加了環(huán)保部門的責任，也能促進企業(yè)自覺遵守環(huán)保要求。在建設項目環(huán)保設施驗收時，邀請部分群眾代表參加，在群眾認可的基礎上才能給予驗收通過。實施企業(yè)環(huán)境信息公開機制，定期在新聞媒體上公布企業(yè)的環(huán)境信息，加大重大環(huán)境違法案件的媒體曝光力度。◆

參考文獻：

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