黨的十七屆三中全會(huì)提出要“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”。搞好扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保兩項(xiàng)制度有效銜接對(duì)實(shí)現(xiàn)到2020年“絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除”的奮斗目標(biāo)有著重要意義，是當(dāng)前扶貧開發(fā)工作的重要任務(wù)。隨著農(nóng)村最低生活保障制度的建立，農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，中國農(nóng)村的扶貧工作進(jìn)入了“開發(fā)與救助”兩輪驅(qū)動(dòng)的新階段。為了做到“有效銜接”，聯(lián)系當(dāng)前扶貧工作的實(shí)際，提出幾點(diǎn)看法：

一、關(guān)于貧困人口的識(shí)別問題

扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保銜接的核心是完善貧困人口的識(shí)別機(jī)制。20多年來，我國從制定國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)到為貧困人口“建檔立卡”，都是為了建立更加有效的識(shí)別貧困人口的機(jī)制。為使貧困人口識(shí)別更加準(zhǔn)確，得到基層群眾的認(rèn)可，完善貧困人口的識(shí)別機(jī)制可嘗試從以下三個(gè)方面進(jìn)行：

(一)實(shí)行群眾民主評(píng)議。目前，我國新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到了人均1196元，農(nóng)村人口中哪些是人均純收入低于1196元的貧困人口，只有在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的指導(dǎo)下，按民主程序由群眾認(rèn)定，由群眾自己去鑒別，這樣才能得到群眾的認(rèn)可。一是要制定貧困戶認(rèn)定程序。應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，制定操作性強(qiáng)的貧困戶認(rèn)定程序，并及時(shí)向群眾公開，做到家喻戶曉，讓群眾積極參與認(rèn)定工作。二是要進(jìn)行人戶調(diào)查。在鄉(xiāng)村干部的帶領(lǐng)下，組織本村老干部、老黨員、老教師、老模范、老戰(zhàn)士等“五老”人員，分組進(jìn)行入戶調(diào)查，掌握每家每戶的家庭生產(chǎn)生活情況，逐戶進(jìn)行登記造冊(cè)，建立檔案資料。三是要進(jìn)行群眾民主評(píng)議。根據(jù)入戶調(diào)查資料和上級(jí)扶貧部門確定的貧困發(fā)生率，召開村民代表會(huì)議，按照貧困程度對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行評(píng)議，同時(shí)根據(jù)貧困產(chǎn)生原因確定有勞動(dòng)能力的貧困戶和無勞動(dòng)能力的貧困戶，并及時(shí)將確定的貧困戶名單在本村公示。四是對(duì)貧困人口進(jìn)行建檔立卡。待群眾對(duì)貧困戶名單公示無異議后。上報(bào)村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府審批備案，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員給其建檔立卡。

(二)必須統(tǒng)一部門統(tǒng)計(jì)口徑。目前，對(duì)貧困人口的統(tǒng)計(jì)工作主要有統(tǒng)計(jì)、民政、扶貧三個(gè)部門，由于統(tǒng)計(jì)方法不一樣，各部門貧困人口的數(shù)據(jù)結(jié)果有所偏差。相關(guān)部門要統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑，進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查。一是要建立貧困人口的統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)。由統(tǒng)計(jì)部門牽頭，成立由統(tǒng)計(jì)、民政、扶貧三個(gè)部門組成的貧困人口認(rèn)定統(tǒng)計(jì)小組，安排工作力量，開展貧困人口統(tǒng)計(jì)認(rèn)定工作。二是要統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。要以統(tǒng)計(jì)部門通過農(nóng)村貧困監(jiān)測確定的貧困發(fā)生率為基礎(chǔ)，核定各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村貧困人口數(shù)量，統(tǒng)一確定貧困人口的收支統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并依此標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)各村調(diào)查小組進(jìn)行入戶調(diào)查和民主評(píng)議。

(三)實(shí)行貧困人口動(dòng)態(tài)管理。貧困戶的認(rèn)定是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，貧困的發(fā)生有很多不確定因素，一些貧困戶、低保戶通過扶持發(fā)展能脫貧，一些非貧困戶、低保戶因病、因?yàn)?zāi)也會(huì)致貧。因此，在貧困戶的認(rèn)定工作中始終要堅(jiān)持有進(jìn)有出的原則，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織應(yīng)及時(shí)掌握貧困戶的生產(chǎn)生活情況，對(duì)脫貧后的貧困戶要及時(shí)更退，對(duì)有一定勞動(dòng)能力的低保戶要及時(shí)調(diào)整。同樣，對(duì)新出現(xiàn)的貧困戶要及時(shí)進(jìn)行認(rèn)定統(tǒng)計(jì)。

二、關(guān)于兩者銜接的機(jī)制問題

扶貧開發(fā)和建立農(nóng)村貧困人口最低生活保障制度都是緩解農(nóng)村貧困的方式，但是兩者在目標(biāo)、工作對(duì)象、工作手段、性質(zhì)、實(shí)施主體和工作機(jī)制等方面存在不同之處。要促進(jìn)兩者的有效銜接，必須建立健全更加有效的銜接機(jī)制。

(一)建立聯(lián)系會(huì)議制度。應(yīng)加強(qiáng)扶貧、民政、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、金融等部門的合作，成立扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保政策銜接的領(lǐng)導(dǎo)小組，由扶貧、民政兩部門牽頭，組織成員單位建立能夠互相信任、互相促進(jìn)的聯(lián)系會(huì)議制度。目的是通過聯(lián)系會(huì)議共同研究解決扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保政策銜接過程中出現(xiàn)的問題和困難，出臺(tái)工作措施，建立合作機(jī)制，提高工作效率。

(二)實(shí)行信息資源共享。實(shí)行部門信息資源共享有利于促進(jìn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保政策兩者銜接。實(shí)際工作中，涉及到如數(shù)據(jù)信息、辦事程序、幫扶信息、政策法規(guī)等資源可互相參考和利用?？梢栽囆薪⑿畔⑼▓?bào)制度，各成員單位之間定期相互通報(bào)貧困戶、低保戶信息以及工作措施、經(jīng)驗(yàn)做法、問題研究等情況。

三、關(guān)于兩者工作對(duì)象的界定問題

準(zhǔn)確界定扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保的工作對(duì)象是做好兩者銜接工作的前提。扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保兩者的工作對(duì)象有著根本的區(qū)別，扶貧主要針對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，而低保則主要是針對(duì)沒有勞動(dòng)力或勞動(dòng)能力喪失的人口。扶貧和低保對(duì)象大致可分為單純的低保對(duì)象、單純的扶貧對(duì)象、同時(shí)享受低保和扶貧政策的對(duì)象等三類。

(一)對(duì)“單純的低保對(duì)象”的界定。主要是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。通俗地講就是由于缺錢、缺糧、缺勞力或鰥、寡、孤、殘等原因而導(dǎo)致生活長期困難，溫飽尚未解決的農(nóng)村特困戶。這部分群體沒有自我發(fā)展能力，只能以政府救助的方式解決其基本生活來源。

(二)對(duì)“單純的扶貧對(duì)象”的界定。根據(jù)新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。主要是指年人均純收入在1196元以下。有生產(chǎn)能力的貧困戶。扶貧開發(fā)工作的首要對(duì)象是貧困地區(qū)尚未解決溫飽問題的貧困人口，同時(shí)繼續(xù)幫助初步解決溫飽問題的貧困人口增收，進(jìn)一步改善生產(chǎn)生活條件，鞏固扶貧成果。目前，對(duì)這一類群體主要采取集中連片、重點(diǎn)扶持的“開發(fā)式”扶貧方式，通過實(shí)施整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、移民扶貧等措施促進(jìn)其脫貧。

(三)對(duì)“同時(shí)享受低保和扶貧政策的對(duì)象”的界定。這是扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保工作的交叉點(diǎn)，同時(shí)享受兩種政策的對(duì)象主要是指一些暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力無法生存，經(jīng)過階段性轉(zhuǎn)變可以恢復(fù)勞動(dòng)能力或有一定勞動(dòng)能力但家庭生活極度貧困的群體。比如，一些突然因病、因?yàn)?zāi)致貧暫時(shí)難于生存的農(nóng)戶和一些無勞動(dòng)力、子女年幼需要社會(huì)幫扶發(fā)展的農(nóng)戶，就適應(yīng)以低保救助和扶貧開發(fā)兩種方式幫助其解決困難。

四、關(guān)于貧困人口的扶持問題

十七屆三中全會(huì)提出：“對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策，把盡快穩(wěn)定解決扶貧對(duì)象溫飽并實(shí)現(xiàn)脫貧致富作為新階段扶貧開發(fā)的首要任務(wù)?！鞭r(nóng)村最低生活保障制度建立后，仍然要堅(jiān)持開發(fā)式扶貧，加大對(duì)貧困戶的幫扶力度，完善對(duì)農(nóng)村低保戶的管理體制，促進(jìn)開發(fā)扶貧與救助扶貧兩輪驅(qū)動(dòng)進(jìn)程。

(一)按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，加快貧困地區(qū)發(fā)展。按照新農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的根本要求，扶貧開發(fā)工作要納入新農(nóng)村建設(shè)的整體部署，對(duì)貧困地區(qū)和貧困戶進(jìn)行重點(diǎn)扶持。一是要加強(qiáng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要通過引導(dǎo)農(nóng)民積極參與新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)行“一村多點(diǎn)，逐年推進(jìn)”的建設(shè)方式。加強(qiáng)扶貧重點(diǎn)村自然村組的水利、交通、產(chǎn)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、生產(chǎn)生活條件差的落后面貌。要以財(cái)政扶貧資金作為啟動(dòng)資金，整合其它涉農(nóng)資金用于貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)各村扶貧規(guī)劃實(shí)施，為貧困戶的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。二是要引導(dǎo)貧困戶發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)。按照“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”的要求，立足當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)，因地制宜，積極實(shí)施產(chǎn)業(yè)化扶貧，發(fā)展一些管理要求低、市場前景好、增收潛力大的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。要圍繞傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)，提供資金、技術(shù)、信息等服務(wù)，實(shí)行“公司+農(nóng)戶”、“工資+利潤”的形式鼓勵(lì)貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用“產(chǎn)業(yè)基地覆蓋貧困地區(qū)，企業(yè)創(chuàng)收輻射貧困農(nóng)戶”的辦法促進(jìn)貧困戶增收。三是要?jiǎng)?chuàng)新貧困戶金融服務(wù)機(jī)制。貧困戶貸款難，難在貸款門檻高。創(chuàng)新貧困戶金融服務(wù)機(jī)制是解決貧困戶發(fā)展瓶頸問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。必須建立針對(duì)貧困戶的金融服務(wù)體系，降低貸款門檻，建立特殊的資金使用和償還機(jī)制?？梢圆扇≌龑?dǎo)、群眾管理、農(nóng)戶參與的方式，建立財(cái)政扶貧資金放貸擔(dān)保機(jī)制，為貧困戶提供發(fā)展資金。要不斷總結(jié)推廣“貧困村村級(jí)互助資金”試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，拓寬農(nóng)村金融服務(wù)渠道。四是要提高貧困群眾素質(zhì)。要加大對(duì)貧困戶子女基礎(chǔ)教育救助的力度，擴(kuò)大貧困戶子女救助面和受益面。要進(jìn)一步探索農(nóng)民職業(yè)技能和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)方式，特別是要采取積極措施，加大針對(duì)當(dāng)前返鄉(xiāng)農(nóng)民工的培訓(xùn)就業(yè)力度，提高貧困群眾發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、從事二三產(chǎn)業(yè)的技能，盡可能實(shí)現(xiàn)貧困人口就近轉(zhuǎn)移、就近創(chuàng)業(yè)目標(biāo)。五是要穩(wěn)步推進(jìn)移民扶貧進(jìn)程。要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、群眾自愿”的原則，實(shí)施深山區(qū)移民搬遷計(jì)劃，幫助深山區(qū)貧困群眾搬遷到生產(chǎn)生活條件較好的地方居住，逐步改善他們的生產(chǎn)生活條件。

(二)根據(jù)構(gòu)建“大扶貧”格局的需要，引導(dǎo)全民參與扶貧濟(jì)困活動(dòng)。按照形成“大扶貧”工作格局的要求，引導(dǎo)社會(huì)各界共同關(guān)注支持對(duì)貧困戶的救助和扶貧工作，充分整合社會(huì)資源幫助貧困地區(qū)發(fā)展和貧困戶脫貧致富。一是要加強(qiáng)部門協(xié)作，落實(shí)工作責(zé)任。要充分發(fā)揮扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的組織協(xié)調(diào)作用，把扶貧開發(fā)納入各級(jí)各部門重要議事日程，由扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，扶貧部門牽頭管理，相關(guān)單位分工負(fù)責(zé)實(shí)施。要轉(zhuǎn)變社會(huì)扶貧“單打獨(dú)斗”的幫扶機(jī)制，創(chuàng)新定點(diǎn)扶貧工作機(jī)制，建議試行“扶貧點(diǎn)、新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)、村建點(diǎn)”三點(diǎn)合一模式，推行“一鄉(xiāng)一團(tuán)、一村一隊(duì)”的包扶貧困村模式。強(qiáng)化結(jié)對(duì)幫扶責(zé)任制，開展領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員干部、致富能人與貧困戶的結(jié)對(duì)幫扶活動(dòng)。二是建立社會(huì)幫扶平臺(tái)。應(yīng)建立民間幫扶、貧困對(duì)象信息發(fā)布、境外社團(tuán)幫扶協(xié)作等社會(huì)幫扶平臺(tái)，促進(jìn)社會(huì)資源整合利用。可以嘗試在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建立扶貧基金會(huì)、愛心銀行、互助基金會(huì)等民間幫扶組織；組建由扶貧、民政、廣電、社會(huì)群團(tuán)等相關(guān)部門組成的求助幫扶信息中心；加強(qiáng)與境外社團(tuán)聯(lián)系協(xié)作，為愛心人士牽線搭橋，建立境外社團(tuán)參與貧困地區(qū)扶貧濟(jì)困的協(xié)作平臺(tái)。

(三)堅(jiān)持以人為本的發(fā)展理念，進(jìn)一步完善農(nóng)村低保管理體制。2007年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對(duì)在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度作了規(guī)范性規(guī)定，為了做到低保戶應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退，建議在以下幾方面加強(qiáng)管理：一是要加強(qiáng)屬地管理。開展農(nóng)村低保工作要堅(jiān)持“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門配合、基層落實(shí)、社會(huì)參與”的原則，基層管理部門應(yīng)堅(jiān)持屬地管理的原則，實(shí)行分類施保，差額補(bǔ)助，動(dòng)態(tài)管理，應(yīng)及時(shí)掌握有勞動(dòng)能力的低保戶的就業(yè)動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)性低保對(duì)象的管理，掌握低保戶中人戶分離的低保對(duì)象情況。二是要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理。要科學(xué)建立低保戶管理的動(dòng)態(tài)臺(tái)賬，對(duì)不同類型的低保戶應(yīng)制定不同的管理措施，以準(zhǔn)確及時(shí)掌握低保家庭收入變化情況。建議建立村級(jí)低保監(jiān)管員制度，由相關(guān)部門聘請(qǐng)1～2名低保監(jiān)管員，專門掌握記錄本村低保戶的動(dòng)態(tài)變化情況，對(duì)一些家庭極其貧困的弱勢(shì)群體要實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。三是要實(shí)行“陽光操作”。要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)群眾監(jiān)督管理，及時(shí)向群眾公開低保信息，低保的申請(qǐng)、領(lǐng)取、退出全程實(shí)行“陽光操作”，防止人情保、掛戶保等變相擠占低保指標(biāo)現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)公開信息有意見的，應(yīng)及時(shí)調(diào)查處理，促進(jìn)農(nóng)村低保公開、公正。四是要進(jìn)行群眾回訪。農(nóng)村低保政策落實(shí)得好不好、到不到位，不但要讓群眾擁有知情權(quán)，還要讓群眾有建議權(quán)、發(fā)言權(quán)。要建立群眾回訪制度，加強(qiáng)農(nóng)村低保政策的宣傳引導(dǎo)，征詢?nèi)罕姷囊庖姾徒ㄗh，進(jìn)一步掌握農(nóng)村低保政策的落實(shí)情況，提升低保成效。

[作者簡介]黃鏡明，男，江西省安遠(yuǎn)縣扶貧辦主任；堯文金，男，江西省安遠(yuǎn)縣扶貧辦干部。

[責(zé)任編輯：李麗娜]