摘要 近年來，我國“城市環(huán)境趨向好轉(zhuǎn)，農(nóng)村環(huán)境不斷惡化”這種城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢的凸現(xiàn)，提出了城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的客觀要求?！俺鞘兄行闹髁x”環(huán)境法制以及我國農(nóng)民實質(zhì)自由的嚴(yán)重匱乏是我國產(chǎn)生城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢的根本原因。一些地方所采取的僅僅局限于環(huán)保領(lǐng)域的城鄉(xiāng)環(huán)保一體化措施，并不能從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢。城鄉(xiāng)環(huán)保一體化實踐需要以更為全面的制度建構(gòu)為基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的制度建構(gòu)應(yīng)樹立理性、人本、自由等基本理念，應(yīng)堅持整體推進(jìn)、科學(xué)建構(gòu)、多元參與等基本原則。城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的制度建構(gòu)路徑，首先是消除對農(nóng)民的各種制度性歧視，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的權(quán)利平等；其次，在推動地方民主與法治建設(shè)，推進(jìn)司法體制改革、建立司法審查制度的基礎(chǔ)上，健全與完善農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)的保障機制，保證農(nóng)民的各項權(quán)利最終成為“可實際行使”的權(quán)利。最后，還要建立適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)要求的環(huán)境法制。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢;城鄉(xiāng)環(huán)保一體化;制度建構(gòu)

中圖分類號 D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104（2009）06-0165-05

近年來，隨著城市居民環(huán)境意識的不斷提高，城市環(huán)境保護(hù)力度的不斷加大，城市環(huán)境趨向好轉(zhuǎn)。然而，與此形成鮮明對照的是，農(nóng)村環(huán)境不斷惡化，甚至出現(xiàn)了一批“癌癥村、污染村和垃圾村”。農(nóng)村環(huán)境的不斷惡化，使弱小的農(nóng)民成為最大的受害群體：不僅數(shù)億人的發(fā)展受到限制，而且千百萬人的生存面臨嚴(yán)重威脅［1］?！俺鞘协h(huán)境趨向好轉(zhuǎn)，農(nóng)村環(huán)境不斷惡化”這種城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢的凸現(xiàn)，提出了城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的客觀要求。在各地掀起新農(nóng)村建設(shè)高潮的同時，一些地方政府已采取措施，如制定城鄉(xiāng)一體的環(huán)保規(guī)劃，加強農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作等，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)保一體化。無疑，這些措施對于加強農(nóng)村環(huán)保工作具有重要意義，但是，這些措施能否真正扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)保一體化？本文試圖回答此問題，并對如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)保一體化提出建議。

1 我國城鄉(xiāng)環(huán)保一體化實踐及其評價

城鄉(xiāng)環(huán)境二元格局已引起了一些地方政府的重視。城鄉(xiāng)環(huán)保一體化工作也開始進(jìn)入地方政府的議程日程。一些地方政府已采取積極措施推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)保一體化工作。例如，四川省成都市采取了制定城鄉(xiāng)一體的環(huán)保規(guī)劃，推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)、農(nóng)民向城鎮(zhèn)、土地向業(yè)主集中，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作等措施［2］。河南省濟(jì)源市則要求加快環(huán)境基礎(chǔ)處理設(shè)施建設(shè)、探索創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)保機制體制、制定“城市反哺農(nóng)村”的制度、統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)力布局等［3］。江蘇省連云港市則要求做好城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境綜合整治工作、完善市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、組織申報中央農(nóng)村環(huán)保專項資金、確保農(nóng)村水環(huán)境安全、推進(jìn)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)和生態(tài)村創(chuàng)建工作等。湖北省黃石市則將農(nóng)村飲用水源保護(hù)區(qū)整治、生活垃圾和污水的集中處理、建立城鄉(xiāng)一體化的垃圾處理系統(tǒng)等作為工作重點［4］。

對地方城鄉(xiāng)環(huán)保一體化實踐作出評價，需要分析城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢產(chǎn)生的根源。長期以來，我國在環(huán)境立法、執(zhí)法以及投資等諸多方面呈現(xiàn)出明顯的“城市中心主義”。無疑，城市中心主義環(huán)境保護(hù)是產(chǎn)生城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢的直接原因。但是，城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢的產(chǎn)生還有其深刻的社會根源。

環(huán)境庫茲涅茨曲線反映了環(huán)境惡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在倒“U”型關(guān)系的客觀規(guī)律。因此，使環(huán)境庫茲涅茨曲線扁平化，成為各國環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)。環(huán)境庫茲涅茨曲線何以扁平化？學(xué)者們從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技水平、國家環(huán)境政策等不同角度發(fā)表了見仁見智的觀點。但是，環(huán)境問題是一個綜合性的問題。尋求解決環(huán)境問題之道，必須從政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等多維視角，全方位審視國家的環(huán)境政策和法律。中東某些石油國家，雖然人均收入水平較高，但由于收入不平等和教育、政治體制等其他因素的影響，更能體現(xiàn)綜合發(fā)展水平的人類發(fā)展指標(biāo)卻很低。因此，這些國家較高的人均收入水平未必與較好的環(huán)境水平相對應(yīng)［5］。換言之，這些國家達(dá)到環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點的人均收入水平會大大高于其他國家。對世界各國環(huán)境保護(hù)進(jìn)程產(chǎn)生廣泛影響的《我們共同的未來》一書指出，可持續(xù)發(fā)展的基本要求就包括“保證公民有效地參與決策的政治體系；在自力更生和持久的基礎(chǔ)上能夠產(chǎn)生剩余物質(zhì)和技術(shù)知識的經(jīng)濟(jì)體系；為不和諧發(fā)展的緊張局面提供解決方法的社會體系；尊重保護(hù)發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)的義務(wù)的生產(chǎn)體系；不斷尋求新的解決方法的技術(shù)體系”等［6］。

可見，政治文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、文化與技術(shù)進(jìn)步等都是促使環(huán)境庫茲涅茲曲線扁平化、推動各國環(huán)境保護(hù)的重要力量。

長期以來，我國城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡。在獨具特色的我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村不僅經(jīng)濟(jì)落后，而且政治文明和社會保障體系建設(shè)以及教育文化事業(yè)發(fā)展也嚴(yán)重滯后。這不僅造成了農(nóng)村的破敗、農(nóng)民的貧困，而且，對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)也產(chǎn)生了嚴(yán)重不利影響。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的措施不能僅僅局限于環(huán)境管理、環(huán)保投資等領(lǐng)域，而應(yīng)該從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)保等方面全面促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。就環(huán)保論環(huán)保，永遠(yuǎn)走不出“治理速度趕不上破壞速度”的怪圈。

從各地城鄉(xiāng)環(huán)保一體化實踐來看，制定城鄉(xiāng)一體的環(huán)保規(guī)劃、加強農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作等措施成為各地共同的政策選擇，而這些措施的著眼點在于糾正與消解長期以來在我國環(huán)境管理和環(huán)境投資中存在的“城市偏向”。顯然，從長遠(yuǎn)來看，地方政府的這些“治標(biāo)”之策難以徹底扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢。值得指出的是，成都市所采取的推進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)、土地向業(yè)主集中等措施，具有更深層次的意義，它似乎已經(jīng)觸及到城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢的深層根源——城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)問題。但是，要保證地方這些措施能夠切合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民要求以及政策措施的穩(wěn)定、持久與徹底，還需要更為全面的制度變革為基礎(chǔ)。

2 我國城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的制度建構(gòu)理念和原則

2.1 城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的制度建構(gòu)理念

2.1.1 理性歷史上，對于理性在制度演進(jìn)中的作用，存在著兩種截然不同的觀點。起源于17世紀(jì)、以笛卡兒為代表的建構(gòu)主義高度強調(diào)理性的作用，認(rèn)為人類的各種制度都應(yīng)當(dāng)是理性建構(gòu)的產(chǎn)物，理性可以根據(jù)合理的目的設(shè)計合理的制度。而哈耶克等人則認(rèn)為“我們必須否棄這樣一種幻想，即我們能夠經(jīng)由審慎的思考而‘創(chuàng)造人類的未來’”［7］。但是，從世界各國的實踐來看，許許多多經(jīng)過人類有意識規(guī)劃并取得成功的事例，并沒有給后者帶來多少支持。理性弘揚的是人類的自主性。人類的自主性決定了人類社會的演進(jìn)不是完全被動的適應(yīng)，而是逐漸提升、理性建構(gòu)的結(jié)果。盡管理性的有限性決定了制度演進(jìn)不會完全取決于人類的理性建構(gòu)，但是人類的主動參與則使得各種機制的演進(jìn)大大快于自然狀態(tài)下的“優(yōu)勝劣汰”。理性在人類社會的發(fā)展以及制度變革中的作用不容否認(rèn)，理性在城鄉(xiāng)環(huán)保一體化制度建構(gòu)中發(fā)揮著重要作用。

2.1.2 人本

人本，是“以人為本”的簡稱，指以人為根本的思想觀念、價值取向和評價尺度。人本理念是“理性”理念的必然延伸。目前，農(nóng)村環(huán)境問題已引起了國人的關(guān)注與重視，城鄉(xiāng)環(huán)保一體化工作也被政府推上了前臺。但是，至今仍有許多人，僅僅從農(nóng)村的蕭條和破敗已嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展來理解城鄉(xiāng)一體化。在這種“城鄉(xiāng)一體化”進(jìn)程中，農(nóng)村及農(nóng)民仍然只有工具性價值。這顯然與“人本”的理念是背道而馳的。

著名諾貝爾獎獲得者阿馬蒂亞·森于1999年提出了以自由看待發(fā)展的發(fā)展觀。以自由看待發(fā)展的發(fā)展觀有兩個基本命題［8］：①實質(zhì)自由是發(fā)展的首要目的。實質(zhì)自由是指享受人們有理由珍視的那種生活的可行能力。該發(fā)展觀聚焦于人的實質(zhì)自由，直接將人置于發(fā)展的中心，而不是國民生產(chǎn)總值的提高、個人收入的增長、工業(yè)化或技術(shù)進(jìn)步等發(fā)展過程中某些特定手段。②實質(zhì)自由是發(fā)展的主要手段。森指出，實質(zhì)自由至少包括以下五種工具性自由：政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會機會、透明性保證和防護(hù)性保障，而且，這些不同類型的實質(zhì)性自由可以互相補充、互相促進(jìn)。顯然，該發(fā)展觀是一種“以人為本”的發(fā)展觀，并與科學(xué)發(fā)展觀保持一致，對我國城鄉(xiāng)環(huán)保一體化制度建構(gòu)具有重要的指導(dǎo)意義。

2.1.3 自由

在現(xiàn)代社會，價值多元主義已成為人類社會無可回避的客觀事實。理想社會應(yīng)當(dāng)是一個人人都可以過上各自理想生活的社會。盡管一個理想社會并不能保證每一個公民都能實現(xiàn)其理想人生，但它可以為每一個公民提供實現(xiàn)其理想人生的必要條件，而這個必要條件，就是森所關(guān)注的實質(zhì)自由，特別是一些基本的實質(zhì)自由。由此可見，“以人為本”的理念又導(dǎo)引出了“自由”理念。

作為人類發(fā)展過程中一項重要的社會與政治運動，城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實施也必然以“人的全面而自由的發(fā)展”作為其終極目標(biāo)。城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的提出，其表層原因是城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，其深層原因是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)保二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民實質(zhì)自由的嚴(yán)重匱乏?？傊白杂伞崩砟钜?，城鄉(xiāng)一體化制度建構(gòu)應(yīng)當(dāng)以確立農(nóng)民的主體性地位、給予農(nóng)民國民待遇、擴(kuò)展農(nóng)民的實質(zhì)自由為根本的出發(fā)點和最終的目標(biāo)。

2.2 城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的制度建構(gòu)原則

2.2.1 整體推進(jìn)原則

城鄉(xiāng)環(huán)境二元趨勢的出現(xiàn)，其本質(zhì)原因是城鄉(xiāng)居民在權(quán)利擁有上的不平等。這里的 權(quán)利不平等，首先表現(xiàn)在環(huán)境權(quán)益上的不平等。當(dāng)然，這種不平等，也許并沒有以“明顯的歧視性文字”出現(xiàn)在法律條文中，而更多地屬于一種“隱含歧視”或者“事實上的歧視”。這種“隱含歧視”或者“事實上的歧視”的具體表現(xiàn)，就是在環(huán)境立法、執(zhí)法及投資中呈現(xiàn)出來的“城市中心主義”。其次，城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不平等，還表現(xiàn)為政治權(quán)利、社會權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的不平等。筆者認(rèn)為，即使消除了環(huán)境保護(hù)“城市中心主義”，只要城鄉(xiāng)居民在政治權(quán)利、社會權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上仍然存在著不平等，城鄉(xiāng)環(huán)境二元化趨勢可能仍然存在。因為，關(guān)于農(nóng)民政治、社會以及經(jīng)濟(jì)權(quán)利的規(guī)定，反映的是，農(nóng)民所擁有的實質(zhì)自由的現(xiàn)實狀況，而農(nóng)民所擁有的實質(zhì)自由不僅是確立農(nóng)民主體性和提高農(nóng)民生活質(zhì)量的重要保障，同時，也是提升農(nóng)民環(huán)境意識、提高農(nóng)民環(huán)境保護(hù)能力的重要基礎(chǔ)。最后，城鄉(xiāng)權(quán)利的不平等，還表現(xiàn)在權(quán)利在實施和實現(xiàn)可能上的不平等。即使憲法和法律規(guī)定了農(nóng)民應(yīng)享有的政治、社會、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境權(quán)利，而沒有對農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)的保障機制作出制度安排，關(guān)于農(nóng)民各項權(quán)利的憲法和法律規(guī)定，增加的只能是“紙面”上的權(quán)利。由此可見，城鄉(xiāng)環(huán)保一體化制度建構(gòu)，是一個系統(tǒng)工程。它不僅要求環(huán)境法制的變革，它還涉及到憲法、行政法等相關(guān)法律部門的法制變革與創(chuàng)新。城鄉(xiāng)一體化制度建構(gòu)須遵循整體推進(jìn)原則。

2.2.2 科學(xué)建構(gòu)原則

在城鄉(xiāng)環(huán)保一體化制度建構(gòu)過程中，我們應(yīng)當(dāng)按照客觀實際、客觀規(guī)律以及一定的理論思想體系來設(shè)計行動計劃和方案，進(jìn)行制度變革與創(chuàng)新，而這就是“理性”理念所要求的、在城鄉(xiāng)環(huán)保一體化制度建構(gòu)過程中應(yīng)當(dāng)遵循的“科學(xué)建構(gòu)原則”。

中國的“三農(nóng)”問題以及農(nóng)村環(huán)境問題，一方面與長期存在的“重城輕鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”的“城市中心主義”政策有關(guān)，另一方面也與我國治理結(jié)構(gòu)中存在的問題密不可分。因此，要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)保一體化，不僅要糾正“城市中心主義”的政策，還要倡導(dǎo)“善治型政府”、完善我國的治理結(jié)構(gòu)。中國是一個幅員遼闊的大國，地區(qū)差異很大，因此，中央應(yīng)當(dāng)如何介入農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作，如何糾正地方政府“GDP至上”的發(fā)展觀，如何防止地方保護(hù)主義等都是城鄉(xiāng)環(huán)保一體化進(jìn)程中必須認(rèn)真考慮的問題。中央政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)建構(gòu)的原則，妥善處理與地方關(guān)系，既使地方政府擁有足夠的財力為地方居民提供公共服務(wù)，同時，又要有科學(xué)的制度設(shè)計防止地方政府“失靈”現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)。

2.2.3 多元參與原則

價值多元主義的客觀性決定了多元參與原則在制度建構(gòu)中的合理性與必要性。在城鄉(xiāng)環(huán)保一體化制度建構(gòu)中，要反對“少數(shù)人把持建構(gòu)的過程、并將建構(gòu)的結(jié)果強加于大眾”這種方式。制度不是少數(shù)精英強加給民眾的產(chǎn)物。制度建構(gòu)的過程應(yīng)該是多元化群體共同參與的過程，這種多元化群體共同參與的建構(gòu)過程需要以“尊重價值多元化和利益多元化”的理念為基礎(chǔ)，制度的演進(jìn)方向應(yīng)該而且只能夠在這種多元化的博弈中加以確定。自立、自主的主體才是環(huán)境保護(hù)的真正動力。“必須把人們看作是主動參與——在他們有機會時——他們自身前途的塑造的，而不只是被動接受某些精心設(shè)計的發(fā)展計劃的成果?！?［8］ 在城鄉(xiāng)環(huán)保一體化制度建構(gòu)中堅持多元參與原則是“理性、人本與自由”理念的必然要求。

3 我國城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的制度建構(gòu)路徑

根據(jù)城鄉(xiāng)環(huán)保一體化制度建構(gòu)的理念與原則，筆者認(rèn)為，我國城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的制 度建構(gòu)，不僅要建設(shè)適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)要求的環(huán)境法制，更要消除歧視，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的權(quán)利平等，并且健全與完善農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)的保障機制。

3.1 消除歧視，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的權(quán)利平等

首先，要消除對農(nóng)民政治上的各種歧視，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民政治權(quán)利的平等。目前，我國有關(guān)法律仍存在著一些歧視農(nóng)民的法律規(guī)范。例如，《選舉法》規(guī)定的“四分之一條款”，明顯違背了選舉制度的平等原則，并構(gòu)成了對農(nóng)民的“明顯歧視”。再如，戶籍制度的相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格限制了農(nóng)民的自由遷徙權(quán)，構(gòu)成了對農(nóng)民“隱含歧視”。此外，在法律實施過程中也存在對農(nóng)民的歧視。例如，全國性社團(tuán)大約有1800多個，使用行政或事業(yè)編制，由國家財政支持的社團(tuán)有200多個［10］，但是，人口數(shù)最為龐大的農(nóng)民卻沒有國家支持的“農(nóng)民協(xié)會”，而這構(gòu)成了對農(nóng)民的“事實上的歧視”。其次，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民教育、社會保障、勞動就業(yè)等方面的權(quán)利平等。我國教育、醫(yī)療、社會保障等領(lǐng)域的城鄉(xiāng)不公，與公共資源分配不平等有密切關(guān)系。因此，要進(jìn)一步加大我國財政體制改革力度，建立科學(xué)、理性與公平的財政體制。要建立科學(xué)合理的教育管理與籌資機制，教育資源分配向農(nóng)村教育和基礎(chǔ)教育傾斜，提高教育公平性。要改革戶籍制度和就業(yè)制度，建立全國統(tǒng)一的勞動力市場。依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入狀況，要建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)發(fā)展水平的差距。

3.2 健全與完善農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)的保障機制

如果僅僅規(guī)定農(nóng)民的權(quán)利，而不對農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)的保障機制作出制度安排，農(nóng)民就 不可能擁有真正可實際行使的權(quán)利。因此，必須健全與完善農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)的保障機制。首先，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)地方民主和法治建設(shè)。農(nóng)村環(huán)境問題主要是一種地方性問題。在一般情況下，與中央政府相比，地方問題更可能在地方政府層次獲得滿意的解決。賦予地方政府地方事務(wù)全面的管理權(quán)，顯得尤為必要。但是，在中國，地方政府的權(quán)力失范和專橫絕非鮮見。因此，積極推進(jìn)地方民主和法治建設(shè)，用權(quán)利約束權(quán)力，保證農(nóng)民可以通過政治途徑約束地方官員。只有公民真正擁有了政治上的監(jiān)督權(quán)，才能使地方政府切實地樹立起人本理念，并提供切合地方需要的公共服務(wù)。其次，大力推進(jìn)司法體制改革，建立司法審查制度。地方民主并不是萬能的，當(dāng)出現(xiàn)“多數(shù)暴政”或地方保護(hù)主義之時，地方民主也會“失靈”。面對地方上的“多數(shù)暴政”和侵權(quán)行為，中央政府不僅面臨巨大的信息成本，而且在能力上也存在局限。因此，多數(shù)國家和地區(qū)都通過在地方設(shè)立法院，通過“個案救濟(jì)”的方式保障公民的合法權(quán)益不受“多數(shù)暴政”和“地方保護(hù)主義”的侵害。因此，我國應(yīng)借鑒域外經(jīng)驗，建立司法審查制度。司法審查制度意味著，司法權(quán)對立法權(quán)、行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，但是，如果司法權(quán)依附于立法權(quán)、行政權(quán)，司法審查制度則名存而實亡。因此，保證司法權(quán)的獨立性又成為建立司法審查制度的基本前提。目前，我國憲法雖然規(guī)定了司法獨立的原則，但是，司法權(quán)獨立性的缺失卻是一個客觀事實，因此，大力推進(jìn)司法體制改革，保障司法獨立又成為當(dāng)代中國必須完成的一項艱巨任務(wù)。

3.3 建設(shè)適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)要求的環(huán)境法制

首先，確立“政府管制”和“政府引導(dǎo)”并重的農(nóng)村環(huán)境政策?！叭绻荒軐`法行為施加明確的法律后果，很可能導(dǎo)致漠視法律的后果?！?［11］ 因此，政府的行政管制是政府環(huán)境管理的一個“底線”。但是，農(nóng)村環(huán)境污染主要是由大量小規(guī)?；顒庸餐饔玫慕Y(jié)果，而針對眾多大量分散的、小型企業(yè)或個人行為進(jìn)行逐一監(jiān)控，勢必帶來巨大的行政管制成本。因此，在農(nóng)村環(huán)境立法中，還要充分重視政府引導(dǎo)型環(huán)境政策的運用。引導(dǎo)型環(huán)境行政寓管理于幫助、給付之中，利用激勵機制，以引導(dǎo)、示范、支持為手段，既減少了行政成本，避免權(quán)力濫用，也更容易獲得社會的廣泛認(rèn)同。［12］ 其次，建立健全適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)要求的環(huán)境立法體系。我國應(yīng)盡快出臺《土壤污染防治法》、《面源污染防治法》和《畜禽養(yǎng)殖污染防治法》、《環(huán)境信息公開法》以及相應(yīng)的配套法律、法規(guī)，引導(dǎo)與促進(jìn)農(nóng)民采取清潔的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方法，控制城市污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，加強對農(nóng)村、農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)督管理。農(nóng)村人居環(huán)境的污染問題，是一個地方性問題。中央立法必須為地方立法留下足夠的“空間”，使地方可以根據(jù)本地特點，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，解決本地的問題。再次，建立健全適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)要求的環(huán)境法律制度。我國環(huán)境法律中的許多原則和制度，著重反映了城市和工業(yè)的環(huán)境保護(hù)需要，并不適用于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的環(huán)境保護(hù)。因此，切合農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的特點，有針對性地進(jìn)行制度完善和建設(shè)具有重要意義。最后，因地制宜地建立農(nóng)村環(huán)境管理體制。建立健全農(nóng)村環(huán)境管理體制，是保護(hù)和改善農(nóng)村環(huán)境、實行城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的必由之路?，F(xiàn)階段許多地方農(nóng)村環(huán)境管理體制建設(shè)面臨嚴(yán)重障礙：一方面財政上入不敷出、難以為繼，另一方面，行政機構(gòu)龐大而臃腫。筆者認(rèn)為，根據(jù)“地方問題地方處理”的指導(dǎo)思想，一方面，應(yīng)進(jìn)行財政、稅收體制改革，保證基層政府擁有足夠的財力履行其公共服務(wù)的職能；另一方面，通過地方民主制度建設(shè)，約束地方政府，并促使政府職能轉(zhuǎn)變，達(dá)到精簡機構(gòu)的目的。

（編輯：李 琪）

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