摘要 行政自由裁量權(quán)在現(xiàn)代行政管理中被廣泛采用。依法行政要求行政機(jī)關(guān)切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制，以確保行政自由裁量權(quán)始終沿著法治軌道運(yùn)行。本文在界定行政自由裁量權(quán)基本涵義的基礎(chǔ)上，闡釋了行政自由裁量權(quán)的程序控制途徑。

關(guān)鍵詞 行政 自由裁量權(quán) 程序控制

中圖分類(lèi)號(hào)：D912．1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

自由裁量權(quán)是一種廣泛存在于國(guó)家的立法、行政和司法活動(dòng)中的現(xiàn)象，它幾乎是所有權(quán)力都不可或缺的重要組成部分。自20世紀(jì)以來(lái)，伴隨行政權(quán)的擴(kuò)張，行政自由裁量權(quán)也得以廣泛存在。一方面，擴(kuò)大行政自由裁量權(quán)體現(xiàn)了現(xiàn)代依法行政的必然趨勢(shì)；另一方面，加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制，也成為了依法行政的必然要求。

一、行政自由裁量權(quán)的基本涵義

在我國(guó)，最早關(guān)于行政自由裁量權(quán)的概念出自王珉燦先生主編的《行政法概要》：“凡法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí)，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)方法的，是自由裁量的行政措施。”王名揚(yáng)先生認(rèn)為“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)，或不采取行動(dòng)。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)。”

以上所列觀點(diǎn)雖然在表述上各有側(cè)重，但也不難看出他們對(duì)行政自由裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)理解還是一致的?？偟恼f(shuō)來(lái)，行政自由裁量權(quán)包含以下要點(diǎn)：（1）這種權(quán)力是一種相對(duì)自由的選擇權(quán)，它只在法律規(guī)定的原則和范圍內(nèi)存在；（2）這種權(quán)力由行政主體根據(jù)自己的意志和判斷作出選擇；（3）這種權(quán)力的行使導(dǎo)致行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)發(fā)生變化。據(jù)此，所謂行政自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)是指在法律規(guī)定的原則、目的、幅度和范圍內(nèi)，行政主體基于行政管理需要，通過(guò)主觀合理判斷選擇采取最為合適的行政行為的權(quán)力。

二、行政自由裁量權(quán)的程序控制

行政程序作為衡平公正與效率的重要機(jī)制，其“根本政策問(wèn)題就是如何設(shè)計(jì)一種制約制度，既可能最大限度地減少官僚武斷和超越權(quán)限的危險(xiǎn)，又可保持行政部門(mén)需要的有效采取行政的靈活性”。它是防止政府專橫的屏障，對(duì)于限制行政自由裁量權(quán)的濫用和保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益有著重要作用。

（一）公開(kāi)制度。

我國(guó)不僅在《行政處罰法》、《行政許可法》等法律中關(guān)于信息公開(kāi)作了相應(yīng)規(guī)定，并以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形式頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，對(duì)政府信息公開(kāi)作了系統(tǒng)規(guī)定。一般說(shuō)來(lái)，凡涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密范圍的材料，都應(yīng)一律向社會(huì)公開(kāi)。信息公開(kāi)有利于保障人民群眾的知情權(quán)、提高政府工作的透明度，有利于防止行政自由裁量權(quán)的濫用，推進(jìn)依法行政進(jìn)程，

（二）告知制度。

這是一項(xiàng)基本的行政程序制度，葡萄牙、日本、荷蘭等國(guó)法律都作了明確規(guī)定。該制度要求行政主體在作出影響行政相對(duì)人權(quán)利的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知行政決定的內(nèi)容，作出該行為的事實(shí)依據(jù)、法律根據(jù)以及相對(duì)人的法律權(quán)利等?！皼](méi)有事先通知其利益有可能因政府的決定而受影響的人，一切其他程序權(quán)利都可能毫無(wú)價(jià)值。”

（三）聽(tīng)證制度。

聽(tīng)證制度是行政主體做出行政行為之前聽(tīng)取行政相對(duì)人意見(jiàn)的制度。它要求除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私等事項(xiàng)外，聽(tīng)證程序公開(kāi)進(jìn)行，舉行聽(tīng)證會(huì)之前應(yīng)發(fā)出公告，告知聽(tīng)證程序舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、案由等情況；允許群眾旁聽(tīng)，允許記者采訪報(bào)道；當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，提出主張和證據(jù)，反駁對(duì)方的主張和證據(jù)；行政機(jī)關(guān)作出決定的事實(shí)根據(jù)必須公開(kāi)并經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，不能以不為當(dāng)事人所知悉的證據(jù)作為決定根據(jù)。作為現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要的支柱性制度，聽(tīng)證制度對(duì)于保障行政行為的合法性和合理性，保護(hù)公民個(gè)人和組織的合法權(quán)益，起著極為重要和不可為其他制度所替代的作用。

（四）職能分離制度。

職能分離是英美普通法上的傳統(tǒng)制度。它調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和行政人員之間的關(guān)系，要求對(duì)行政主體內(nèi)部的某些互相聯(lián)系的職能加以分離，調(diào)查、控告、裁決由不同的機(jī)構(gòu)及工作人員掌管和行使。美國(guó)《聯(lián)邦程序法》557條規(guī)定，作為行政機(jī)關(guān)履行調(diào)查和起訴職責(zé)的官員或代表不得參與該案或與此案事實(shí)上有聯(lián)系的案件的裁決。我國(guó)《行政處罰法》也確立了職能分離制度。

各國(guó)立法之所以如此重視職能分離，是因?yàn)檫M(jìn)行調(diào)查追訴的人如果主持裁決，其重點(diǎn)考慮的是自己調(diào)查所取得的證據(jù)，從而忽視了當(dāng)事人所提出證據(jù)和反駁意見(jiàn)，甚至可能將其秘密調(diào)查而沒(méi)有經(jīng)過(guò)當(dāng)事人對(duì)質(zhì)的證據(jù)，也作為裁決依據(jù)，這對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)是非常不公平的。退一萬(wàn)步來(lái)講，即使主持裁決的人沒(méi)有任何偏見(jiàn)存在，而一旦調(diào)查追訴人員與主持裁決的人員合一，也難以使當(dāng)事人確信自己得到了公正裁決。

除上述制度外，回避制度、不單方接觸制度、時(shí)效制度、表明身份制度等都對(duì)控制行政自由裁量權(quán)起著重要作用，其重要性并不亞于前述四項(xiàng)，只是由于它們多為行政程序的一般原則，且為人們所熟知，在此不再作詳細(xì)論述。

（作者單位：共青團(tuán)鄂州市委 ）

注釋：

①王珉燦．行政法概要．法律出版社，1983．113．

②王名揚(yáng)．美國(guó)行政法．中國(guó)法制出版社，1996．545．

③④蓋爾霍恩．行政法和行政程序概要．中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1996．