摘 要 在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間出現(xiàn)一定的差距是很正常的。但如果這種差距過大，就不可避免地會影響整個經(jīng)濟的發(fā)展速度和質量，并帶來政治、經(jīng)濟、社會等很多方面的問題。目前， 我國城鄉(xiāng)在多方面存在著十分明顯的差距，造成這一現(xiàn)狀的原因是多方面的。因此，要采取多方面的措施，切實縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

關鍵詞 差距 現(xiàn)狀 原因 措施

中圖分類號：G648文獻標識碼：A

一、我國城鄉(xiāng)居民差距的現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距大。

據(jù)新華社消息，2007年農(nóng)村居民人均純收入4140元，扣除價格上漲因素，比上年實際增長9．5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13786元，實際增長12．2%。從這兩個指標來看，我國城鄉(xiāng)居民的收入差距相當大，并且呈現(xiàn)出兩個特點。

（1）城鄉(xiāng)收入差距逐年擴大。改革開放1978年時，城鄉(xiāng)居民人均收入比是2．57：1，農(nóng)村改革開始后這一比例逐步降低，可到了2007年，城鎮(zhèn)人均收入是農(nóng)民人均收入的3．3倍，擴大到3．33：1。（2）城鄉(xiāng)居民收入增長速度仍存在一定差距。2002年農(nóng)村人均純收入增長速度為3．7%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長速度為19．3%，城鄉(xiāng)增速相差5倍之多；2007年全國農(nóng)村居民人均純收入比上年增長15．4%，扣除物價因素，實際增長9．5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入扣除物價因素后，實際增長約12．2%，城鄉(xiāng)增速差距擴大為2．7%。

（二）城鄉(xiāng)居民消費差距大。

一般來說，隨著收入水平的提高，恩格爾系數(shù)呈減小的趨勢。從整體上看，改革開放以來，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)都在逐年下降。但城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)下降趨勢穩(wěn)定，幾乎沒有反彈。而農(nóng)村恩格爾系數(shù)在1978 - 1989年間下降很快，從 1978年的67．7%下降為 1989年的 54．8%。到2007年國家統(tǒng)計局發(fā)布的公報顯示農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為43．1%，城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)為36．3%，比城鎮(zhèn)高出6．8個百分點。也就是說，農(nóng)村居民已達到“小康”，而城鎮(zhèn)居民卻已經(jīng)過上了“富?！鄙睿呦啾?，后者生活水平明顯優(yōu)于前者。

（三）城鄉(xiāng)居民教育差距大。

2005年，“我國高等教育公平問題的研究”課題組發(fā)布的研結果表明，城鄉(xiāng)之間存在顯著的教育差距: 城市人口高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是農(nóng)業(yè)人口的11315倍、1615倍、5515倍、281155倍、323倍。更為重要的是，近年來農(nóng)村輟學率、流失率反彈。有關研究報告顯示，在農(nóng)村，實際完成初中教育的不足30%，目前在校大學生中，城鎮(zhèn)居民的子女約占70%，農(nóng)村子女約占30%，這與全國總人口中農(nóng)村占70%、城鎮(zhèn)居民占30%的格局剛好反過來。

（四）城鄉(xiāng)居民社會保障差距大。

根據(jù)國家勞動和社會保障部數(shù)據(jù)，目前我國的社會保障制度主要覆蓋城鎮(zhèn)居民，占總人口近70%的農(nóng)村居民則基本被排除在外。已參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民僅占農(nóng)村人口的9．6%左右，農(nóng)村養(yǎng)老基本上仍是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，只有少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開始探索建立農(nóng)村社會保障制度。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，農(nóng)村人口占全國人口的近70%，而公共衛(wèi)生資源不足全國總量30%。近幾年來，農(nóng)村實行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，這一制度盡管在解決農(nóng)民看病難、看病貴等方面發(fā)揮了積極作用，但從其實際運行情況看，由于其覆蓋面窄、報銷率低，并不能從根本上解決農(nóng)民的醫(yī)療問題。目前，農(nóng)村人口醫(yī)療保險覆蓋率只有9．58%，城市則為42．09%。近幾年，由于公共衛(wèi)生供給短缺，醫(yī)療價格大幅度攀升，農(nóng)村因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象并未得到改觀。

二、造成城鄉(xiāng)差距的原因探析

導致城鄉(xiāng)差距懸殊的原因有很多，既有政治方面的因素，也有經(jīng)濟、觀念等方面的原因；既有歷史因素，也有現(xiàn)實原因；既有體制方面的因素，也有政策方面的原因。本文將從多個角度來解析城鄉(xiāng)差距的原因。

（一）長期存在的“二元戶籍制度”。

1958年 1月 9日通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例的頒布標志著“二元戶籍制度”的形成?！岸獞艏贫取钡慕?，人為地將城市和農(nóng)村割裂開來，將公民分為“農(nóng)村居民”和“城市居民”兩個部分，事實上以戶籍制度為基礎形成了兩個在政治、經(jīng)濟和社會權利上有重大差別的社會等級，形成了“城鄉(xiāng)分治”的局面。這兩種不同的社會地位不是虛的，而是由一系列的制度安排支撐的。比如，在就業(yè)制度方面，國家只負責城市非農(nóng)業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農(nóng)村人口進入城市尋找職業(yè)。在社會福利制度方面，城市人口可享有名目繁多的補貼。在社會保障方面，農(nóng)民需要交納大量的保障資金。即使是在改革已經(jīng)進行了20多年的今天，國家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億元的各類社會保障，而農(nóng)民幾乎沒有任何保障，還要上交鄉(xiāng)村統(tǒng)籌為五保戶、烈軍屬提供補助救濟。據(jù)統(tǒng)計，1999年全國社會保障支出1103億元，其中城市社會保障支出977億元，占88．6%，農(nóng)村社會保障支出126億元，占11．46%，城市人均413元，農(nóng)村人均14元，相差29．5倍。

（二）長期存在的“二元經(jīng)濟結構”。

建國后，尤其是我國完成了社會主義改造之后，我國實行了完全的計劃經(jīng)濟體制，基于對社會主義建設階段的曲解，在經(jīng)濟領域持續(xù)推行了以城市為中心的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，并優(yōu)先發(fā)展資本密集型的重工業(yè)，各種資源和生產(chǎn)要素一律向重工業(yè)部門集中和轉移，忽視了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持，逐步形成了社會經(jīng)濟的“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構。在當時的歷史條件下，實現(xiàn)工業(yè)化的途徑和手段，只能是從農(nóng)業(yè)中取得資本的原始積累，政府通過政策和制度手段，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”，將資本從農(nóng)業(yè)轉向工業(yè)。從1950年—1994年的45年時間內(nèi)，國家通過工農(nóng)業(yè)剪刀差大約取得20 100億元收入，加上同期的農(nóng)業(yè)稅收入2 733億元，減去國家向農(nóng)業(yè)投入的 5 346億元，國家一共提取農(nóng)業(yè)剩余凈額1 7487億元，總計占第一產(chǎn)業(yè)GDP的25．2%。改革開放以來，國有企業(yè)改革一直是整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，“三農(nóng)”方面長期積累下來的結構問題、體制問題、機制問題沒有從根本上得到解決，造成我國城鄉(xiāng)差距擴大的許多因素至今仍然存在，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后的局面并沒有根本改觀，城鄉(xiāng)改革不配套、發(fā)展不平衡的問題更加突出。近幾年盡管國家加大了“三農(nóng)”支持力度，農(nóng)村基礎設施、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育、社會保障等有了較大的發(fā)展和改觀，但是與城市相比，城鄉(xiāng)之間的差距不是縮小，而是擴大了。如果過去農(nóng)村為企業(yè)發(fā)展所能提供的環(huán)境和條件與城市相差不大的話，那么今天城市在基礎設施齊全、資金密集、信息暢通、市場活躍等方面優(yōu)勢已經(jīng)將農(nóng)村遠遠拋在后面。

（三）長期存在的“二元稅收政策”。

收入分配包括初次分配和再分配兩個環(huán)節(jié)。在市場經(jīng)濟條件下，初次分配主要由市場機制發(fā)揮主導作用，堅持效率優(yōu)先的原則。因此，不可避免地會產(chǎn)生收入差距。再分配是以政府為主導而進行的二次分配，是在社會收入初次分配的基礎上所進行的一種宏觀調節(jié)，主要是依靠稅收杠桿。通過稅收可以調節(jié)收入差距，實現(xiàn)社會公平。但是，由于稅收政策的不公平，使得再分配卻進一步擴大了我國的城鄉(xiāng)收入差距。農(nóng)村居民的稅務負擔高于城市居民。據(jù)統(tǒng)計，1990～2000年，我國從農(nóng)民那里征繳的各種稅收總額由87．9 億元迅速增加至465．3 億元；農(nóng)民人均稅額高達146元，而城鎮(zhèn)居民的人均稅務負擔僅為37元。在城鎮(zhèn)居民收入已是農(nóng)民實際收入數(shù)倍的情況下，農(nóng)民繳納的稅額卻是城鎮(zhèn)居民的4倍。由此可見，我國稅收并沒有起到“抽肥補瘦”的作用，而是一種“逆向再分配”。同時，轉移支付擴大了城鄉(xiāng)差距。我國目前的社會保障、義務教育等經(jīng)費主要來源于轉移支付。但通過對我國轉移支付的分析可以發(fā)現(xiàn)，我國的轉移支付不僅沒有實現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距的作用，反而擴大了城鄉(xiāng)差距。

三、城鄉(xiāng)差距的解決之道

（一）要下決心改革戶籍制度。

現(xiàn)行的戶籍制度把公民人為地分成農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，阻礙了勞動力的順利轉移，損害了社會效率。為了適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，自20世紀 80年代以來我國的戶籍制度不斷改革與調整。在90年代，戶籍制度的改革與松動繼續(xù)進行，但步伐十分緩慢，人口的自由流動依然受到很大的限制。進入 21世紀，我國戶籍制度改革邁出了歷史性步伐，2001年3月30日，國務院批轉了公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。但是戶籍制度改革還不夠徹底，我們應該順應經(jīng)濟發(fā)展的需求，盡快建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度 ，并轉換戶籍管理的功能，削弱其控制人口流動的功能，加快我國農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)和經(jīng)營的步伐。

（二）改革稅收政策。

我國農(nóng)民收入水平低，長期以來農(nóng)民負擔重，農(nóng)村需要休養(yǎng)生息，不應把從農(nóng)業(yè)中征稅作為增加財政收入的來源。在稅收政策上對農(nóng)民應該有所傾斜，通過“以稅補農(nóng)”使農(nóng)民負擔從總體上降下來，使農(nóng)民實際收入得到實實在在的提高。目前農(nóng)村稅費改革是在舊的城鄉(xiāng)利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進行的，仍然沒有解決農(nóng)民稅費負擔沉重的局面。因此，應通過收入轉移政策和稅收政策調節(jié)城鄉(xiāng)的收入規(guī)模分配，在全面廢除農(nóng)業(yè)稅基礎上，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，實行統(tǒng)一的收入稅制和收入申報制度。對低收入和貧困人口，采取收入轉移方式為其提供收入支持；對于高收入階層，采取累進所得稅制度來調節(jié)不同階層的收入分配，進一步為農(nóng)民減賦。

（三）實現(xiàn)公共服務均等化。

促進公共服務均等化，縮小城鄉(xiāng)差距不是簡單地縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟總量的差距，更重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民在公共服務方面的過大差距，并通過改善公共服務來提高農(nóng)民素質，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。然而實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的關鍵在于加強制度建設。針對當前城鄉(xiāng)差距不斷擴大的現(xiàn)實，積極構建城鄉(xiāng)均等化的公共服務制度，最大程度地保證公共產(chǎn)品的公平有效供給。首先，要通過公共投資政策改善農(nóng)村人口的收入功能分配，公共投資政策改革重點是扭轉公共投資的城市偏向政策，加大對農(nóng)村的公共投資。農(nóng)村公共投資包括三方面內(nèi)容：一是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施投資。二是對農(nóng)村教育、衛(wèi)生醫(yī)療和社會保障體系建設的投資。三是對農(nóng)村基本生活設施的投資。前兩個方面投資可以提高農(nóng)村人口的收入創(chuàng)造潛力，后一種投資可以直接改善農(nóng)村人口的生活福利。其次，要建立多元化的公共產(chǎn)品供給模式和機制。構建多元化的公共產(chǎn)品供給機制，引入民間資本，動員社會各方力量，形成以公共財政為主體、社會各方共同參與的公共產(chǎn)品供給機制。尤其要針對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏足夠的資金保障的現(xiàn)狀，按照農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同屬性，實施多主體、多渠道和多方式的供給模式，努力拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的融資渠道。

（四）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。

首先，要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要用現(xiàn)代工業(yè)部門提供的物質技術條件裝備農(nóng)業(yè)，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化，徹底改變以人力為主的農(nóng)業(yè)耕作方式。其次，要深化農(nóng)業(yè)結構調整，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林果業(yè)、水產(chǎn)業(yè)和蔬菜業(yè)等，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品質結構，提高農(nóng)產(chǎn)品質量安全水平和市場競爭力。三是，要積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加快發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。拓展農(nóng)業(yè)的多種功能和農(nóng)民的就業(yè)領域，改善農(nóng)村就業(yè)結構。最后，還要發(fā)揮城市的帶動效應，形成農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的局面。

（作者單位：華東師范大學公共管理學院）

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