摘 要 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，既是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，也是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)重要內(nèi)容就是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，使農(nóng)民在公共服務(wù)中享受到平等的待遇。然而，現(xiàn)階段我國(guó)政府的公共服務(wù)體系還不健全，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在不均等，阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。因此，要在城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程中，大力推進(jìn)我國(guó)政府公共服務(wù)改革。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)一體化 公共服務(wù)改革 公共服務(wù)均等化

中圖分類號(hào)：D035.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

黨的十七屆三中全會(huì)提出，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，始終把著力于構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果。

一、城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)一體化是指在生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)之間通過(guò)資源和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，相互協(xié)調(diào)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，互為市場(chǎng)，互相服務(wù)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)日益融合、持續(xù)趨優(yōu)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。其實(shí)質(zhì)是破除城鄉(xiāng)分割和對(duì)立，加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系，推進(jìn)城鄉(xiāng)平等與融合發(fā)展，形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化、生態(tài)和諧化、社會(huì)文明化整體推進(jìn)的發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的和諧發(fā)展，使城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代文明。

十七屆三中全會(huì)指出，要建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合。

二、城鄉(xiāng)一體化取向下我國(guó)政府公共服務(wù)的不足之處

（一）公共財(cái)政支出“二元結(jié)構(gòu)”尚未得到根本改變。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與此相適應(yīng)，國(guó)家財(cái)政屬于生產(chǎn)建設(shè)型。這種財(cái)政主要用于社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)部門的建設(shè)以及教育、醫(yī)療、科研、交通等基本建設(shè)資金投資支出，而對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的投入則很少，并且公共服務(wù)的提供也主要集中于城市。隨著經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化取向的變革，政府在財(cái)政收入穩(wěn)步增加的基礎(chǔ)上加大了對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支持，如取消農(nóng)業(yè)稅、取消農(nóng)村中小學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、解決農(nóng)民的醫(yī)療保障和社會(huì)保障等問(wèn)題。但我國(guó)目前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍帶有“二元”特點(diǎn)，城鄉(xiāng)之間的公共財(cái)政支出差距仍然過(guò)大。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平偏低。

1、城鄉(xiāng)教育資源分配嚴(yán)重失衡。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)投入明顯向城鎮(zhèn)傾斜，城鄉(xiāng)的教育資源分布差距較大，農(nóng)村的教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。國(guó)家在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投入方面的差異直接使學(xué)校校舍、圖書館等硬件基礎(chǔ)設(shè)施以及師資等軟件設(shè)施的城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

2、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理。據(jù)中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)所收入分配課題組2003年的一份調(diào)查報(bào)告顯示：城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生資源分布差異非常大，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的近70%，而公共衛(wèi)生資源不足全國(guó)總量的30%。農(nóng)村人口醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率只有9.58%，城市則為42.09%。

3、城鄉(xiāng)社會(huì)保障不均等。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系已基本建立并得到不斷完善，而農(nóng)村的社會(huì)保障嚴(yán)重缺失，多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有社會(huì)保障，農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋率很低。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，占人口20%的城市居民享受89%的社會(huì)保障，而占人口80%的農(nóng)村居民，享受的社會(huì)保障僅為11%。

4、城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施有較大差距。在傳統(tǒng)體制中，城市的公共設(shè)施是由政府來(lái)提供，而農(nóng)村的公共設(shè)施則主要由農(nóng)村、農(nóng)民自己解決，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村投入相對(duì)較少。這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施差距越來(lái)越大。

（三）農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給不足。

農(nóng)民工為城市以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了極大的貢獻(xiàn)。然而，作為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，農(nóng)民工難以享受到與城鎮(zhèn)居民同等的生存發(fā)展權(quán)力，他們的居住條件差、工資福利待遇差、醫(yī)療和養(yǎng)老得不到保障、大多沒(méi)有工傷保險(xiǎn)。不僅是農(nóng)民工自己，其子女大多無(wú)法接受良好的教育，其父母也不能安享晚年。這已經(jīng)成為了我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重大社會(huì)隱患。

（四）公共服務(wù)的供給渠道單一，社會(huì)化程度不高。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)的提供由政府壟斷，政府集公共服務(wù)的決策者、提供者和監(jiān)督者于一身，一些可以由市場(chǎng)或社會(huì)組織提供的公共服務(wù)也被政府包攬，不但降低了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，也壓制了市場(chǎng)活力和社會(huì)積極性。并且這種單一的供給渠道，造成了農(nóng)村公共服務(wù)資金的短缺和公共服務(wù)水平的低下。

三、城鄉(xiāng)一體化取向下完善我國(guó)政府公共服務(wù)的途徑

（一）調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度。

目前我國(guó)財(cái)政支出的“二元結(jié)構(gòu)”嚴(yán)重影響了公共服務(wù)的供給水平和基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，這就要求改革財(cái)政支出體系，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。一是盡快完成生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政體制向公共服務(wù)型財(cái)政體制的轉(zhuǎn)變，加大對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。二是加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，使國(guó)民收入和財(cái)政支出更多地向農(nóng)村傾斜，不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，保障城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展。

（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。

1、大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)。一是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，完善義務(wù)教育免費(fèi)政策和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保障經(jīng)濟(jì)困難家庭兒童、留守兒童平等就學(xué)。二是要健全農(nóng)村職業(yè)教育網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的技能培訓(xùn)，培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用型人才。三是要保障和改善農(nóng)村教師工資待遇和工作條件，健全農(nóng)村教師的培養(yǎng)培訓(xùn)制度，提高教師素質(zhì)。

2、促進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。一是要鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)助水平，不斷完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度。二是加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，定向免費(fèi)培養(yǎng)培訓(xùn)農(nóng)村衛(wèi)生人才，妥善解決鄉(xiāng)村醫(yī)生補(bǔ)貼。三是堅(jiān)持預(yù)防為主，擴(kuò)大農(nóng)村免費(fèi)公共衛(wèi)生服務(wù)和免費(fèi)免疫范圍。

3、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。一是要完善農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目。要建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、完善農(nóng)村最低生活保障制度，還要落實(shí)農(nóng)村五保供養(yǎng)政策、完善農(nóng)村受災(zāi)群眾救助制度等。二是要多渠道籌措農(nóng)村社會(huì)保障資金。堅(jiān)持“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家以政策扶持，鼓勵(lì)社會(huì)各界捐贈(zèng)”的原則，發(fā)動(dòng)整個(gè)社會(huì)的力量，開辟各種籌資渠道。三是要確保農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)范化和法制化。

4、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)。一是科學(xué)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設(shè)規(guī)劃，將農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村的延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。二是認(rèn)真搞好農(nóng)村的農(nóng)田水利、公路交通、能源和清潔工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

（三）統(tǒng)籌解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給。

農(nóng)民工在流入地創(chuàng)造財(cái)富，因此，流入地政府應(yīng)在農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給中承擔(dān)更大的責(zé)任。首先，要全面解決農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問(wèn)題。其次，要建立農(nóng)民工的基本社會(huì)保障制度。改善農(nóng)民工勞動(dòng)條件，擴(kuò)大其工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，盡快制定和實(shí)施農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。再次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)指導(dǎo)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策和管理體制，促進(jìn)農(nóng)民工的平等就業(yè)。

（四）建立基本公共服務(wù)的多元提供機(jī)制。

目前，農(nóng)村公共服務(wù)的提供者主要是政府，但單純依靠政府財(cái)政力量難以保證農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。因此，應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給的多中心治理模式，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與農(nóng)村公共服務(wù)的提供。一是要完善政府、市場(chǎng)、社會(huì)在提供基本公共服務(wù)上的分工。農(nóng)村純公共物品，如社會(huì)治安、義務(wù)教育和環(huán)境治理等應(yīng)由政府提供，而一些準(zhǔn)公共物品的提供如農(nóng)村科技的推廣、道路橋梁的修建則可引入民間資本，由政府、私人和社會(huì)組織混合提供。二是要形成基本公共服務(wù)多元提供的有效模式。政府可以通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)、合同出租、特許經(jīng)營(yíng)和政府參股等形式，將原由政府承擔(dān)的部分公共職責(zé)交由市場(chǎng)主體行使；還可以通過(guò)稅費(fèi)減免、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等多種形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間組織廣泛參與基本公共服務(wù)的提供。

（作者：許靜，華中師范大學(xué)管理學(xué)院，研究方向?yàn)榉ㄖ握碚撆c實(shí)踐；唐文秀，武漢中冶南方 ）

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