摘 要 政府的產(chǎn)生源于人民的公意達成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國家服務(wù)，為社會服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價值取向。在社會主義初級階段，判斷行政服務(wù)的標準，則看其是否有利于發(fā)展社會主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用“人民是否滿意”這個尺度來衡量。

關(guān)鍵詞 行政管理 服務(wù) 衡量尺度

中圖分類號：D669．9文獻標識碼：A

在黨的十六屆六中全會上胡錦濤總書記提出：“構(gòu)建社會主義和諧社會，是我們黨從全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)提出的一項重大任務(wù)，適應(yīng)了我國改革發(fā)展進入關(guān)鍵時期的客觀要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾的根本利益和共同愿望。”在社會主義初級階段，為公民服務(wù)，為國家服務(wù)，為社會服務(wù)，將是服務(wù)行政的主要對象；而效率與效益，將是服務(wù)行政的價值取向：判斷服務(wù)行政的標準，則看其是否有利于發(fā)展社會主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平。判斷服務(wù)行政的最終標準，則看其是否有利于構(gòu)建和諧社會。

一、服務(wù)：政府管理的職能構(gòu)想

管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當然成為政府職能的必然選擇。

（一）管理就是服務(wù)。

管理是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。管理公共事務(wù)，維護組織及其成員的利益。管理的實質(zhì)，就是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)。因此，從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)。

（二）服務(wù)是政府職能的必然選擇。

政府是公民間契約的產(chǎn)物，它在本質(zhì)上是一種為公民和社會共同利益服務(wù)的組織。隨著社會的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務(wù)性質(zhì)不可能改變，只不過是服務(wù)的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務(wù)職能。政府作為眾多社會組織中的一種，也是為社會需要而存在，為社會利益而存在。因而，它必須為促進社會的發(fā)展和進步服務(wù)，為社會日益增長的物質(zhì)和文化需求服務(wù)，為社會和公眾提供服務(wù)行政。服務(wù)是政府的首要職能。最終實現(xiàn)政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。

（三）轉(zhuǎn)變觀念。

“小政府”與“大服務(wù)”在理論和實踐上要成為政府職能的必然取舍。我們的政府仍然習(xí)慣于“全能”角色，不該管的也要管。我們的企事業(yè)單位、社會團體也習(xí)慣于政府的全面干預(yù)和控制且對政府過分依賴。公民更是“勢單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權(quán)力主體沒意識到自己的權(quán)力，自然也不對政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權(quán)力，忽視了權(quán)力主體的權(quán)力?，F(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運作機制上，使行政管理為公共利益服務(wù)。其次，還要求權(quán)力主體觀念也要有所轉(zhuǎn)變，要認識自己和爭取自己的權(quán)力，主動要求政府提供服務(wù)，最終實現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的理想格局。

二、政府服務(wù)對象的確定

既然服務(wù)是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰服務(wù)呢？

（一）為公民服務(wù)。

從政治學(xué)角度理解：政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約基礎(chǔ)上的，政府的一切權(quán)力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)能委托，政府應(yīng)保護全體公民的公共利益，構(gòu)建和諧的社會秩序，充當公民的忠實“公仆” 眾所周知，政府機關(guān)本身并不直接創(chuàng)造社會財富，它們的運轉(zhuǎn)和活動靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務(wù)，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應(yīng)有之義，應(yīng)有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。

（二）為國家服務(wù)。

行政管理是國家發(fā)展的產(chǎn)物，它通過自身的管理活動來發(fā)揮、實現(xiàn)國家的職能，執(zhí)行國家的意志。它不可能脫離國家而獨立存在。任何行政管理活動都服從于國家、服務(wù)于統(tǒng)治階級。行政管理在本質(zhì)上是為國家服務(wù)的，政府代表并為國家的利益開展活動。任何國家都有安全的需要，從內(nèi)外兩個方面表現(xiàn)出來。內(nèi)部安全是統(tǒng)治階級維護和鞏固自己的統(tǒng)治，防止政權(quán)喪失，保持國內(nèi)穩(wěn)定。政府為實現(xiàn)內(nèi)部安全，維護統(tǒng)治，一方面要代表國家利用暴力工具強制被統(tǒng)治階級服從國家的意志、法律和政策，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的反抗。另一方面則采取改善社會福利事業(yè)等措施協(xié)調(diào)和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護國家內(nèi)部的安全和穩(wěn)定，為社會的和諧、穩(wěn)定起到穩(wěn)定器的作用 。外部安全就是要保證國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不受它國侵犯，維護國家的尊嚴。

為社會服務(wù)政府職能除了為國家服務(wù)和具有強制性的一面之外，還具有為社會服務(wù)的非強制性的一面，這是由國家和社會關(guān)系決定的。政府則代表國家執(zhí)行這種服務(wù)職能，這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場服務(wù)，如“培育市場體系、制定市場規(guī)則、維護市場秩序、進行宏觀調(diào)控、克服市場缺陷”等；為企業(yè)服務(wù)，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督”；為社會良性行為服務(wù)，如：環(huán)境保護、治理污染、維護生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護社會的公平和正義；為公民服務(wù)，如提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)益。

三、效率與效益：政府服務(wù)的價值評判

行政效率與效益是服務(wù)行政的核心問題，政府服務(wù)的好壞都要經(jīng)過效率與效益這一對價值判斷標準的檢驗。高效率基礎(chǔ)上的高效益是良好服務(wù)行政追求的目標。

（一）效率與效益的可比性。

廣義的行政效率是質(zhì)與量的統(tǒng)一，包括質(zhì)量和數(shù)量兩個方面的規(guī)定性。數(shù)量上的規(guī)定性，是指行政服務(wù)總產(chǎn)出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質(zhì)的規(guī)定性，是指行政服務(wù)的社會和政治價值，看其是否達到了有益于社會，能夠為大多數(shù)人謀福利的既定價值目標，即“效益”，這是對行政效率的社會性評價。

“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務(wù)的價值評判標準，但問題還有另一面，如果行政服務(wù)活動遠離了原定目標，或給社會帶來不利影響，其效率越高，結(jié)果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負值，在一定條件下，兩者成反比。只有當兩者以最恰當?shù)姆绞浇Y(jié)合起來，并產(chǎn)生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標的正確與否，會給國家、社會和人民的利益帶來重大損失。

（二）短期與長期的統(tǒng)一性。

衡量服務(wù)行政的真正效率與效益往往需要相當長的時間，才能作出恰當?shù)脑u價。有些行政活動剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時間的推移，條件的日趨成熟，效率會逐步提高，效益也會日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠利益，更不應(yīng)為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠效率和效益的行政行為，都不可能真正實現(xiàn)服務(wù)行政的高效率和高效益。應(yīng)把眼光放長遠些，把長遠利益與眼前利益結(jié)合起來，實現(xiàn)服務(wù)行政的短期與長期效率和效益的統(tǒng)一。

（三）以“三個有利于”為標準，以“人民滿意”為尺度。

效率和效益的統(tǒng)一及二者長期性的統(tǒng)一，都只是政府服務(wù)的價值評判原則問題。對于政府來說，終極目的是要實現(xiàn)高效率基礎(chǔ)上的高效益。究竟什么樣的服務(wù)才是高效率基礎(chǔ)上的高效益，則有一套客觀的判斷標準和尺度：就是看政府服務(wù)是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個尺度來進行衡量。

構(gòu)建和諧社會，是我們黨在改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，順應(yīng)歷史發(fā)展，堅持以人為本，落實科學(xué)發(fā)展觀提出的重大戰(zhàn)略舉措。既然強調(diào)政府行使職權(quán)的目的不再僅僅是為了“管理”而是更有效地為全體人民和整個社會提供最好的服務(wù)，一切工作是非得失都要根據(jù)“三個有利于”標準進行判斷， 政府服務(wù)都要服從和服務(wù)于這一根本任務(wù)，這也是對政府高質(zhì)量、高效率和高效益服務(wù)的最具權(quán)威性和決定性的價值評判。才能保證在政府與公眾之間建立一種和諧一致的良好關(guān)系，為構(gòu)建社會主義和諧社會打下堅實的基礎(chǔ)。

（作者單位： 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 行政管理專業(yè)）

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