摘 要 在城市實施了多年的最低生活保障體系以后，在農村建立全面的最低生活保障系統(tǒng)的設想終于出現(xiàn)在政府的工作報告中，這是三農建設的重要舉措之一，同時也是維護社會公平和正義，全面建設和諧社會的題中之意。在農村建設最低生活保障系統(tǒng)，任重而道遠．建設最低生活保障體系，確立適當?shù)淖畹蜕畋Ｕ蠘藴室彩呛诵闹?。沒有一個適當?shù)目蓤?zhí)行的標準，農村最低生活保障體系建設將成為一句空談。而我國農村人口一方面占有了全國總人口的七成以上，涵蓋了國土的大部分面積，區(qū)域差異顯著，另一方面，在改革開放近三十年來，大量的農村人口以不同的方式參與到城市生活當中，人口結構復雜，而即使是農村地區(qū)的人口的結構也存在多種身份，這就為農村地區(qū)或農村人口的保障體系的最低生活保障標準的建設重出了重大的挑戰(zhàn)。而城市實施的最低生活保障系統(tǒng)的經驗和教訓可以為我們確立農村地區(qū)最低生活保障標準提供借鑒。

關鍵詞 方法 農村 對比 最低生活保障

中圖分類號：D922文獻標識碼：A

十屆人大五次會議決定，2007年在全國建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農村居民。但是我們需要注意到農村最低生活保障制度和城市最低生活保障制度一樣，仍然存在很多問題．在最低生活保障標準的確立上這一問題上同樣十分明顯．本文試圖通過對農村最低生活保障標準確立現(xiàn)狀的分析，對比城市最低生活保障的確立方法，提出建立農村最低生活保障應遵循的幾點標準．

一、當前農村最低生活保障標準的確立方法現(xiàn)狀及問題

雖然《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中提出：“農村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當?shù)剞r村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并報上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農村最低生活保障標準要隨著當?shù)厣畋匦杵穬r格變化和人民生活水平提高適時進行調整?！钡窃趯嶋H操作中，除了少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，很多地方政府都是以國家的貧困標準為最低生活保障標準確立的依據，而國家的貧困標準是絕對貧困標準，這一標準由國家民政部依據統(tǒng)計數(shù)據采用馬丁法計算出來的。

這就帶來兩個問題，第一個問題是國家絕對貧困標準在各地區(qū)做為最低生活保障標準的確立依據的適用性問題；第二個問題是各地區(qū)在結合本地情況進行調整的過程中的規(guī)范性和科學性問題。

先看第一個問題，國家的絕對貧困標準能否適用于各地作為最低生活保障標準的依據?可以看到兩者雖有差異但也不過是有限范圍內的調整，故影響不大，從這個意義上兩者存在一定的相關性；但是另外一個方面我們國家幅員遼闊，地區(qū)經濟差異顯著，考慮我國眾多的行政區(qū)域，作為最低生活保障單位的各地區(qū)在民政部的統(tǒng)計數(shù)據中所占有的比重可謂是微不足道，即使地方同民政部采用相同的統(tǒng)計變量，其相關性也會是非常的不顯著。

考慮第二個問題，各地區(qū)在依據本地情況確立最低生活保障標準的過程中操作的規(guī)范性問題．雖然我國農村地區(qū)的最低生活保障建設也斷斷續(xù)續(xù)的進行了十多年，但是關于最低生活保證標準的確立一直都有地方自主確立，這卻是有利于地方發(fā)揮主管能動性，貼合地方實際，但同時也帶來了規(guī)范性差，隨意性強的缺點。這種隨意制定的標準很難契合最低生活保障標準確立效率的需要，容易導致一系列的問題。這種隨意性體現(xiàn)在如下幾個方面：一、 部分地區(qū)對于“最低生活保障”的理解有偏差，保障標準偏低，不能有效地保障城市貧困人口的基本生活； 第二、多數(shù)地區(qū)在確定最低生活保障標準時，沒有經過科學的抽樣調查，或者在最終確定低保標準時不重視抽樣調查的結果，存在部門協(xié)商、量入為出以至忽視貧困人口基本生活需求的現(xiàn)象；第三、除東部沿海發(fā)達地區(qū)的一些城市，如上海、福州、廈門、杭州等地外，多數(shù)地區(qū)沒有針對不同家庭的具體情況確定彈性保障標準，而是簡單地實施統(tǒng)一固定標準；第四、各地在低保標準的動態(tài)調整方面還不夠規(guī)范。

綜上所述我國農村最低生活保障標準確立中存在的兩大問題是一是依據無效，二是操作不規(guī)范．本質原因還是地方政府在操作當中有意無意的簡單化傾向造成的．這種傾向兩個可能的原因：一是無能，即政府缺乏進行相關統(tǒng)計計算的能力，這個可以通過借助外力或者培養(yǎng)隊伍來改善；二是懶惰，這是政府對三農相關問題認識不夠，積極性不高導致的，通過教育也可以實現(xiàn)。本文假設政府不存在懶惰現(xiàn)象，只針對政府缺乏相關方面的的經驗和能力這一現(xiàn)實情況，結合城市最低生活保障標準確立積累的相關經驗提供一些使用的借鑒。

二、城市最低生活保障標準的確立方法的經驗及借鑒

首先必須承認城市最低生活保障標準的確立也不是完美無缺的，在實際應用中也存在一些問題，不過各地方在實踐中借鑒國外經驗和自身特點發(fā)展出來很多富有特色的有效的計量方法，這可以為我們在農村最低生活保障標準的確立中提供借鑒。

就標準的確立方面，各省市根據經濟社會發(fā)展變化的情況以及“讓貧困者共享經濟社會發(fā)展成果”的原則，對最初確立的最低生活保障標準進行了多次調整，積累了豐富的經驗，主要依據如下幾個方面因素：

（一）基本生活需要的最低費用。

最低費用即居民維持基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用，主要包括兩部分，一部分是最低食品支出的費用，另一部分是最低的衣著、住房、交通、燃料用品等生活必需品支出以及醫(yī)療教育、娛樂及服務等非食品支出的費用。

（二）物價水平。

確定最低生活保障標準要考慮的另外一個因素是物價，收入增加要扣除物價上漲的因素，最低生活保障線的確定也要隨物價的變化做相應的調整。

（三）財政承受能力。

標準定得過高，脫離了政府的承受能力，則最低生活保障線只能是一條杠杠，不能解決貧困人口的生活問題，而且使政府對貧困人口的生活困難無處著手。若標準過低，則不能使貧困人口過上最基本的生活，形成社會不穩(wěn)定的因素。

（四）當?shù)鼐用竦娜司兪杖搿?/p>

居民人均純收入是判斷居民是否貧困的依據，當最低生活保障線確定之后，將兩者進行比較。 如果人均純收入低于居民維持基本生存所必須消費的物品和服務的最低費用，則說明居民靠自身的努力很難維持本身的再生產。在這種情況下，居民的生活就是處于貧因狀況，是需要政府救助的對象。

三、對比城市經驗，立足農村現(xiàn)狀的最低生活保障標準確立的方法

根據城市的經驗，農村居民最低生活保障標準的確立需要遵循如下原則：

（一）遵循當?shù)厍闆r的原則。

最低生活保障標準的確定首先要遵循當?shù)氐那闆r，由于不同地區(qū)居民消費習慣、 物價水平和居民實際消費的千差萬別，測算出最低生活保障標準也會有很大的差異。

（二）保障農民基本生活的原則。

保障居民的基本生活是制定最低生活保障標準的重要原則，應以農村特困居民為保障對象，保障標準的制定要能夠維持居民的基本生活需要。

（三）堅持和體現(xiàn)社會公平和效率原則。

最低生活保障標準應低于社會保險“五?！惫B(yǎng)和優(yōu)撫保障標準，這是社會公平和效率的原則要求。

（四）堅持高標準起步的原則。

本文認為考慮如下因素，所謂低標準起步的說法并不合理。（1）經過我國經濟多年的積累，已經具備了支付農村保障的能力；（2）從公平的原則出發(fā)，當前城市居民最低生活保障標準經過多次提高，已經達到了相對較高的水平，農村居民最低生活保障標準也應當從相當高度出發(fā)；（3）考慮當前城市反哺農業(yè)的趨勢，做為向農村的轉移支付，沒有理由讓農村居民地最低生活保障標準從較低水平出發(fā)。并且，在財政可支撐范圍內的較高水平的的最低保障標準一方面提高參保群眾的可支配收入，另一方面可以擴大涵蓋的人群范圍，總體上提高農村地區(qū)的消費需求，進而擴大內需，有利于我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。

需要強調的是，堅持高標準起步的原則并不僅僅指較高的支付水平，還包括最低生活保障標準的確立程序需要規(guī)范化科學化，避免以前的隨意性操作。

（作者單位：中南民族大學經濟學院）

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