摘 要 改革開放后，城市的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展進入了一個快速發(fā)展時期，城市建設(shè)和工業(yè)建設(shè)用地從城鎮(zhèn)向農(nóng)村拓展，“失地農(nóng)民”也隨之不斷增加。自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。只有解決好失地農(nóng)民的權(quán)益問題，才能更加順利地加快新農(nóng)村建設(shè)的步伐，構(gòu)建和諧社會。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民 權(quán)益 制度 改革

中圖分類號：F323．211文獻標識碼：A

“三農(nóng)”問題中，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗爭活動的焦點，是當前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組提供的一份材料表明：中央電視臺焦點訪談專欄組2004年上半年收到觀眾反映土地問題的聲訊15312次， 占聲訊總量的24．5%。課題組接觸到的172封農(nóng)民告狀信中，涉及土地問題的占63．4%，130起農(nóng)村群體突發(fā)事件中有87起由土地問題引發(fā)，并釀成了“警農(nóng)”沖突，造成數(shù)百農(nóng)民受傷，3人死亡，160多人被拘留。從中央電視臺群眾來信中隨機抽取的837封農(nóng)民告狀信中，有277封是狀告非法占地的，占三分之一。狀告對象68．2%為鄉(xiāng)、縣、市政府和土地部門。①全國各地上訪案件中，土地問題也一直占很大比例。農(nóng)民對亂占土地的不滿已成為引發(fā)社會矛盾或群體事件的爆發(fā)點。

以廣東省為例，廣東省政府2003年和2004年接待的為土地問題群體上訪1959批、199917人次，平均每天2．7批計27人。同全國的失地農(nóng)民的情況相比之下，廣東省的失地農(nóng)民同樣也受到了一些國家土地征用的侵害。按照《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。但是國家為了實施土地利用規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用的公共目的，采取的是強制取得征用土地的所有權(quán)做法。對于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的需要的用地，盡管土地的補償標準偏低，大多數(shù)農(nóng)民從為國家做貢獻角度還可以接受，但對公共利益之外的非公益性用地，特別是商業(yè)目的的用地，仍借助國家權(quán)力，對農(nóng)民的土地進行不對等補償?shù)恼饔脮r，則直接損害了農(nóng)民的切身利益。

一方面，農(nóng)民失地后，徹底割斷了與土地的聯(lián)系，也意味著土地對其社會保障功能徹底喪失，他們中雖有不少人通過各種途徑再就業(yè)，但很多人認為沒有種地牢靠、保險，對前景感到彷徨、焦慮；另一方面，失地農(nóng)民認為補償標準偏低，對征地安置、土地增值收益分配方式以及政府圈地行為不滿。廣東省農(nóng)調(diào)隊的《廣東三市縣失地農(nóng)民調(diào)查報告》中顯示，被調(diào)查的農(nóng)民都認為土地是生活的保障，部分農(nóng)民失去土地后心里較虛，擔心以后沒有退路。有些農(nóng)民盡管目前生活還過得去，但由于打散工收入不穩(wěn)定，擔心以后的生活問題，希望有比較穩(wěn)定的工作維持生活。農(nóng)民也普遍認為種田經(jīng)濟效益較差，但是有了土地就有收成，至少可以填飽肚子。希望能加快土地流轉(zhuǎn)，讓主要從事農(nóng)業(yè)的失地農(nóng)戶能夠承包多點土地。

2002年廣東年末實有耕地面積為3534．49萬畝，比1980年的4126．27萬畝減少591．58萬畝；年均減少26．89萬畝。在減少的耕地中，除種水果挖魚塘外，約有200萬畝耕地為經(jīng)濟建設(shè)征用。如按人均1畝耕地匡算，則22年來全省共有200萬失地農(nóng)民，每年產(chǎn)生失地農(nóng)民9萬人左右。隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，廣東省土地征用仍然不可避免，失地農(nóng)民隊伍將越來越大，問題也會越來越多。為防止出現(xiàn)新的貧困源，保證社會公平和安定，必須切實關(guān)注失地農(nóng)民問題。

筆者認為，關(guān)注失地農(nóng)民，保護他們的權(quán)益，制度改革勢在必行。

2006年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的文件提出，要加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進一步探索改革經(jīng)驗。中央政府強調(diào)，要完善對被征地農(nóng)民的合理補償機制，加強對被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓，拓寬就業(yè)安置渠道，健全對被征地農(nóng)民的社會保障。

從中央政府的精神來看，要解決失地農(nóng)民的問題，制度改革要先行，尤其是土地制度的改革。

首先，要從從體制和法律上建立保護農(nóng)民土地利益的長效機制。低價征地成為當前損害農(nóng)民利益的最突出問題。政府通過征地，把農(nóng)民的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，再根據(jù)經(jīng)營性用地有償使用收取國有土地出讓金。征地和供地之間制造了一個巨大的利益空間，然后再通過名目繁多的稅費來獲取財政收入和可支配預(yù)算外收入，從而形成了“地征的越來越多，稅費收的就越多，政府利益就越多”的利益循環(huán)圈。政府高度壟斷土地市場，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地使用必須實行國家強制征用，征地范圍過寬，土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地過程中的收益分配不公平，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地使用必須實行國家強制征用，征地范圍過寬，土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地過程中的收益分配不公平，土地產(chǎn)權(quán)的擁有者農(nóng)民的利益受到嚴重侵犯?！耙缘厣敗币殉蔀橐恍┑胤秸黾迂斄?，籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金的重要途徑，成為新時期“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式。土地征用應(yīng)當有利于富裕農(nóng)民，而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；應(yīng)當有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴大社會不公。

其次，要改革國家土地征用管理制度，嚴格控制對耕地的強征濫占。土地制度的改革中，征地制度的改革勢在必行。2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》正式實施，農(nóng)戶的土地承包關(guān)系通過法律形式穩(wěn)定了下來。與此同時，也應(yīng)盡快配套改革現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度，將屬于國家公共設(shè)施建設(shè)用地與商業(yè)性用地的征地行為區(qū)分開來。

1、進一步明確規(guī)定屬國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的的用地的范圍，如果征地不分“公”“私”，不僅僅損害了農(nóng)民利益，也助長了盲目征地，土地利用粗放浪費的風氣。同時合理確定補償標準和補償辦法，征地補償應(yīng)該讓市場說話，突破法定補償標準，讓農(nóng)民有自主權(quán)。在我國，農(nóng)民作為集體土地的承包經(jīng)營者，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，因此在征地中必須維護農(nóng)民參與征地各項事物的權(quán)利，使他們有充分的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返谒氖藯l規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，尤其要讓農(nóng)民個體積極參與到其中。這樣，既能維持農(nóng)民的權(quán)益，又能有效限制建設(shè)用地的擴張，有效保護耕地。

2、加大改革力度，對公共利益之外的非公益性用地，不再動用國家權(quán)力進行征地。為了切實保護農(nóng)民權(quán)益，對于商業(yè)性用地，必須征得土地所有者和土地承包經(jīng)營者的同意，參照市場經(jīng)濟國家的通行做法，充分考慮土地作為財產(chǎn)的市場價格以及農(nóng)民失去土地后的就業(yè)保障和社會保障等各種因素，從土地質(zhì)量和區(qū)位兩方面綜合評價確定與市場經(jīng)濟條件相適應(yīng)的土地征用補償項目和標準，給予合理補償，及妥善安置相關(guān)人員；或者，在不改變土地所有權(quán)屬的情況下，經(jīng)國土、城建部門批準，以集體土地使用權(quán)折價入股的方式參與投資方建設(shè)，按股分紅，農(nóng)民憑股權(quán)證長期享有集體收益分配。

3、最后要管好用好征地補償資金。在征地補償問題上，應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶承包的土地被全部征用、部分征用以及集體資產(chǎn)的狀況，按照權(quán)益對等的方法，由集體經(jīng)濟組織成員代表會議討論制定分配方案。要切實保護被征土地農(nóng)民的合法權(quán)益，解決好其就業(yè)出路問題，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，從長遠發(fā)展看，為加快農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，還應(yīng)積極引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在尊重被征地農(nóng)戶意見和征地補償款能解決其生活出路的前提下，實行全額補償，買斷所有關(guān)系，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。

制度改革的另一方面就是實行城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的多種形式的農(nóng)村社會保障制度。應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，推進征地、戶籍等制度改革，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，增強農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力。進一步清理和取消各種針對務(wù)工農(nóng)民流動和進城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理限制以及不合理的稅費制度改革，切實減輕農(nóng)民的負擔。失地農(nóng)民相比起有地農(nóng)民來說，由于沒有了土地，務(wù)農(nóng)的可能性也基本沒有了，除非是租地耕種。因此要想生存下去，他們就要嘗試各種謀生手段。大量的調(diào)查顯示，很大一部分失地農(nóng)民選擇了打工。然而由于他們文化水平低，缺少技能，信息不對稱，使得他們在打工的時候選擇面窄，錄用機會較低。因此，相關(guān)政策是否能真正的起到維護農(nóng)民工的切身利益，對于這部分打工的失地農(nóng)民非常關(guān)鍵。應(yīng)為外出務(wù)工的失地農(nóng)民免費提供法律政策咨詢、就業(yè)信息、就業(yè)指導和職業(yè)介紹。各地應(yīng)嚴格執(zhí)行最低工資制度，建立工資保障金等制度，切實解決務(wù)工的失地農(nóng)民工資偏低和拖欠問題。同時逐步建立務(wù)工農(nóng)民社會保障制度，依法將務(wù)工農(nóng)民全部納入工傷保險范圍，探索適合務(wù)工農(nóng)民特點的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險辦法。

只有給其以公平的公民權(quán)利，才能真正切實地保護失地農(nóng)民的權(quán)益，有利于失地農(nóng)民的安置乃至整個“三農(nóng)”問題的解決，共建社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建和諧社會。

（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院土管系）

注釋：

①全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會．人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作．第6期，2005．3．24，第5頁．

參考文獻：

[1]全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室、調(diào)研室編．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題研究．中國民主法制出版社，2005

[2]全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會．人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作．第6期．

[3]廣東省國土資源廳．廣東國土資源．第162——171期

[4]?劉斌，張兆剛，霍功．中國三農(nóng)問題報告．中國發(fā)展出版社，2004

[5]?鮑海君，吳次芳．論失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)．管理世界．2002（1）．

[6]http://news．a(chǎn)web．com．cn/2006/5/9/9121772．htm，2006-05-09