一、引言

1998年，我國住房改革正式開始，實施商品房、經(jīng)濟適用房與廉租房的城市住房供應體系；1999年建設部頒布了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，把廉租房的建設管理規(guī)范化；截至2005年底，全國291個地級市以上城市中，已經(jīng)有221個城市實施了廉租房制度。占地級以上城市的75.9％，福建、河南、云南等6個省市(區(qū))，實施廉租房制度城市不足50％。目前全國仍有70個地級以上城市沒有建立廉租房制度。這與國家規(guī)定的廉租房建設比例為5％是不符合的，即使這是最低的標準(商品房、經(jīng)濟適用房、廉租房建設之間比例為15％、80％、5％)。當前的討論焦點就是要不要建設廉租房以及如何在商品房、經(jīng)濟適用房、廉租房建設之間保持一個合理的比例，更或者是用廉租房終結經(jīng)濟適用房。對于廉租房的建設，政府責無旁貸。但問題是政府怎么建以及采取怎樣的有效的形式建設才能滿足中低收入者在城市里的住房需求?有學者認為可以采取“借富濟貧”的政策途徑，即政府作為擔保人，向銀行借款為中低收入者(包括進城農(nóng)民)建廉租房，然后再以“廉租房+職業(yè)教育”配套的形式，提高進城農(nóng)民的技能和素質，從而提高他們的個人信用及還貸能力，更進一步的推進“借富濟貧”建設廉租房的方式。還有學者認為通過政府制度創(chuàng)新，采取房地產(chǎn)證券化、租賃、信托投資資金、項目融資等金融創(chuàng)新手段提高廉租房融資程度和水平。從以上建議來看，建設廉租房過程中，政府是必不可少的主體，而資金才是關鍵。那么在目前政府財力不足的情況下如何保證有充足資金投入到廉租房建設中是一個現(xiàn)實問題。吸引或者準人各種專業(yè)的機構投資到廉租房中不失為一個解決的好辦法，既可以滿足中低收入者的住房需求又可以提高建設廉租房的效率，更為重要的是，可以幫助政府緩和社會住房矛盾。然而關于廉租房的機構投資在國內(nèi)的研究中還是比較少的，因此本文通過介紹國外一些國家的廉租房建設中的機構投資情況，希望能對國內(nèi)廉租房的建設有啟發(fā)作用。

二、當前我國廉租房建設的狀況

(一)現(xiàn)有廉租房的來源。

《城鎮(zhèn)廉租房住房管理辦法》規(guī)定，廉租房的來源有五類：第一類是符合當?shù)厝嗣裾?guī)定的廉租房標準的原有公有住房；第二類是最低收入家庭承租的符合當?shù)厝嗣裾?guī)定面積和裝修標準的公有住房；第三類是政府和單位出資興建的用于廉租的住房；第四類是政府和單位出資購置的用于廉租的住房；第五類是社會捐贈的符合廉租房標準的住房。但是在快速城市化過程中，城中村農(nóng)民的自建房雖然不屬于法律和政策規(guī)定的廉租房的范圍，卻承擔著廉租房的功能，因為它為外來流動人口提供了本來應由政府提供而政府沒有能力提供、開發(fā)商有能力提供卻不愿提供的住房。因此，這一類住房也應該屬于廉租房。

(二)廉租房建設的投資融資渠道窄。

我國現(xiàn)階段的廉租房住房資金來源主要有以下渠道：

(1)市、區(qū)縣財政撥付的專項資金，也就是財政撥款的方式，但各地財政收入不均衡，投入廉租房建設的資金存在缺口；(2)住房公積金的增值部分。這部分收益普遍很少且不穩(wěn)定，不足以支持廉租房住房制度建設；2007年國家審計部門通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中高收入群體從公積金中受益更大，而低收入群體的居住條件卻沒有因此改善。(3)直管公房售房款中提取一定比例；(4)社會保障的資金；(5)城市政府提取5％的土地出讓金，但落實和監(jiān)督這部分資金較難；(6)接受社會捐贈的資金，這部分資金基本上是很少的。

融資渠道沒有多元且實行計劃經(jīng)濟的方式，政府起主導作用但處于被動地位，資金需要量大但供應存在不穩(wěn)定性；機構投資或者金融融資的渠道尚未開通，這就使得廉租房建設乏力。原因之一在于，地方政府不會因為建立、實施了廉租房制度而受到獎勵，同時也不會因為沒有建立廉租房制度而受到懲罰或問責。而且廉租房每增加5％，就會迫使房價下降3—4％，這對于以經(jīng)濟發(fā)展為目標的地方政府來說是不可容忍的。

(三)廉租房市場亂而無序，發(fā)育不完善。

廉租房市場存在嚴重的供需結構失衡，一方面中低收入者買不起商品房，買不到經(jīng)濟適用房，只能采取租房的方法解決住房問題，從而對廉租房的需求增加；但另一方面，作為供應方主體的各級政府沒有足夠的財力提供，能夠提供廉租房的企業(yè)、開發(fā)商等因為沒有利潤或者利潤不如開發(fā)商品房那么豐厚，不愿在這個領域投資。這表明，為了達到低成本供應廉租房的增加，需要政府采取合適的政策去干預這個市場。事實上，廉租房的增加一方面可以吸引勞動力，形成居住多元化的宜居城市，抑制房價上升，改善金融質量，降低泡沫風險；另一方面可以減緩社會中低收入者居住邊緣化、分層、對立的趨勢，創(chuàng)建和諧的社區(qū)，解決三農(nóng)問題建立和諧社會，縮小貧富差距完善社會保障，增加就業(yè)機會。

三、國外廉租房建設的機構投資的經(jīng)驗

(一)英國廉租房機構投資的經(jīng)驗。

英國政府通過對新建經(jīng)濟適用房和把地方當局手中的已經(jīng)存在的住房置換到住房協(xié)會部門和業(yè)主手中的方式，從而成功地把私人金融引進到社會住房(即廉租房)和經(jīng)濟適用房的供應中來。在過去的20多年，英國中央政府全部的住房政策指向是改組或者重塑社會住房部門，這種改組或重塑是通過限制地方當局的公共住房的角色從而有利于建立住房協(xié)會部門，這些部門通過私人金融機構為其提供額外的資金的這樣的方式提供更多社會住房，也就是通過私有化運動，如買權，抵押，租房大規(guī)模的折扣給私人或者機構從而轉換租房的所有者關系，即從社會所有轉變?yōu)闃I(yè)主自主所有，因為大部分的社會住房是由地方當局(市級)通過借款和從中央政府那里取得的稅收補貼來投資而擁有的，只有一小部分的社會住房是由住房協(xié)會來提供的。英國社會住房的提供機構主要有以下幾種：

1、地方當局住房部門(Local Authority Housing)：自從1988年這個部門的角色由“住房提供者”清楚界定為“戰(zhàn)略制定者”，中央政府的市級的住房補貼渠道主要通過地方當局的住房稅收帳戶(“housing revenue accounts”HRAs)，所有有關市級住房的供應的當前成本和償還都是通過這個帳戶來運作的。每個地方住房當局都有這樣的帳戶，而帳戶的收入包括租金和補貼。

2、住房協(xié)會(Housing Association)：是非贏利機構。從1981到1994年，這個機構在社會住房中的份額從2.3％到4.1％。它是由住房公司(Housing Companies)管理的，如果協(xié)會要得到資金必須經(jīng)過公司的登記。(HAG)住房公司資金的集中來自于批準的發(fā)展項目(ADP)，這個發(fā)展項目是受很多方面的因素影響的。住房協(xié)會的資金運作模式是這樣的：(如下圖)住房協(xié)會的資金來源于私人的借貸，在綜合外部因素和內(nèi)部因素的基礎上，住房協(xié)會采取一定的措施新建、管理社會住房，租金剩余就用來償還向私人借貸的利息，而房屋的凈資產(chǎn)就用來償還本金。由地方當局所管的住房轉換為有已經(jīng)存在的住房部門組成的住房協(xié)會，那么地方當局愿意這么的做的動因在于這樣的轉換恢復了投資的自由，即補貼減少的時候可以增加房租。

3、地方住房公司(Local Housing Companies)：這些公司是依法成立的，公司的委員會對公司放松管制，他們的資金支出是獨立于公共部門之外的，他們的財政安排以“轉換未償債務”(bans—fer at outstandmg debt)或“稅收償還轉換”(revenue payment transfer)的形式獲得的。

4、地方住房機構(Local Housing Corporation)：地方住房機構是由地方當局所擁有的，因此他們能夠合法地轉移住房資產(chǎn)，而且易于對大規(guī)模的私人資金的進入社會住房這個部門進行限制。用公共部門借款需求(PubHe sector borrowing requirement(PS—BR))評估政府的赤字這個手段，那么公共住房機構就能夠在一個少管制的金融環(huán)境里進行合法的借款和花費，這樣就能夠比目前地方當局提供更多的住房投資機會。

英國社會住房的機構投資的做法主要有：

1、買權(Right to Buy)：買權就是用補貼來買斷地方當局手中的房子。把住房協(xié)會作為潛在的房屋所有者一樣的合作者來擴大房屋的所有者范圍。這些面向社會租戶和關鍵工人的項目，是由社會住房總團(Social Housing Grant(sHG))、私人抵押金融和居民的股份來決定的。在1980年的“買權”立法中，由于買賣所得的20％用來每年的重新投資，剩下的作以后的重新投資。但1989年規(guī)定了收入的25％用來每年的使用，其余的75％必須被預留贖回債務或為未來債務留出收兌。

2、大規(guī)模自愿置換(Large Scale Voluntary Transfers：LSVTs)。大規(guī)模的自愿轉換項目開始于1985年，發(fā)展于1988年。大規(guī)模自愿置換的置換價格是由政府來決定的，并且政府還要考慮潛在的收人流(包括買權的影響)，項目的運轉成本和所必須的投資的影響。這樣的置換通常伴隨要求提高房屋資產(chǎn)和在這些資產(chǎn)周邊的基礎設施的管理水平。到目前為止，這樣的項目使得有100萬套房子從地方當局置換到住房協(xié)會手中。

金融機構活躍在社會住房的供給上主要是由以下幾個因紊促成的：

(1)州政府手中的財政增多，可以獲得相應的補貼；

(2)金融市場放松管制，競爭激烈，這就使他們追求新的產(chǎn)品特別是住房的按揭上；

(3)管理體系的完善，住房機構采用有效的監(jiān)控與記錄方法，并且配以合適的流程鑒別和協(xié)助住房協(xié)會在財政和運行困難上的解決，而住房協(xié)會的獨立，且允許小規(guī)模的住房協(xié)會的合并，體現(xiàn)了商業(yè)原則的應用和專業(yè)管理的技能；

(4)運用混合的資金體系。

由于英國的社會住房部門重點不是在新建房子而是盤活已建好存在的社會住房或者對其進行所有者關系的轉換，所以社會住房的機構投資是在政府的引導下，利用發(fā)育完善的金融市場、引進機構和私人的資金進行收購、投資、管理，從而達到增加社會住房的目的。滿足大眾的住房需求。

(二)澳大利亞的廉租房機構投資的經(jīng)驗。

長期以來澳大利亞的私人出租房屋的投資市場是由擁有一兩套出租房屋的小房東占主導的，專業(yè)的、規(guī)范的機構投資者不敢問津出租房的投資是基于可以預期的風險的回報太低了。這些風險是：房屋價值的資本風險；利率波動的風險；運行成本的風險；大量信息不完全、不對稱的風險；還有就是由于相關政府政策可能的變化引起的政治風險。然而由于缺乏大機構投資者的進入，在20世紀的最后十幾年，即使有澳大利亞的聯(lián)邦和州政府的如補貼、分房住房政策，低成本租房數(shù)量仍持續(xù)下降而商品房的房價持續(xù)上漲，特別明顯的是悉尼和墨爾本這樣的大城市。因此，政府的決策層就改變了政策，通過一系列的“政策包”以及借債模式，吸引大的專業(yè)機構投資廉租房建設。

1、“政策包”的框架：

決策者為了填補這些租金缺口通過以下的投資戰(zhàn)略組合吸引機構投資：

(1)在有風險的情況下提高凈回報，如提供補貼給投資者或者對投資者減稅；

(2)有回報的情況下減少風險，如通過制度創(chuàng)新轉移如交易成本之類的風險；

(3)以上兩種方式的混合。

政府的支持措施通過一些機制來運行，如對于需求方的低收入租戶以現(xiàn)金補貼或者住房券的形式進行補助，對于供應方的機構支持通過政府借款抵押或者減稅等。運行這些機制所需要的政府支持的政策包的標準有四個：一是平等性；二是效率；三是資金的保證；四是可行性。

2、借債的模式：

這種模式就是要求每個州發(fā)行長期的固定利率的公債債券，如20年的，發(fā)行公債的過程用來買入或者新建廉租房，這個由州住房管理局進行管理。州政府是需要舉債投資的同時還需要管理風險。此外，聯(lián)邦政府支出補貼給州政府用來吸引機構投資的。這個模式的關鍵步驟如下：

(1)聯(lián)邦政府決定為了達成交易所需要的總的補貼支出。

(2)聯(lián)邦政府分析并且分配每個州為了得到機構投資的廉租房所需要的補貼。

(3)如果州政府期望機構的所要求的租金低些，那么就需要增加資金到房屋的交易中。

(4)州政府發(fā)行公債，房屋管理部門建立運作機制管理資金的補貼，進行管理安排和獲得房屋。

3、效果：一個能夠提供14900套房子需要20億資金的運作項目聯(lián)邦政府只需要提供4.4億的補貼投入，也就是說大概每一美元的聯(lián)邦補貼就可以吸引四美元的機構投資。這些低成本的住房供應的增加使得房價和房租下降，減輕了很多中低收入者的住房壓力。此外這個模式的意義還在于，它構筑了一個在聯(lián)邦政府和州政府之間戰(zhàn)略合作的基礎平臺；對于聯(lián)邦政府而言有明確的收益，如成本比較低，更有效率；有利于州政府的管理控制的靈活度的發(fā)揮。

四、結論與啟示

(一)政府廉租房補貼對象的改變：從單一的需求方到供求房與需求方并存。

以往中國廉租房補貼的對象在需求方，即低收入者，如下崗職工、特困戶等等，但是效果不是很明顯，一個表現(xiàn)就是廉租房的建設源源滿足不了需求，這當然與政府的職能有關，更與廉租房的供應主體單一、其他機構沒有動力進入這個領域有關，而這深層的原因是政府的管理理念、管理手段、管理技術和方法的落后，沒有營造一個良好的投資氛圍。因此，政府應該在這個方面加大財政扶持的力度以外，還應該如參照澳大利亞的經(jīng)驗，把補貼的對象的方向由原來的需求方補貼轉為向供求方與需求方都補貼，并且通過一定的政策手段使得廉租房的機構投資者認為收益雖然沒有商品房那么大，但是少風險，有長期的收益保證，從而吸引其他機構進入廉租房建設，實現(xiàn)廉租房補貼的“輸血不如造血”的效果，緩解大眾住房需求。

(二)利用金融市場，進行多方渠道的融資。

英國的金融市場發(fā)育比較完善，有利于各種機構，如公共機構、非贏利機構，私人部門等的借貸投資，同時也刺激各機構之間的投資競爭，達到了在社會住房上多元融資的效果。因此我國應該參照英國的經(jīng)驗，完善金融市場，吸引各種機構參與到廉租房建設上的運作，形成一個有序的、長效的運作機制，穩(wěn)定地增加廉租房的供給。

(三)廉租房市場的培育與完善。

我國廉租房市場存在的低效率甚至“市場失靈”的情況，表明需要加以培育和完善，因此政府除了以經(jīng)濟手段吸引機構投資外，還需要通過政策、法律、制度等手段以及配套措施保護廉租房市場供應主體的利益。只有這樣才能營造一個良好的投資氛圍，達到市場的良性運轉。

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