一、行政聽證的理論概述

“聽證”之說(shuō)，最初并非產(chǎn)生于行政法學(xué)體系，而是適用于司法領(lǐng)域，稱之為司法聽證。由于其公正性，后逐漸適用于立法領(lǐng)域。稱之為立法聽證。進(jìn)入20世紀(jì)后，傳統(tǒng)的三權(quán)分立模式已無(wú)法有效制約日益膨脹的行政權(quán)力，聽證程序在行政領(lǐng)域應(yīng)運(yùn)而生，稱之為行政聽證。

(一)英美法系國(guó)家的自然公正原則及正當(dāng)法律程序原則。

一般認(rèn)為，英國(guó)普通法上古老的“自然公正原則”(the doe— trine of natural justice)為行政聽證的法學(xué)理論基礎(chǔ)。自然公正原則包括兩個(gè)最基本的程序規(guī)則：第一，任何人或任何團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)，必須聽取對(duì)方的意見，每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利；第二，任何人或團(tuán)體不能成為與自己有關(guān)的案件的法官。第一點(diǎn)包括三方面的內(nèi)容：(1)公民在合理時(shí)間內(nèi)得到通知的權(quán)利；(2)公民有了解有權(quán)機(jī)關(guān)所作決定的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利；(3)公民有為自己辯護(hù)的權(quán)利?？梢姟白匀还瓌t”的第二項(xiàng)基本規(guī)則是現(xiàn)代聽證的直接法理基礎(chǔ)。

美國(guó)的“正當(dāng)法律程序”原則是對(duì)自然公正原則的發(fā)展。美國(guó)1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定：凡行政機(jī)關(guān)作出涉及公民利害關(guān)系的行政決定，包括制定行政規(guī)章和行政裁決，都應(yīng)當(dāng)給與利害關(guān)系人陳述意見的機(jī)會(huì)，除非法律有例外規(guī)定?？梢?，美國(guó)憲法中的“正當(dāng)法律程序”原則繼承了英國(guó)普通法上的“自然公正”理念，該法對(duì)確立行政聽證程序并使之成為行政程序法之核心制度作出突出貢獻(xiàn)，且為許多國(guó)家所效仿。

(二)大陸法系國(guó)家的法治理論和依法行政原理。

第二次世界大戰(zhàn)后，自由裁量權(quán)的閃亮登場(chǎng)讓形式控權(quán)模式顯的心有余而力不足。形式控權(quán)模式主張“為保護(hù)國(guó)民的權(quán)益即使要對(duì)行政活動(dòng)采取限制措施，這也完全可以在實(shí)體方面加以限制，通過(guò)行政訴訟和訴愿及其他事后程序?qū)π姓顒?dòng)作擔(dān)保即可，事前監(jiān)督程序?qū)⒆璧K行政的效率性、靈活性，防礙依法行政迅速實(shí)現(xiàn)公益目的?！贬槍?duì)這一問(wèn)題，德國(guó)、日本等國(guó)從依法行政原理出發(fā)借鑒英美理論和制度，從民主憲政的整體出發(fā)，在尊重公民人權(quán)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變行政理念，發(fā)展法治理論和依法行政原理。設(shè)計(jì)行政聽證程序不但為行政權(quán)力的行使指明應(yīng)然方向，而且積極尋求社會(huì)公眾參與行政，保障行政相對(duì)人監(jiān)督政府依法行政。在實(shí)質(zhì)上保障了行政行為的公正性與合理性。

二、我國(guó)行政聽證制度的功能

順應(yīng)行政民主法治化的時(shí)代要求，結(jié)合本國(guó)國(guó)情、借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)定了聽證制度。行政聽證制度在我國(guó)確立主要有以下幾方面原因。

(一)有效防止權(quán)力恣意行使。

立法者不可能預(yù)見社會(huì)生活的全部以及行政活動(dòng)可能發(fā)生的所有影響，換言之，法律規(guī)定也不可能總攬一切情形。更何況法律規(guī)范具有抽象性、概括性。因此，賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)是客觀理智的選擇。程序控權(quán)機(jī)制既能充分發(fā)揮行政自由裁量權(quán)的正面功能，又能監(jiān)督和抵制行政權(quán)力的異化變質(zhì)。

羅豪才教授等提出行政法是“平衡法”。該理論以“行政權(quán)與公民權(quán)，行政主體與行政相對(duì)人”之間的關(guān)系為切入點(diǎn)，以對(duì)人性的“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)為邏輯起點(diǎn)?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為在政治領(lǐng)域中活動(dòng)的人與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中活動(dòng)的人，都是同一個(gè)人，都是自利的，理性的，追求效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。行政機(jī)關(guān)作為“經(jīng)濟(jì)人”當(dāng)然集以上特性于一體。以行政許可為例，不懂法律、不懂社會(huì)公共利益的行政首長(zhǎng)往往片面追求所謂的“政績(jī)”或財(cái)產(chǎn)性利益(政府的財(cái)政開支需要有穩(wěn)定而持續(xù)的稅源)。行政機(jī)關(guān)在某種意義上已經(jīng)不具有“中立性”而成為與其他當(dāng)事人相并列的“當(dāng)事人”。“權(quán)錢交易、密室許可”等暗箱操作成為“當(dāng)事人”作出行政許可決定的必經(jīng)程序。這種“合意”或許已變質(zhì)為謀取雙方之不當(dāng)利益的“惡意”，嚴(yán)重違背行政許可設(shè)定的原則。

(二)有益于保障權(quán)利。

在聽證過(guò)程中要求地位平等，行政決定使其權(quán)利得到最大滿足，成為行政相對(duì)人及其他利害關(guān)系人的訴求。注重與行政相對(duì)人及其他利害關(guān)系人進(jìn)行協(xié)商和溝通的民主精神。這種“溝通”與“協(xié)商”的合作體現(xiàn)了行政程序主體地位的平等性。

作出行政決定前，要求行政機(jī)關(guān)的目光來(lái)回穿梭于各方當(dāng)事人的不同利益訴求，針對(duì)特定事實(shí)適用法律法規(guī)。在法律的限度內(nèi)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)最大福利為目標(biāo)作出行政決定。對(duì)自由裁量權(quán)行使過(guò)程的監(jiān)督在一定程度上體現(xiàn)了公民“權(quán)利至行”的要求。

(三)有利于保證行政公正，提高行政效率。

當(dāng)行政決定涉及相關(guān)人利益的限制乃至剝奪時(shí)，經(jīng)過(guò)聽證程序后該決定已得到相對(duì)人的理解與認(rèn)可，使相對(duì)人能夠情愿地服從決定，提高了行政行為的可接受度。避免了行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)糾紛、沖突的現(xiàn)象，以及為平息事后糾紛啟動(dòng)相關(guān)救濟(jì)程序所耗費(fèi)的大量人力物力。公民參與行政明顯降低了行政執(zhí)法成本，提高行政效率。雖然從短期看，聽證制度“過(guò)程繁瑣”并非有利高效，但從整體行政效果來(lái)看，聽證制度從實(shí)質(zhì)上提高行政效率，符合我們追求的長(zhǎng)期行政目標(biāo)。行政聽證制度“熨平法律織物上的褶皺”，使得行政決策高效且兼顧公正。

三、我國(guó)行政聽證制度未來(lái)走向的幾點(diǎn)思考

(一)我國(guó)行政聽證制度存在的問(wèn)題與完善建議。

作為舶來(lái)品的行政聽證制度相對(duì)于我國(guó)其他法律制度而言是一項(xiàng)年輕的制度，從我國(guó)目前對(duì)該制度的立法來(lái)看還存在以下缺陷和不足。

首先，我國(guó)對(duì)需要舉行聽證的項(xiàng)目規(guī)定過(guò)于單一、缺乏彈性。其次，聽證主持人地位模糊，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。再次，在聽證的舉行程序上，缺乏相應(yīng)的操作規(guī)范，如對(duì)舉證時(shí)間未作出規(guī)定，舉證主體的規(guī)定缺乏全面性等等。又次，缺乏必要的配套制度加以保障，如物質(zhì)保障制度和監(jiān)督體系等。最后，在聽證制度的貫徹實(shí)施方面，行政機(jī)關(guān)或執(zhí)法人員缺乏應(yīng)有的依法行政素質(zhì)，特別是缺失程序價(jià)值理念；對(duì)于普通公民來(lái)說(shuō)，公民的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)比較薄弱。因此，對(duì)行政聽證制度進(jìn)行全面完善具有迫切性。

其一，擴(kuò)大行政聽證的范圍。英國(guó)行政法學(xué)家韋德認(rèn)為：“聽證權(quán)之所以是一項(xiàng)普遍原則的理由之一是授予這種權(quán)利不會(huì)有什么害處。例外越少，行政官員就會(huì)越快地領(lǐng)會(huì)到這是永遠(yuǎn)不能否認(rèn)或忽視的?！笔紫?，行政處罰法的意圖在于通過(guò)聽證程序規(guī)范嚴(yán)厲的行政處罰行為，因此有必要將嚴(yán)重的人身自由罰，如拘留處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)等包括在內(nèi)。否則，不利于行政相對(duì)人合法權(quán)利的及時(shí)保護(hù)。因此，應(yīng)盡快將限制人身自由罰納入聽證范圍。其次，還應(yīng)把行政機(jī)關(guān)作出的對(duì)公民、法人或者其他組織有重大影響的其他具體行政行為納入聽證的范圍，如行政征收、行政裁決、行政收費(fèi)等。當(dāng)然，我們也不提倡所有行政行為作出之前均需經(jīng)過(guò)聽證程序，這樣必然造成人力、財(cái)力的不必要支出從而導(dǎo)致公正與效率失衡。

其二，確立聽證主持人的獨(dú)立法律地位。聽證主持人在聽證程序中具有重要的法律地位，是組織整個(gè)聽證過(guò)程的核心人物。對(duì)此，我們可以借鑒美國(guó)的行政法官集中使用制度，保證聽證主持人的獨(dú)立性與中立性。

其三，建立舉證制度。國(guó)外對(duì)調(diào)查人員、當(dāng)事人及主持人的舉證責(zé)任都有明確規(guī)定。我國(guó)《行政許可法》只規(guī)定申請(qǐng)人、利害關(guān)系人可以提出證據(jù)并進(jìn)行申辯和質(zhì)證。對(duì)于主持人則沒(méi)有規(guī)定，筆者認(rèn)為，應(yīng)確立聽證主持人在必要時(shí)也可主動(dòng)收集證據(jù)。

(二)保障我國(guó)行政聽證制度貫徹落實(shí)的其它措施。

1 強(qiáng)化程序主體的程序意識(shí)。

我國(guó)經(jīng)歷長(zhǎng)久的專制統(tǒng)治，民主法治傳統(tǒng)缺失，以致公民民主意識(shí)薄弱，缺乏獨(dú)立自主的人文精神和主動(dòng)參與精神。再者，由于政府漠視公民權(quán)利，設(shè)置障礙或不提供必要條件，結(jié)果使公民“不能參與”行政聽證。程序主體的缺失，使聽證制度的設(shè)計(jì)隨時(shí)可能成為空中樓閣。緣此，對(duì)行政聽證制度而言，主體程序觀念的灌輸起舉足輕重的作用。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能。只有政府部門本著服務(wù)與高效的精神行使權(quán)力，使行政聽證制度落到實(shí)處，才能徹底避免“走過(guò)場(chǎng)”、“聽了白聽”的現(xiàn)象，讓公眾切實(shí)了解、認(rèn)可、接受行政聽證制度。具體到聽證過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)改變權(quán)力單向運(yùn)行模式，徹底摒棄漠視行政相對(duì)人權(quán)益的傳統(tǒng)行政觀，尊重公民的獨(dú)立人格，保證公民自由表達(dá)意志，通過(guò)平等交涉達(dá)成合意。

第二，培養(yǎng)公民意識(shí)。我們倡導(dǎo)的“參與”是權(quán)利意識(shí)的表達(dá)，意味著參與主體具有自主性、自愿性和一定的目的性。要實(shí)現(xiàn)有效的民主參與，落實(shí)行政聽證制度，完成時(shí)代賦予的崇高使命，就必須培養(yǎng)我國(guó)公民的“公民意識(shí)”。培育公民意識(shí)應(yīng)該普及義務(wù)教育，深入開展法制宣傳教育，加大普法宣傳力度；創(chuàng)設(shè)尊重公民權(quán)利的社會(huì)環(huán)境，使公民能夠在真實(shí)的“場(chǎng)景”中得到民主訓(xùn)練，使公民意識(shí)得以積淀。公民也應(yīng)主動(dòng)參加學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)，加強(qiáng)修養(yǎng)，積極行使人民當(dāng)家作主的權(quán)利，積極參與行政決策的過(guò)程以實(shí)現(xiàn)公民意識(shí)的熏陶。

2 完善行政聽證制度的監(jiān)督體系。

建立與行政聽證制度相適應(yīng)的監(jiān)督、制約機(jī)制通常包括以下兩方面的內(nèi)容：首先，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合。內(nèi)部監(jiān)督主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督。外部監(jiān)督包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)監(jiān)督。特別要加強(qiáng)社會(huì)輿論的監(jiān)督，如新聞?shì)浾摬粌H反映民意而且對(duì)民意還具有強(qiáng)烈的導(dǎo)向作用。其次，要建立對(duì)聽證機(jī)關(guān)公務(wù)人員的監(jiān)督。對(duì)違反聽證程序規(guī)定，應(yīng)當(dāng)聽證而不舉行聽證，或舉行聽證而不按法定步驟進(jìn)行，或者在聽證中閑置或剝奪聽證當(dāng)事人及其他聽證參加人合法權(quán)利的。應(yīng)直接追究違規(guī)人員的責(zé)任。最后，還可以建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，行政相對(duì)人如舉報(bào)聽證主持人有不法或違法行為，且查證屬實(shí)的，則可以從輕或適當(dāng)減輕處罰。這樣有利于緩解當(dāng)事人的不滿情緒。