一、環(huán)境影響評價(jià)制度中公眾參與的狀現(xiàn)

除《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)環(huán)境污染防治立法外，2002年10月以前中國的環(huán)境影響評價(jià)制度主要規(guī)定于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》之中。但是這些法律法規(guī)只是對公眾參與環(huán)境影響評價(jià)制度作了一個(gè)原則性的規(guī)定，至于如何實(shí)施，公眾參與的方式，范圍，程序等，都沒有作出詳細(xì)的規(guī)定。在新頒布的《環(huán)境影響評價(jià)法》中，由于將規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目都列入環(huán)境影響評價(jià)的范圍，因此有關(guān)公眾參與的法律規(guī)定也得到了極大的加強(qiáng)。

(一)對規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與。

在《環(huán)境影響評價(jià)法》中，將應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)劃分為綜合利用規(guī)劃(含土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃)和專項(xiàng)規(guī)劃(含工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃)以及放射性固體廢棄物處置場所選址規(guī)劃等。其中，對于綜合利用規(guī)劃的編制，根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》的規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明?！?/p>

對于專項(xiàng)規(guī)劃的編制，法律規(guī)定“應(yīng)當(dāng)在該專項(xiàng)規(guī)劃草案上報(bào)審批前，組織進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并向?qū)徟搶ｍ?xiàng)規(guī)劃的機(jī)關(guān)提出環(huán)境影響報(bào)告書。并且該法還專門就專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與作出規(guī)定：“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外?！薄熬幹茩C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見，并應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書中附具對意見采納或者不采納的說明。

(二)對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與。

對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)是結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目的四個(gè)不同實(shí)施階段進(jìn)行的。

首先，立項(xiàng)階段。在建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)階段，按照《環(huán)境影響評價(jià)法》的規(guī)定，國家根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的影響程度，對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)實(shí)行分類管理。可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行全面評價(jià)；可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析或者專項(xiàng)評價(jià)；對環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的，應(yīng)當(dāng)填報(bào)環(huán)境影響登記表。”此階段法律沒有規(guī)定公眾參與。

其次，編制環(huán)境影響報(bào)告書(表)階段。根據(jù)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的決定，由建設(shè)單位編制環(huán)境影響報(bào)告書(表)。按照規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(表)應(yīng)當(dāng)在可行性研究階段完成。此階段法律也沒有規(guī)定公眾參與的條款。

再次，環(huán)境影響報(bào)告書(表)的報(bào)批和審批階段。建設(shè)單位應(yīng)在可行性研究階段報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書等。但是，鐵道、交通等建設(shè)項(xiàng)目則可以在有權(quán)審批的環(huán)境保護(hù)部門同意的前提下，在初步設(shè)計(jì)完成前報(bào)批。關(guān)于公眾參與，法律規(guī)定“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。”“建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明?！贝送猓董h(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定，對建設(shè)項(xiàng)目可能造成跨行政區(qū)域的不良環(huán)境影響，有關(guān)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對該項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論有爭議的，其環(huán)境影響評價(jià)文件由共同的上一級環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批。但是，是否應(yīng)當(dāng)組織公眾參與討論，法律也沒有規(guī)定。

最后，制作環(huán)境保護(hù)篇章階段。在環(huán)境影響報(bào)告書(表)獲得通過后，建設(shè)單位就要開始制作建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)。其中必須有環(huán)境保護(hù)篇章，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：環(huán)境保護(hù)措施的設(shè)計(jì)依據(jù)；環(huán)境影響報(bào)告書或環(huán)境影響報(bào)告表及審批規(guī)定的各項(xiàng)要求和措施；防治污染的處理工藝流程、預(yù)期效果；對資源開發(fā)引起的生態(tài)變化所采取的防范措施；綠化設(shè)計(jì)、監(jiān)測手段、環(huán)境保護(hù)投資的概預(yù)算等。由于制作環(huán)境保護(hù)篇章屬于建設(shè)單位的義務(wù)，因此，我國法律也沒有有關(guān)公眾參與的條款規(guī)定。

綜上所述，新頒布的《環(huán)境影響評價(jià)法》較之于過去施行的環(huán)境影響評價(jià)制度在公眾參與條款的規(guī)定上已經(jīng)有了長足的進(jìn)步。但是，該法仍然存在著一定的缺陷。

二、我國環(huán)境影響評價(jià)制度中公眾參與機(jī)制的缺陷

我國2002年頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》對公眾參與的規(guī)定雖然有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，但是與國際上的其他先進(jìn)國家相比，我國在公眾參與環(huán)境影響評價(jià)制度建設(shè)上還存在著許多缺陷，主要表現(xiàn)在：

(一)現(xiàn)行立法過于原則和抽象，缺乏可操作性。

目前，我國法律尚未對公眾參與環(huán)境影響評價(jià)制度做出系統(tǒng)、明確、具體的規(guī)定，只是零星地在各種法律法規(guī)中。有相應(yīng)的規(guī)定在《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》中，但只為公眾參與提出了原則性的法律依據(jù)；在《水污染防治法》《環(huán)境污染噪聲法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中關(guān)于公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)定則過于原則、籠統(tǒng)、不具有可操作性，對其法律效力也無明確規(guī)定；新頒布的《環(huán)境影響評價(jià)法》雖然在其第5第11和21條原則性地規(guī)定了國家鼓勵(lì)公眾參與的條款，但在實(shí)際的操作過程中對于諸如公眾如何參與、哪些階段參與、以及如何保障公眾參與等法律實(shí)踐中的問題，有待于明確規(guī)范的內(nèi)容。另外，對公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的權(quán)利、途徑、程序等內(nèi)容缺乏具體規(guī)定。

(二)未將公眾參與環(huán)評的方式制度化，信息交流雙向反饋性差。

《環(huán)境影響評價(jià)法》第11，第21條規(guī)定，規(guī)劃部門或者建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃或者報(bào)批的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書報(bào)批前，舉行論證會、聽證會、或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。這里的“或者”二字實(shí)際上是賦予規(guī)劃部門或建設(shè)單位一種選擇權(quán)，因此規(guī)劃部門或建設(shè)單位在具體操作時(shí)可以不舉行論證會、聽證會而“采取其他形式”，因?yàn)檫@種做法并沒有違反法律規(guī)定的要求。其結(jié)果，很可能造成單純的公布信息，只是單方面的信息披露，公眾只能被動的接受信息而無法有效地與單位溝通，在效果上遠(yuǎn)差于聽證會等雙向互饋交流的形式。

(三)公眾參與形式單一，公眾參與度不足。

當(dāng)前的公眾參與形式單一，公眾只有很小的協(xié)商參與權(quán)，僅限于接受調(diào)查，或參加相關(guān)的聽證會或論證會。即使是參加聽證會或論證會，與會人員的社會階層和人數(shù)，也是由組織者自行決定，這常常引發(fā)對與會代表身份的置疑，削弱了會議的公正性。此外有些相關(guān)部門假借對公眾專業(yè)知識的擔(dān)憂，堂而皇之的漠視公眾意見，公眾的監(jiān)督權(quán)受到蔑視。公眾參與度不足體現(xiàn)在：介入到環(huán)評過程的時(shí)間較短；多為被動牽涉其中，主動參與的類型較少；各種環(huán)保團(tuán)體和部分公眾參與身份沒有明確界定，主動參與缺乏進(jìn)入渠道和信息支持。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國的環(huán)保社團(tuán)約有1600多個(gè)，其中全國性的環(huán)保社團(tuán)有100多個(gè)，校園環(huán)保社團(tuán)184個(gè)(截至2001年4月)，而這些社團(tuán)很少能進(jìn)入環(huán)評工作。

在我國，專家評審是當(dāng)前公眾參與一個(gè)很重要的組成部分。然而，專家的選擇只由相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)指定，雖然在新通過的《環(huán)境影響評價(jià)法》中規(guī)定參加評審的專家將從按國家環(huán)?？偩忠?guī)定設(shè)立的專家?guī)熘须S機(jī)擇取，并對環(huán)評實(shí)施后仍產(chǎn)生顯著不良環(huán)境影響的，要依據(jù)具體原因追究責(zé)任。但實(shí)際操作卻很困難，部分專家在獨(dú)立審查時(shí)會受到所在部門利益的壓力，其獨(dú)立性和客觀性無法得到充分保證。

(四)公眾參與環(huán)境影響評價(jià)意識比較低。

縱觀中國發(fā)展歷史，我國對環(huán)境保護(hù)工作的重視程度與日俱增，但還是跟不上時(shí)代的發(fā)展。公眾參與環(huán)境評價(jià)的意識還是很低，群眾的環(huán)境保護(hù)意識主要集中在環(huán)境遭到污染后，該如何行使權(quán)利予以追究責(zé)任的“事后”的意識上，針對預(yù)防環(huán)境污染的“環(huán)境影響評價(jià)制度”的事前意識不強(qiáng)，有的群眾根本不知道自己有這項(xiàng)權(quán)利，對于如何行使更一無所知，有的群眾甚至認(rèn)為這項(xiàng)權(quán)利可有可無，采取無所謂的態(tài)度。根據(jù)國內(nèi)的多項(xiàng)調(diào)查結(jié)果，我國居民的環(huán)境意識呈明顯的二元結(jié)構(gòu)，即“日常生活環(huán)境意識”較高，而“生態(tài)環(huán)境意識”則處于低水平，這是一種典型的“自我保護(hù)型”的環(huán)境意識。這是我國公眾環(huán)境意識的一大特征，也是問題所在。國家環(huán)?？偩趾徒逃空{(diào)查顯示，多數(shù)被調(diào)查者的環(huán)保概念較為模糊，多數(shù)人對“治理污染措施”的認(rèn)知還停留在環(huán)境衛(wèi)生的層面上?？傊?，在我國目前的狀態(tài)下，環(huán)境影響評價(jià)制度中的公眾參與意識比較低，與國際上的水平還存在差距。

(五)環(huán)保政務(wù)的透明度較差，公眾參與缺乏有效性。

環(huán)保政務(wù)是指政府環(huán)保部門的行政行為和環(huán)境信息。內(nèi)容包括環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限辦事程序、職業(yè)紀(jì)律、投訴電話等。涉及的政務(wù)有排污收費(fèi)、建設(shè)項(xiàng)目管理、排污申報(bào)、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境信訪、環(huán)境監(jiān)測以及環(huán)境信息發(fā)布等。在我國特定的國情下，環(huán)保部門通常對一些敏感的問題保密，有些信息的發(fā)布也不夠全面、公開。從而使公眾對一些具體問題了解得不夠透徹，在很大程度上影響了公眾參與環(huán)境影響評價(jià)，導(dǎo)致對一些建設(shè)項(xiàng)目作出不符合實(shí)際的評價(jià)，公眾無法提出合理化建議，給人以走過場的形式，削弱公眾參與的作用，公眾參與的有效性大打折扣。

三、我國環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與制度的完善

(一)廣開渠道，完善信息公開制度。

完善信息公開制度是對公眾知情權(quán)的落實(shí)，要充分利用各種大眾傳播媒體宣傳環(huán)保知識，公布環(huán)保信息。當(dāng)前要特別重視互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，各地政府部門應(yīng)該大力發(fā)展電子政務(wù)，將除國家機(jī)密以外的所有文件公開到政府網(wǎng)站，并要充分利用信息的便捷，加強(qiáng)與群眾的互動聯(lián)系，增強(qiáng)公眾對政府的監(jiān)管，提高公眾對政府的信任。

(二)加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育。

加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育工作對我國環(huán)境保護(hù)工作具有重要作用，環(huán)境管理部門應(yīng)加大環(huán)評的宣傳力度，一個(gè)項(xiàng)目立項(xiàng)后，要利用廣播、電視等各種媒體宣傳，并把宣傳海報(bào)貼到公眾可以看到的地方，從意識上喚醒公眾參與的熱情。公眾對于環(huán)境的關(guān)注實(shí)際上是公眾對包括發(fā)展權(quán)在內(nèi)的人權(quán)的一種體現(xiàn)。對公眾進(jìn)行環(huán)境的普及教育，幫助公眾樹立可持續(xù)發(fā)展觀念，加強(qiáng)環(huán)境道德教育、環(huán)境警示教育和環(huán)境安全意識教育，樹立環(huán)境安全觀念，增強(qiáng)公眾環(huán)境法制觀念和維權(quán)意識，提高公眾參與的責(zé)任感和自覺性。

(三)環(huán)保政務(wù)公開。

環(huán)保政務(wù)公開是指政府環(huán)保部門利用公共媒體向公眾公開自己的行政行為和環(huán)境信息。加大政府行為的公開化，增加環(huán)保工作的透明度。公眾有權(quán)知道自己生活的環(huán)境質(zhì)量，使公眾從關(guān)注切身利益開始參與環(huán)境保護(hù)。只有實(shí)行政務(wù)公開，公眾才能真正擁有環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而更有效地維護(hù)自己的合法環(huán)境權(quán)益。政務(wù)公開這一“陽光工程”的實(shí)施，在樹立環(huán)保系統(tǒng)的新形象，推進(jìn)環(huán)保系統(tǒng)整體工作的同時(shí)，也解答了基層群眾最關(guān)心和最需了解的問題，將激發(fā)公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情，并為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和政策保障。

(四)建立環(huán)境公益訴訟制度是公眾參與的法律保障。

環(huán)境公益訴訟，是指環(huán)境作為一種公共利益受到直接或間接損害時(shí)，允許公眾(包括個(gè)人、集體)、社會團(tuán)體等作為公共利益的代表人，對行為人提起民事、行政或刑事訴訟的訴訟制度。我國在環(huán)評活動中，要保障公眾參與權(quán)的有效行使，必須建立環(huán)境公益訴訟制度。一方面，環(huán)境公益訴訟的建立可以使公眾就規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目或決策機(jī)關(guān)違反《環(huán)境影響評價(jià)法》的行為或疏漏提起環(huán)境公益訴訟；另一方面，當(dāng)公眾參與主體的環(huán)境信息權(quán)和參與決策權(quán)受到侵害時(shí)，公眾可以通過環(huán)境公益訴訟制度使公眾參與環(huán)評的權(quán)利得到救濟(jì)。

注釋：

①蔡守秋主編，環(huán)境資源法學(xué)教程，武漢大學(xué)出版社2006年版，第192頁

②蔡守秋主編，環(huán)境資源法學(xué)教程武漢大學(xué)出版社，2006年版，第194頁