摘要 本文以長三角為例，認為漠視或規(guī)避多元主體利益問的沖突是傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃失敗的根本原因，維護公共利益是區(qū)域規(guī)劃的本質(zhì)要求。從地方本位入手，指出長三角地區(qū)各個行政主體間由于利益不協(xié)調(diào)的一些表現(xiàn)，闡明協(xié)調(diào)政府問利益是區(qū)域規(guī)劃的重點任務，并提出了區(qū)域規(guī)劃編制與實施管理調(diào)整若干建議，從而提高區(qū)域規(guī)劃編制的合理性、決策的科學性和實施的可行性。

關鍵詞 長三角 區(qū)域規(guī)劃 政府競爭 利益協(xié)調(diào)

中圖分類號：17061.5 文獻標識碼：A

近年來，長江三角洲地區(qū)在區(qū)域合作中的發(fā)展勢頭可以說是有目共睹的，但是，隨著區(qū)域合作的增多，各個地方政府間的利益沖突也增多，不同層級政府“各自為政”的理性選擇，其結(jié)果往往表現(xiàn)出整體上的發(fā)展無序和不理性，而地方發(fā)展規(guī)劃作為反映地方政府意圖的規(guī)劃，不可避免地受到政府競爭行為的影響①，本文將從政府間過度競爭方面來探討長三角區(qū)域規(guī)劃中的利益協(xié)調(diào)問題。

一、長三角區(qū)域協(xié)調(diào)中的主要障礙一政府間過度競爭

區(qū)域規(guī)劃是指在一定地域范圍內(nèi)對國民經(jīng)濟建設和土地利用的總體部署，其目標是發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢，達到人和自然的和諧共生，促使區(qū)域社會經(jīng)濟快速、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展②，其核心任務是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)。

由于地方本位，即地方政府為了實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展目標和地方政府的政績目標，從而追求本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟利益最大化，因而在經(jīng)濟發(fā)展中從本位主義的角度出發(fā)，采取相應的措施、策略或政策的一種行為原則或行為方式。③地方政府競爭促進了區(qū)域內(nèi)發(fā)展環(huán)境的改善，在一定程度上成為倡導區(qū)域一體化的重要力量。然而，正如一些學者所指出的，長三角是中國經(jīng)濟發(fā)達的都市密集地區(qū)，但是諸多行政單元各自進行“理性選擇”的整體結(jié)果卻表現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展的無序和惡性近域競爭。④目前長三角地方政府過度競爭所造成的區(qū)域協(xié)調(diào)障礙主要表現(xiàn)在如下若干方面：

(一)政策上的惡性競爭。

以招商引資為例，地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟，吸引資金、引進項目是正常的。因為，無論是地方官員的政績指標還是稅收與就業(yè)都需要產(chǎn)業(yè)項目的支撐。但是，目前長江三角洲地區(qū)的各個地方政府采取甩賣式的競爭達到了非常慘烈的程度。蘇州是中國吸引外資最為成功并將這個戰(zhàn)略發(fā)揮到極至的榜樣，但蘇州也為此付出了相當?shù)拇鷥r。一份江蘇省的內(nèi)部刊物披露，蘇州的土地開發(fā)成本為每畝20萬元，但是為了引進外資，卻將地價壓至每畝15萬元。在惡性競爭的利益驅(qū)使下，周邊的吳江、寧波、杭州地區(qū)只好將地價壓至每畝5萬元的超低水平。實際上，滬、浙、蘇三地也都舉行過聯(lián)合招商引資活動，這本應成為三方進行加強信息溝通、利益協(xié)調(diào)、開展深層次發(fā)展的重要契機或者說平臺。而恰恰相反，這一聯(lián)合招商活動最終演變成區(qū)內(nèi)各城市競相壓價，相互攀比優(yōu)惠政策的惡性競爭。⑤

(二)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴重。

所謂產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，是指區(qū)域內(nèi)地區(qū)間的工業(yè)結(jié)構(gòu)的相似性程度較高，相似系數(shù)越接近1，表明相似程度越高。目前，長三角16城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)高達80％以上，尤其是汽車、家電和現(xiàn)代通信設備等制造行業(yè)的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化是一個相當突出的問題，這在微觀經(jīng)濟層面上導致了重復建設和規(guī)模不經(jīng)濟的兩重經(jīng)濟損失。⑥

經(jīng)濟發(fā)展程度的接近、資源稟賦的相似，以及歷史上要素和產(chǎn)品在地緣上的交換互動而形成的緊密性經(jīng)濟聯(lián)系，是長三角區(qū)域工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高相似性的一個重要原因?；谝陨弦蛩兀瑓^(qū)域內(nèi)政府決策行為也往往具有相似性，在一定的財政壓力之下，地方政府往往是從本地區(qū)的就業(yè)、增加稅收、政府政績等角度去選擇和投資具有高額利潤的加工業(yè)項目整個區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源配置狀態(tài)就必然呈現(xiàn)同構(gòu)性。

(三)區(qū)域競爭導致經(jīng)濟負外部性問題突出。

由于長三角各地方政府片面追求自身利益最大化，進行地區(qū)大戰(zhàn)與地區(qū)封鎖，進而損害了地方政府之間的應有合作關系，從而出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象的發(fā)生。例如，因工業(yè)污水和生活污水的排放量急劇增加，生態(tài)環(huán)境惡化，使本區(qū)的可持續(xù)發(fā)展受到嚴重威脅。特別是在太湖地區(qū)，流域面積僅占全國的0138％，各種污水排放量卻高達32億噸／年，為全國的10％，大大超過了環(huán)境的承載能力，嚴重威脅了人民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。⑦

正如奧爾森所闡述的“集體行動的困境”⑧一樣，在長三角經(jīng)濟一體化面前，各地方政府往往囿于局部的地方利益，對區(qū)域公共事務和公共問題采取“不作為”和“搭便車”的態(tài)度，即都不想付出治理成本，卻想享受治理績效，結(jié)果必然是區(qū)域公共物品供給持續(xù)性不足、區(qū)域公共事務無人間津。

二、區(qū)域規(guī)劃管理調(diào)整一公共利益的實現(xiàn)

地方政府間的無序競爭制約了長三角經(jīng)濟一體化發(fā)展，因而，無論從國家層面，還是從單個城市區(qū)域?qū)用?，都殷切期盼并試圖通過區(qū)域規(guī)劃制定出一種多方共同遵守的“游戲規(guī)則”，引導區(qū)域整體朝著良性互動、有序競爭的方向發(fā)展。⑨就長江三角洲地區(qū)而言，在當前分權體制和多元投資的背景下，自上而下的編制和實施管理模式已不再適應目前區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，區(qū)域規(guī)劃編制和實施管理模式亟須調(diào)整。

(一)構(gòu)建不同層級政府間利益對話的平臺。

分權制后，地方政府成為相對獨立的利益主體，而不再僅僅是上級政府決策的被動執(zhí)行者，而是地方社會事務的管理者，是經(jīng)濟發(fā)展的重要推動者和協(xié)調(diào)者。對長江三角洲而言，要想將區(qū)域規(guī)劃做的好，并能夠切實可行地將其付之實踐，首先必須建立一個由地級市及其以上的城市政府組成的區(qū)域規(guī)劃與管理常設機構(gòu)，為不同層級地方政府間利益對話、交流、碰撞，直至走向融合構(gòu)建一個互動互求和利益協(xié)商的平臺。該機構(gòu)具體負責區(qū)域規(guī)劃的編制和實施工作，關鍵在于地方利益協(xié)調(diào)和最后仲裁工作。在加強區(qū)域規(guī)劃管理問題的討論上，多數(shù)學者建議規(guī)劃權力的適當上收，籌建一個絕對權威的、擁有規(guī)劃和投資權力的機構(gòu)。但是這種機構(gòu)如果不能平衡、協(xié)調(diào)規(guī)劃中多元行動體利益的話，那么區(qū)域規(guī)劃又將重新回歸計劃集權管理的老路。⑩

(二)逐步提高區(qū)域規(guī)劃中公眾參與。

與當前城市規(guī)劃公眾參與實踐相比，區(qū)域規(guī)劃中公眾參與相對滯后。梁鶴年認為，公眾參與是一種“契約式”的民主，是規(guī)劃權力的分配和再分配。區(qū)域規(guī)劃編制和實施管理僅僅由政府(不同層級政府)來完成是不夠的，其最后實施在很大程度上必須得到公眾支持、配合才能得以實現(xiàn)。因而，從長遠的角度，提高公眾參與是區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的必然，即在正式的規(guī)劃途徑之外，開辟一條不完全是官方的意見交流和協(xié)商行動的渠道，通過制定公平準則，建立公開的規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團參與規(guī)劃的全過程，以尋求解決區(qū)域發(fā)展中的各種利益沖突的方法和途徑，制定出一個透明度高、可信度強、滿足全社會愿望的區(qū)域規(guī)劃。通過公眾參與這種社會開放式的規(guī)劃(即規(guī)劃管理的社會化)，廣泛地吸納來自社會各界的不同聲音，從而規(guī)避了由于公共信息不對稱性致使區(qū)域規(guī)劃偏離公共利益的可能性。

(三)注重區(qū)域規(guī)劃過程管理。

相比于其他類型的規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃更具有宏觀性、長遠性、戰(zhàn)略性的特征，追求的是區(qū)域10年、20年或更長時間段的長期利益。但受規(guī)劃決策者“有限理性”和規(guī)劃中信息不對稱約束，區(qū)域長期利益很難具體把握，追求區(qū)域長期利益只可能是建立在一個個短期利益實現(xiàn)的基礎上，根據(jù)不斷變化的區(qū)內(nèi)外環(huán)境而不斷修正的過程。

注重規(guī)劃過程管理對于日新月異的長江三角洲地區(qū)更具有現(xiàn)實價值。盡管區(qū)域規(guī)劃過程管理煩瑣，大大增加區(qū)域規(guī)劃管理的成本，但通過這種規(guī)劃過程管理，卻實現(xiàn)了區(qū)域規(guī)劃最關鍵的環(huán)節(jié)，即大大提高了規(guī)劃的實踐可操作性。與指令性很強的終極目標規(guī)劃管理相比，注重階段目標(為了實現(xiàn)短期利益)的過程管理使規(guī)劃更富有彈性，以應對不斷變化的外部環(huán)境。這并不意味著區(qū)域規(guī)劃應拋棄原有的“剛性”約束。作為政府宏觀調(diào)控的一種重要手段，解決在環(huán)境保護等方面的“市場失靈”是區(qū)域規(guī)劃的重要職責。

三、結(jié)語

根據(jù)國際區(qū)域規(guī)劃理論發(fā)展前沿及中國的實際，有學者認為。長江三角洲一體化區(qū)域規(guī)劃應當體系以下一些新的理念：其一。經(jīng)濟活動市場化使區(qū)域之間經(jīng)濟要素配置產(chǎn)生差異性，如果這種差異性發(fā)展過度，就會引發(fā)一系列失衡。因此，需要通過區(qū)域規(guī)劃的作用進行調(diào)節(jié)，區(qū)域規(guī)劃成為政府宏觀調(diào)控的重要手段。其二，區(qū)域的開放性特點使得區(qū)域規(guī)劃不能直接靠計劃干預來實施，而是要通過資源共享機制和利益協(xié)調(diào)機制來發(fā)揮效應。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變。由主導經(jīng)濟發(fā)展慢慢退回到公共服務職能上，企業(yè)將開始扮演制度變化的主角，這也是企業(yè)的市場經(jīng)濟主體地位慢慢確立的過程。同時，用法律進一步規(guī)范中央和地方的財權和事權，實現(xiàn)制度化的權力分享。在這個過程中，綜合性發(fā)展規(guī)劃將主要描述發(fā)展期內(nèi)政府所要做的工作以及為私營部門提供信息服務，重點領域的專項規(guī)劃和空間規(guī)劃的作用將不斷提高，規(guī)劃主要是約束政府的，體現(xiàn)出政府行為的透明性和可預期性。

注釋：

①惠彥，陳雯，政府間競爭行為與地方發(fā)展規(guī)計劃編制，地域研究與開發(fā)，2008年第2期

②崔功豪，魏清泉，陳宗必，區(qū)域分析與規(guī)劃，高等教育出版社，1999年版，第23-26頁，

③張(景頁)瀚，長江三角洲一體化進程研究，社會科學文獻出版社，2007年版，第300頁

④張京祥，都市密集地區(qū)區(qū)域管治中行政區(qū)劃的影響，城市規(guī)劃，2002年第9期

⑤王擴建，長江三角洲區(qū)域合作中的利益協(xié)調(diào)機制研究，云南行政學院學報，2008年第2期

⑥郭茜琪，長三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源整合的制度環(huán)境分析，理論學刊，2006年第6期

⑦姚先國，謝曉波，長三角經(jīng)濟一體化中的地方政府競爭行為分析，中共浙江省委黨校學報，2004年第3期

⑧臭爾森，集體行動的邏輯，上海人民出版社，2006年版，第23頁。

⑨谷人旭，李廣斌，區(qū)域規(guī)劃中的利益協(xié)調(diào)初探一以長江三角洲為例，城市規(guī)劃，2006年第8期

⑩區(qū)域規(guī)劃中的利益協(xié)調(diào)研究一以長江三角洲為例，2006年第8期