自1986年以來，我國的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度已經(jīng)從一個以企業(yè)為基本養(yǎng)老保險單位的現(xiàn)收現(xiàn)付制走向了統(tǒng)籌面廣、層次多，部分積累式的養(yǎng)老保險體制。但是，目前的新舊制度轉(zhuǎn)軌遇到了人口老齡化、企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)過重、巨額歷史債務(wù)以及政府財政支持力弱等諸多因素的制約。

一、我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在的主要問題

我國正處在工業(yè)化中期階段，據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1990年60歲以上人口的比例，亞洲平均為6.8％，我國為8.9％。我國已進(jìn)入老齡化時期，到2026年這一比例將達(dá)18％，屆時全世界將有四分之一的老人集中在中國。政府制定了過高的社會養(yǎng)老保險費交納標(biāo)準(zhǔn)和替代率，造成國家、企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，部分參與者無力負(fù)擔(dān)，同時也擠掉了商業(yè)性人壽保險發(fā)展的空間。對于國有企業(yè)而言，職工養(yǎng)老保險是由政府、企業(yè)和個人共同建立的，但對非國有經(jīng)濟(jì)而言，政府沒有承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，企業(yè)承擔(dān)了建立職工養(yǎng)老保險的全部成本，養(yǎng)老保險金只能靠企業(yè)和職工個人來積累。

二、推進(jìn)養(yǎng)老保障制度改革的緊迫性

(一)人口老齡化的要求。

同世界其他國家一樣，我國人口正在走向老齡化。從世界各國的綜合比較看，由于我國是在人口出生高峰之后，實行計劃生育政策，所以老齡化速度超過西方國家的同期水平。我國的人口老齡化有以下特征：未來老齡人口的規(guī)模龐大；未來人口的老齡化速度較快；人口老齡化階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。

(二)養(yǎng)老保險制度還不完善。

勞動和社會保障部部長鄭斯林說：“實行社會化的養(yǎng)老保險制度，是我國養(yǎng)老保障制度發(fā)展的方向。”自1978年開始，對我國養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革，政府相繼出臺了一系列有關(guān)政策，逐步確立了現(xiàn)行的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。但政策的實施仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：(1)保險費供款率過高，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。(2)社會養(yǎng)老保險的覆蓋面小，實施范圍較窄。(3)養(yǎng)老保險制度運行在財務(wù)上面臨不可持續(xù)的前景。

三、推進(jìn)養(yǎng)老保障制度改革的措施

(一)擴(kuò)大公民參與，完善決策程序。

1 建立公民的利益表達(dá)機(jī)制?？v觀西方一些國家養(yǎng)老保障制度的發(fā)展歷程可知，各國養(yǎng)老保障制度的決策在形成過程中都受到來自不同社會群體利益表達(dá)的影響。工人階級通過工會或行業(yè)協(xié)會組織表達(dá)養(yǎng)老保障需求；中產(chǎn)階級、雇主、政府官僚階層、社會活動家都通過正式合法的渠道表達(dá)各自的意愿，這些需求與意愿極大的影響了養(yǎng)老保障政策目標(biāo)的設(shè)定、政策規(guī)劃的設(shè)計、評估與選擇。

2 擴(kuò)大公民參與養(yǎng)老保障政策的制定。養(yǎng)老保障制度的改革涉及廣大公眾的切身利益，要保證政策制定反映民眾的需求與利益，使政策制定建立在公正、合理的基礎(chǔ)上，在養(yǎng)老保障政策的制定過程中，就應(yīng)該擴(kuò)大公民參與，改進(jìn)決策機(jī)制。最初的政策設(shè)計可能不盡完美。關(guān)鍵在于建立暢通有效的利益表達(dá)機(jī)制，使相關(guān)的主體都能有表達(dá)自己養(yǎng)老意愿的合法機(jī)制。同時，建立傳導(dǎo)迅速的反饋機(jī)制，將政策實施中的種種問題反饋給決策層，而不是只到出現(xiàn)了累積性的爆發(fā)才進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整。

(二)社會保障建設(shè)亟須財政支出的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。

1 由經(jīng)濟(jì)建設(shè)財政向公共服務(wù)財政轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)建設(shè)財政和公共財政都是政府財政收支活動的基本運作模式。二者區(qū)別在于前者以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為己任，而后者則以公共服務(wù)為中心任務(wù)。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的成熟，應(yīng)弱化財政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能，而應(yīng)把財政資金的大部分投向市場失靈領(lǐng)域，如公共產(chǎn)品的提供方面。社會保障體系就是有利于社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品，只有政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，建立以社會保障為中心任務(wù)之一的公共財政，才能切實回應(yīng)公民的社會需求，真正實現(xiàn)公民的社會權(quán)利。

2 調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，保證稅收負(fù)擔(dān)不增加的情況下征收社會保障稅。從表面看，我國目前的稅收負(fù)擔(dān)尚不算重，例如我國2002年的稅收總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為16.8％。低于美國的29.6％，日本的27.1％的水平，實質(zhì)則不然。一方面，近年來，我國財政收入增長持續(xù)超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的增速，這導(dǎo)致稅收占GDP比例持續(xù)上升，如2003年在GDP增長9.1％的情況下，財政收入增速超過20％，企業(yè)稅負(fù)已呈明顯加重趨勢。

另一方面如果將各種稅外費等因素考慮進(jìn)去，我國事實上已屬稅收負(fù)擔(dān)偏重的國家。在這種情況下，直接增加社會保障稅的征收，相當(dāng)比例的企業(yè)將不堪重負(fù)。

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