摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民問(wèn)題始終是中國(guó)一切問(wèn)題的根本問(wèn)題。城市化的核心依舊是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題解決得好，城市化才能順利進(jìn)行，社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程才能保持穩(wěn)定。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民將不斷增加，有效解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，是關(guān)系到我國(guó)社會(huì)未來(lái)走勢(shì)的一個(gè)戰(zhàn)略問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)28個(gè)省(市、區(qū))的調(diào)查，分析了目前失地農(nóng)民的就業(yè)狀況、失地與失業(yè)之間的邏輯聯(lián)系、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異與失地農(nóng)民就業(yè)的相關(guān)性，提出了化解失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的對(duì)策與思路。

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；就業(yè)

中圖分類號(hào)：C912

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X(2009)02-0125-05

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，征占農(nóng)村土地的力度越來(lái)越大，失地農(nóng)民的數(shù)量越來(lái)越多。從1997年到2003年的7年間，我國(guó)耕地從19.5億畝銳減到18.5億畝，這其中主要是城市化進(jìn)程中的建設(shè)用地。目前，全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在4000萬(wàn)人左右，而且每年還將以大約250萬(wàn)到300萬(wàn)的數(shù)量增加，若按照目前城市化發(fā)展速度，到2020年我國(guó)將出現(xiàn)約l億失地農(nóng)民0。由于制度和技術(shù)等多種原因，一部分農(nóng)民失去土地的同時(shí)也失去了就業(yè)的機(jī)會(huì)，失去了勞動(dòng)收入來(lái)源，成為我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期新的困難群體。這個(gè)特殊群體的就業(yè)生計(jì)問(wèn)題與其他社會(huì)問(wèn)題相交匯，在一定程度上可能延緩我國(guó)城市化的進(jìn)程和干擾和諧社會(huì)建設(shè)的總體部署。所以，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，解決失地農(nóng)民就業(yè)和再就業(yè)問(wèn)題既是迫在眉睫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是關(guān)系到中國(guó)未來(lái)走勢(shì)的一個(gè)戰(zhàn)略問(wèn)題。

一、簡(jiǎn)要綜述

基于中國(guó)的國(guó)情，在城市化進(jìn)程中農(nóng)民失地又失業(yè)具有一定的必然性。隨著城市化進(jìn)程的加快，被征占的耕地必然會(huì)越來(lái)越多，而土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)民失去土地以后，其勞動(dòng)力只有與土地以外的其它生產(chǎn)資料相結(jié)合才可能就業(yè)。但是，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的國(guó)情和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而采取的“以農(nóng)補(bǔ)工、重工輕農(nóng)”的發(fā)展戰(zhàn)略，使廣大農(nóng)民長(zhǎng)期不能享受“國(guó)民待遇”(最典型的是農(nóng)民難以同城市居民享受平等的基本公共產(chǎn)品)，其受教育程度明顯低于城市居民，就業(yè)所必須的社會(huì)資本非常有限，在與市民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中必然處于不利地位，敗下陣來(lái)在所難免。

關(guān)于我國(guó)失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀，目前還缺乏權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是，一些學(xué)者的調(diào)查和估計(jì)能夠反映出大致的情況。嚴(yán)燕飛和付繼元(2004)認(rèn)為，全國(guó)不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，失地農(nóng)民與其他群體相比較，都存在著相對(duì)較高的失業(yè)率，他們估計(jì)一般失地農(nóng)民中約有15-30％無(wú)法就業(yè)。據(jù)報(bào)道，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省紹興、寧波、杭州和福建省福州等市被調(diào)查的失地農(nóng)民中失業(yè)率分別為16.9％、19.16％、28.7％和30％，其中，年齡在40-50歲之間的占43％，50歲以上的占35％；從性別上看，婦女失業(yè)率則高達(dá)29.4％。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)狀況尚且如此，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況可能更糟。

很多學(xué)者都已經(jīng)意識(shí)到解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的重要性。丁建嶸認(rèn)為農(nóng)民失地失業(yè)是一個(gè)嚴(yán)重的政治問(wèn)題，最為突出的表現(xiàn)就是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定將構(gòu)成長(zhǎng)久的威脅。宋斌文、樊小鋼、周慧文等也認(rèn)為失地農(nóng)民問(wèn)題是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的大問(wèn)題，保護(hù)農(nóng)民利益，做好失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償工作，不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題、政治問(wèn)題，應(yīng)帶著對(duì)農(nóng)民群眾的深厚感情，從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，不斷深化改革，采取有力措施，下決心解決好這一問(wèn)題。

學(xué)者們提出了很多解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的思路。李敏認(rèn)為城市化的一個(gè)重要標(biāo)志是農(nóng)民“市民化”，農(nóng)民身份的變化，不僅僅是戶口的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，其關(guān)鍵在于就業(yè)、教育以及其他方面與市民一視同仁；劉伯正也認(rèn)為要很好地解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，必須實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)政策，即失地農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)勞動(dòng)力相同的就業(yè)服務(wù)和就業(yè)優(yōu)惠政策，企業(yè)吸納失地農(nóng)民與吸納下崗人員一樣，都可視作吸納失業(yè)人員，可以申請(qǐng)減免營(yíng)業(yè)稅、教育附加、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、所得稅等；鄭紅君則認(rèn)為，對(duì)公益性用地，要合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在被征地農(nóng)民的利益得到補(bǔ)償?shù)臈l件下，實(shí)行市場(chǎng)化就業(yè)：王子生認(rèn)為由原來(lái)的“先征后轉(zhuǎn)變成先轉(zhuǎn)后征”，即在解決好擬被征占土地的農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題以后再實(shí)質(zhì)性征占土地，就不會(huì)出現(xiàn)如此突出的農(nóng)民失地失業(yè)問(wèn)題，針對(duì)目前已經(jīng)存在的失地農(nóng)民就業(yè)難題，他認(rèn)為需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，要在土地被征用的行政村建立再就業(yè)與救助服務(wù)室，公開(kāi)招聘工作人員，組織政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從而構(gòu)筑起區(qū)、街道(鎮(zhèn))、村(社區(qū))三級(jí)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為失地農(nóng)民就業(yè)提供各種便利。

二、基本概念、數(shù)據(jù)說(shuō)明和假設(shè)

1、失地農(nóng)民的界定

本文中的失地農(nóng)民是指近5年在城市化進(jìn)程中土地被完全征占、完全喪失農(nóng)村集體土地使用權(quán)的農(nóng)村居民。這些“農(nóng)民”有可能在戶籍身份上轉(zhuǎn)化成了城鎮(zhèn)“居民”，但是由于身份轉(zhuǎn)化的時(shí)間很短，并且沒(méi)有真正享受到“市民”的待遇，所以，無(wú)論是在城市人看來(lái)，還是他們自己看來(lái)都還是農(nóng)民。有三種情況不是屬于本文所指的失地農(nóng)民：(1)由于非城市化原因而失地的農(nóng)民；(2)由于城市化而失地，但只是部分失地，沒(méi)有完全喪失農(nóng)村集體土地使用權(quán)的農(nóng)民；(3)土地二輪承包后新出生而完全沒(méi)有農(nóng)村集體土地使用權(quán)的所謂“隱性失地農(nóng)民”。

2、數(shù)據(jù)來(lái)源

本文除引用和特別說(shuō)明出處的數(shù)據(jù)外，均來(lái)源于調(diào)查。本次調(diào)查采用非幾率抽樣的形式進(jìn)行，由西南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院的學(xué)生在2005年寒假完成，共發(fā)放問(wèn)卷1800份，回收問(wèn)卷1730份，有效回收問(wèn)卷1537份。調(diào)查的省(市、區(qū))28個(gè)。在進(jìn)行數(shù)據(jù)整理時(shí)，把有效問(wèn)卷劃分為東部、中部和西部地區(qū)，其中，東、中、西部地區(qū)的樣本分別為314、338、885個(gè)。調(diào)查的基本數(shù)據(jù)見(jiàn)表1。

3、研究假設(shè)

(1)失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題并不僅僅是失地農(nóng)民自己的問(wèn)題，單純依靠市場(chǎng)化方式不能夠有效解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。

(2)失地農(nóng)民的就業(yè)狀況與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化進(jìn)程存在著必然的聯(lián)系，發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)狀況優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

三、數(shù)據(jù)分析：失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀和問(wèn)題

1、失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀

在有效樣本中，完全未就業(yè)的失地農(nóng)民為168人，占10.93％，如果加上就業(yè)不穩(wěn)定的242人，則處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)的失地農(nóng)民所占比重高達(dá)26.68％。從失地農(nóng)民的就業(yè)產(chǎn)業(yè)分布來(lái)看，絕大多數(shù)失地農(nóng)民在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，占到45.60％，在第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重為21.08％，在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比重僅為6.64％(見(jiàn)表2)。

從不同區(qū)域失地農(nóng)民的就業(yè)情況來(lái)看，東部地區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)情況明顯好于中、西部地區(qū)，東、中、西部地區(qū)處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)的失地農(nóng)民的比重分別為19.10％、31.06％和27.68％。在就業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布上，東、中、西部地區(qū)失地農(nóng)民在第一、二、三產(chǎn)業(yè)的分布分別是11.14％、10.19％、59.55％，6.21％、20.07％、38.64％和5.19％、24.18％、42.93％(見(jiàn)表2)。

從性別上看，女性失地農(nóng)民的就業(yè)水平相對(duì)低一些，有18.25％的女性完全沒(méi)有就業(yè)，還有11.82％的女性就業(yè)不穩(wěn)定，兩項(xiàng)合計(jì)，有30％以上的女性失地農(nóng)民處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。男性失地農(nóng)民中有8.44％的人完全沒(méi)有就業(yè)，有16.78％的人就業(yè)不穩(wěn)定，合計(jì)有25.22％的男性失地農(nóng)民處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。性別的差異在就業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布上體現(xiàn)得并不明顯，男、女性失地農(nóng)民在第一、二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)分布分別是6.96％、21.34％、46.16％和5.65％、20.30％、43.95％。

從年齡上看，年齡的優(yōu)勢(shì)在失地農(nóng)民的就業(yè)中體現(xiàn)得比較充分，34歲以下的失地農(nóng)民就業(yè)率在80％以上，35歲至44歲的失地農(nóng)民就業(yè)率在78％左右，45歲至54歲的失地農(nóng)民就業(yè)率在71％左右，54歲至60歲的失地農(nóng)民就業(yè)率僅為61.65％左右。年齡的差異反映在就業(yè)結(jié)構(gòu)上主要體現(xiàn)在第一和第二產(chǎn)業(yè)，34歲以下年齡段的失地農(nóng)民，有30.12-34.51％在第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)，35-44歲年齡段的失地農(nóng)民只有20.93-23.48％在第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)：而低年齡段和高年齡段的失地農(nóng)民在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比重較高，24歲以下為6.02％，54-60歲為11.87％。特別值得注意的是，61歲以上的失地農(nóng)民還有近40％的人在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)。

勞動(dòng)力的文化程度與就業(yè)存在很大的相關(guān)性，一般都認(rèn)為，受教育程度越高的人越容易就業(yè)，相反，受教育程度越低的人越容易失業(yè)。但是，這一普遍性的認(rèn)識(shí)在本次調(diào)查的失地農(nóng)民中卻沒(méi)有得到應(yīng)證。從表1可以看出，穩(wěn)定就業(yè)率最高的群體是初中文化程度的失地農(nóng)民，達(dá)到76.59％，其次是高中(包括中專和職業(yè)學(xué)校)，為74.84％，再次是小學(xué)及以下文化程度，為70.95％，穩(wěn)定就業(yè)率最低的群體是大專及以上文化程度的失地農(nóng)民，僅65.52％。對(duì)這一“反?！爆F(xiàn)象的可能解釋是：(1)本次調(diào)查是在寒假期間進(jìn)行，有相當(dāng)一部分文化程度較高的失地農(nóng)民可能沒(méi)有賦閑在家(在外地就業(yè))，而接受調(diào)查的文化程度較高的失地農(nóng)民大多沒(méi)有就業(yè)；(2)文化程度較高的失地農(nóng)民在就業(yè)取向上存在偏差，不愿意屈就一般的工作崗位。

2、失地農(nóng)民就業(yè)中的主要問(wèn)題

一是失地農(nóng)民的失業(yè)率過(guò)高，就業(yè)穩(wěn)定性較差，生活狀況堪憂。當(dāng)前，我國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)中最主要的問(wèn)題是：失業(yè)率過(guò)高，就業(yè)的穩(wěn)定性較差，以及南此而造成的收入水平較低。從表2可以看出，在調(diào)查的樣本中有10.93％的失地農(nóng)民處于完全失業(yè)狀態(tài)，大大高于國(guó)家公布的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，另外還有15.74％的失地農(nóng)民處于不穩(wěn)定就業(yè)狀態(tài)。前者完全沒(méi)有勞動(dòng)收入來(lái)源，除非享受“低保”，否則只能靠家庭供養(yǎng)，后者雖然有一定的收入來(lái)源，但是收入極不穩(wěn)定。這兩種情況的失地農(nóng)民都可能成為新時(shí)期的特殊困難群體。即使已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民。由于缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和工作技能，其就業(yè)形式也多為簡(jiǎn)單、初級(jí)、體力勞動(dòng)崗位，勞動(dòng)收入相對(duì)較低。在穩(wěn)定就業(yè)的1127個(gè)調(diào)查樣本中，“勞動(dòng)收入水平高于失地前”的有231個(gè)，“勞動(dòng)收入水平與失地前大致相當(dāng)”的有226個(gè)，“勞動(dòng)收入水平低于失地前”的有670個(gè)，分別占已就業(yè)失地農(nóng)民的比重為20.49％、20.05％和59.44％，也即是說(shuō)，有將近60％的已就業(yè)失地農(nóng)民的生活水平可能會(huì)下降。

二是對(duì)失地農(nóng)民缺乏有效的就業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)和規(guī)劃。在調(diào)查樣本中，有983人(占64％)接受過(guò)各種形式的就業(yè)指導(dǎo)，有568人(占37％)接受過(guò)各種形式的職業(yè)培訓(xùn)，有427人(占27.78％)明確表示知道政府有專門針對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)規(guī)劃。從這些數(shù)據(jù)看，政府在解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題上已經(jīng)做了大量的工作，但是，由于指導(dǎo)和培訓(xùn)工作缺乏針對(duì)性，所以收效并不明顯。只有28％的失地農(nóng)民認(rèn)為政府的就業(yè)指導(dǎo)有實(shí)際意義，有57％的失地農(nóng)民認(rèn)為當(dāng)?shù)卣木蜆I(yè)指導(dǎo)僅僅是為了完成任務(wù)，還有15％的失地農(nóng)民認(rèn)為當(dāng)?shù)卣木蜆I(yè)指導(dǎo)純粹流于形式。對(duì)于再就業(yè)培訓(xùn)，89.65％的失地農(nóng)民都認(rèn)為有必要，但是，對(duì)于目前的就業(yè)培訓(xùn)工作，只有24.32％的人認(rèn)為對(duì)就業(yè)有幫助。還有83.86％的人對(duì)就業(yè)培訓(xùn)的費(fèi)用分?jǐn)傆幸庖?jiàn)，幾乎所有的人(97.46％)都認(rèn)為政府應(yīng)該免費(fèi)為失地農(nóng)民提供職業(yè)培訓(xùn)。

三是國(guó)家的勞動(dòng)就業(yè)政策沒(méi)有涵蓋失地農(nóng)民群體。目前，失地農(nóng)民的就業(yè)尚未納入我國(guó)現(xiàn)行的就業(yè)政策體系，國(guó)家對(duì)此也沒(méi)有單獨(dú)的政策和措施，致使失地農(nóng)民的就業(yè)面臨重重困難。比如，在宏觀政策層面上，國(guó)家強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大就業(yè)和再就業(yè)，但是，主要是針對(duì)城鎮(zhèn)居民和城市下崗人員。從具體的政府就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)看，準(zhǔn)確意義上講是城市就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，面對(duì)的是城鎮(zhèn)居民，局限于城鎮(zhèn)范圍，所以，失地農(nóng)民幾乎享受不到城市居民的就業(yè)待遇?，F(xiàn)在國(guó)家提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)”，失地農(nóng)民卻因?yàn)閷擂蔚纳矸荨炔皇浅鞘芯用?，也不再是農(nóng)民，很難納入政策的框架范圍之內(nèi)。

四是失地農(nóng)民的適應(yīng)性較差。從失地農(nóng)民自身來(lái)看，總體上講，他們的就業(yè)觀念落后、素質(zhì)和技能較低，是失地農(nóng)民就業(yè)困難的一個(gè)重要原因。城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民主要分布在城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于優(yōu)越的地理位置，他們失地以前一般生活水準(zhǔn)都比較高，對(duì)勞動(dòng)報(bào)酬的要求也比較高，不愿屈身于一般性就業(yè)，在就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻的情況下，“能吃苦、報(bào)酬低”的外來(lái)民工無(wú)疑會(huì)對(duì)這部分失地農(nóng)民形成巨大的就業(yè)沖擊，從而錯(cuò)失大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)然，企業(yè)也更樂(lè)意使用低工資的外來(lái)人員，而不愿吸納當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民。另外，失地農(nóng)民整體素質(zhì)不高也是不爭(zhēng)的事實(shí)。相當(dāng)一部分中年失地農(nóng)民甚至是文盲、半文盲，沒(méi)有或缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和勞動(dòng)技能，隨著許多中小企業(yè)紛紛由勞動(dòng)力密集型向科技型企業(yè)發(fā)展，一部分失地農(nóng)民因?yàn)樗刭|(zhì)和勞動(dòng)技能原因而被排斥于就業(yè)市場(chǎng)之外。

四、制度缺陷：失地與失業(yè)的邏輯關(guān)系

在我國(guó)現(xiàn)行的制度安排下，農(nóng)民失地與失業(yè)之間存在著一定的邏輯聯(lián)系。

1、城鄉(xiāng)二元制度下的農(nóng)民就業(yè)安排

在長(zhǎng)期存續(xù)的城鄉(xiāng)二元制度設(shè)計(jì)中，土地既是農(nóng)民的基本生活保障，也是農(nóng)民的專有勞動(dòng)對(duì)象。有了土地，農(nóng)民就有了安身立命之本，就有了安全感，就有了生活的追求和希望，就有了最低的生存空間。相反，農(nóng)民失去土地，就失去了勞動(dòng)的對(duì)象，失去了工作的場(chǎng)所，成為“剩余勞動(dòng)力”。所以，中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度非常高。安守“本份”的農(nóng)民(也是多數(shù)農(nóng)民)在這種制度安排下，考慮得最多的是如何通過(guò)自己的努力，“把沙子變成金子”，所擁有的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和技能也都是與土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和技能。并且，在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期，如果農(nóng)民不守“本份”而脫離土地，不僅不為政策所允許，而且會(huì)受到制度的懲罰。所以。這種制度安排再加上幾千年“農(nóng)本”社會(huì)的傳統(tǒng)，是不可能、也不應(yīng)該苛求農(nóng)民掌握多少非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和技能的。很自然，失去土地的農(nóng)民，也就失去了他們力所能及的就業(yè)崗位?，F(xiàn)在要讓他們“走向市場(chǎng)”、走向一個(gè)陌生的領(lǐng)域參與競(jìng)爭(zhēng)，他們所面對(duì)的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和工作壓力是可想而知的，再加上農(nóng)民自身的素質(zhì)和能力問(wèn)題，如果沒(méi)有政府的保護(hù)和引導(dǎo)，失地的同時(shí)可能就是失業(yè)的開(kāi)始。

2、現(xiàn)行征地制度下的農(nóng)民就業(yè)安排

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，政府在履行征地手續(xù)后，農(nóng)民對(duì)被征用土地不再享有相關(guān)權(quán)益。這一征地制度實(shí)質(zhì)上剝奪了農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，排斥了農(nóng)民參與土地增殖過(guò)程中利益再分配的權(quán)利。現(xiàn)行《土地法實(shí)施條例》規(guī)定對(duì)被征用土地農(nóng)民的安置有三種方式：一是傳統(tǒng)的以“土地?fù)Q就業(yè)”。即南征地單位吸納失地農(nóng)民就業(yè)，隨著市場(chǎng)化改革的深入，征地模式發(fā)生了根本性變化，尤其隨著勞動(dòng)用工的完全市場(chǎng)化，傳統(tǒng)的“土地?fù)Q就業(yè)”模式已不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要；二是由失地農(nóng)民所在鄉(xiāng)村集體負(fù)責(zé)安置的方式，即把征地款付給當(dāng)?shù)亟M織，讓其妥善安置失地農(nóng)民，試圖通過(guò)興辦各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體來(lái)吸納失地農(nóng)民就業(yè)，但由于集體所有制企業(yè)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中大多名存實(shí)亡，限制了就業(yè)容量；三是對(duì)失地農(nóng)民一次性貨幣補(bǔ)償方式，這種安置方式的做法是將征地補(bǔ)償費(fèi)一次性支付給失地農(nóng)民本人，按照《土地管理法》的規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用由三部分組成：第一部分是土地補(bǔ)償費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為該耕地征用前年平均產(chǎn)值的6-10倍：第二部分是安置補(bǔ)助費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為該耕地年產(chǎn)值的4-6倍：第三部分是被征用土地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。失地農(nóng)民拿到補(bǔ)償款如同國(guó)有企業(yè)職工買斷工齡一樣，實(shí)質(zhì)均是失業(yè)，而且按法定標(biāo)準(zhǔn)而非市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)算出來(lái)的補(bǔ)償費(fèi)非常有限，還不一定能夠補(bǔ)償?shù)轿?，抗風(fēng)險(xiǎn)能力極差。難以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。上述三種征地途徑都不能有效保障就業(yè)容量，從而使失地農(nóng)民失業(yè)成為必然。

3、現(xiàn)行勞動(dòng)用工制度下失地農(nóng)民的就業(yè)安排

在現(xiàn)行的勞動(dòng)用工制度下，失地農(nóng)民的就業(yè)面臨一個(gè)尷尬的境地。一方面，他們沒(méi)有城市下崗人員的優(yōu)勢(shì)，用工單位雇傭下崗人員，可以申請(qǐng)減免包括營(yíng)業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、教育費(fèi)附加，甚至所得稅在內(nèi)的多種稅費(fèi)，而雇傭失地農(nóng)民卻沒(méi)有相應(yīng)的政策優(yōu)惠。所以，在其他條件相同的情況下，他們?cè)谂c城市下崗人員的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中總是處于不利地位。另一方面，他們?cè)谂c普通農(nóng)民工的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中也沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，普通農(nóng)民工有土地作為生活保障，他們可以接受用工單位開(kāi)出的低工資、低福利，而失地農(nóng)民由于缺乏土地保障，很難接受低工資和低福利。這樣，失地農(nóng)民就被推到了一個(gè)兩難的就業(yè)境地。

4、現(xiàn)行社會(huì)保障制度下失地農(nóng)民的就業(yè)安排

針對(duì)市場(chǎng)化和城市化過(guò)程中出現(xiàn)的諸多社會(huì)問(wèn)題，國(guó)家動(dòng)用巨額資金啟動(dòng)和建立了社會(huì)保障制度，全國(guó)約有5000萬(wàn)社保對(duì)象受到了不同程度的資助。但是，國(guó)家在制定和落實(shí)社會(huì)保障政策時(shí)存在著嚴(yán)重的重城市輕農(nóng)村現(xiàn)象，許多的優(yōu)惠政策和措施只在城市實(shí)行，農(nóng)村的優(yōu)惠政策不是難制定就是難落實(shí)，社會(huì)保障資金分配于城鎮(zhèn)的權(quán)重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村。在這樣的背景下，失地農(nóng)民獲得數(shù)量極其有限的征地補(bǔ)償后，幾乎不可能像城市下崗職工一樣可以享受到社會(huì)最低保障。這至少在兩個(gè)方面會(huì)加劇他們的就業(yè)難度：第一，如前所述，由于他們沒(méi)有基本的生活保障，他們不可能接受普通農(nóng)民工能夠接受的低工資和差待遇，從而導(dǎo)致失業(yè)；第二，由于缺乏基本的生活保障，他們更沒(méi)有必須的支付能力來(lái)承擔(dān)教育培訓(xùn)費(fèi)用，提高自己的能力，從而大大減弱了他們的尋職能力和職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。

五、實(shí)證分析：地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)影響

現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)固然是產(chǎn)生失地農(nóng)民失業(yè)問(wèn)題的一個(gè)基本原因，但是，如果一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)足夠發(fā)達(dá)、就業(yè)容量非常充分，失地農(nóng)民的失業(yè)問(wèn)題也不一定會(huì)產(chǎn)生，即使產(chǎn)生了，也是很容易解決的。所以，化解失地農(nóng)民就業(yè)難題的根本路徑仍然是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)空間，增加非農(nóng)就業(yè)崗位。本次調(diào)查“失地農(nóng)民的就業(yè)地區(qū)分布”項(xiàng)能夠從趨勢(shì)上反映出地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)的影響(見(jiàn)表3)。

從表3可以看出，失地就業(yè)農(nóng)民的地區(qū)分布是：東部、中部和西部分別為67.52％、16.93％和25.53％，這從趨勢(shì)上反映出東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)吸納了更多的失地農(nóng)民就業(yè)。為什么中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于西部，而其所吸納的就業(yè)失地農(nóng)民比例卻低于西部呢?主要原因是由于兩部的樣本數(shù)多，在本地就業(yè)的人數(shù)絕對(duì)數(shù)大。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)：東部有88.04％的失地農(nóng)民在本地就業(yè)，盡管文化程度的差異對(duì)就業(yè)地的選擇影響不大，但是呈現(xiàn)出一個(gè)大致的趨勢(shì)是文化程度越低的失地農(nóng)民越愿意就地就業(yè)；中部有49.34％的失地農(nóng)民在東部就業(yè)，還有13.10％的失地農(nóng)民在西部就業(yè)，留在本地就業(yè)的有37.55％，不同文化程度的失地農(nóng)民對(duì)就業(yè)地的選擇存在較大的差異，高中以上文化程度的失地農(nóng)民流動(dòng)性很大，有77.47％的人選擇外地就業(yè)(其中選擇東部的達(dá)到61.97％)，初中文化程度者就地就業(yè)的比重較高，為45.04％；西部有48.42％的失地農(nóng)民在東部就業(yè)，有13.99％的失地農(nóng)民在中部就業(yè)，還有37.57％的失地農(nóng)民在本地就業(yè)，文化程度對(duì)就業(yè)地的選擇呈現(xiàn)出兩種完全相反的趨勢(shì)，文化程度越高的失地者越傾向于向東部流動(dòng)，文化程度越低的失地者越傾向于就地就業(yè)。

如果以受教育程度的高低作為衡量失地農(nóng)民理性程度標(biāo)志的話，我們可以得出以下結(jié)論：(1)67.52％的失地就業(yè)農(nóng)民選擇東部地區(qū)并不是盲目的，那是因?yàn)橄鄬?duì)于中、西部地區(qū)而言，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城市化水平較高，第二、三產(chǎn)業(yè)所占比重較大，非農(nóng)就業(yè)崗位較多；從表2也可以看出，東部地區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)率(80％以上)明顯高于中、西部地區(qū)；(2)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異是失地農(nóng)民選擇就業(yè)區(qū)域的主要原因，但不是唯一原因，對(duì)故土的依戀及其它非經(jīng)濟(jì)因素也在一定程度上影響著失地農(nóng)民的就業(yè)取向。(3)要解決好失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，除了必須完善現(xiàn)有的制度外，從根本上講必須大力發(fā)展生產(chǎn)力。

六、化解城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的對(duì)策

1、按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的原則，完善相關(guān)制度，建立失地農(nóng)民的失業(yè)補(bǔ)償機(jī)制

由于失地農(nóng)民的失業(yè)在一定程度上是制度設(shè)計(jì)的必然結(jié)果，所以，要解決失地農(nóng)民的失業(yè)問(wèn)題。政府必須首先對(duì)原來(lái)的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整和完善。比如，與二元體制相關(guān)的戶籍、就業(yè)、教育、社會(huì)保障、征地等一系列制度都必須在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的大原則下進(jìn)行修訂、調(diào)整和完善，讓失地農(nóng)民真正享受到“國(guó)民待遇”。針對(duì)現(xiàn)在已經(jīng)非常突出、今后還將大量出現(xiàn)的失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。建立失地農(nóng)民的失業(yè)補(bǔ)償和安置機(jī)制?；镜乃悸房梢允牵涸诂F(xiàn)有的安置補(bǔ)償內(nèi)容中增加失業(yè)補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)確保失地農(nóng)民的生活水平不低于失去土地前和目前農(nóng)村的人均生活水平，至少不能因?yàn)檎鞯氐囊蛩囟顾麄兿萑胴毨?，補(bǔ)償?shù)钠谙迲?yīng)不低于城市失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的期限。

2、加快發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的步伐，拓展非農(nóng)就業(yè)空間

從根本上講，解決就業(yè)問(wèn)題要依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度提高了，經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)大了，才會(huì)對(duì)勞動(dòng)力產(chǎn)生有效的需求。就我國(guó)目前的情況而言，第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力已經(jīng)嚴(yán)重過(guò)剩，所以，指望在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，最多只是權(quán)宜之計(jì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，只有通過(guò)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)拓展就業(yè)空間。

3、疏通就業(yè)渠道，搞好就業(yè)服務(wù)工作

在制度設(shè)計(jì)合理、崗位需求充分的情況下，疏通就業(yè)渠道，完善就業(yè)服務(wù)能夠使失地農(nóng)民盡早找到適宜的就業(yè)崗位。首先，要建立高效暢通的就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展規(guī)范化服務(wù)?？梢栽诙噫?zhèn)、社區(qū)設(shè)立勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)信息中心或工作站，村社或街道設(shè)聯(lián)絡(luò)員，開(kāi)展用工信息搜集、失業(yè)登記、求職登記、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)介紹、政策咨詢、勞動(dòng)事務(wù)代理等服務(wù)，最大限度地減少失地農(nóng)民盲目和無(wú)序的流動(dòng)，形成一定區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)機(jī)制。其次，要強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力。目前急需解決的問(wèn)題是：(1)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)費(fèi)用應(yīng)納入地方財(cái)政預(yù)算，對(duì)地方財(cái)力不足的少數(shù)地區(qū)，可通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付的方式給予特殊解決；(2)培訓(xùn)內(nèi)容要有針對(duì)性、實(shí)用性，注重培訓(xùn)效果，學(xué)用結(jié)合，重在就業(yè)。

4、加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)后利益的保護(hù)

解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，并不是簡(jiǎn)單地給他們一個(gè)工作崗位的問(wèn)題，而是要使他們?cè)谶m當(dāng)?shù)墓ぷ鲘徫簧霞葹樯鐣?huì)創(chuàng)造財(cái)富，又實(shí)現(xiàn)個(gè)人的價(jià)值，還獲得應(yīng)有的勞動(dòng)報(bào)酬。現(xiàn)在的問(wèn)題是，已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富是肯定的，但是他們的價(jià)值是否得到體現(xiàn)，他們的合法利益是否得到維護(hù)?如果沒(méi)有一套完整的保護(hù)失地農(nóng)民就業(yè)后利益的制度，也許就業(yè)還不如失業(yè)(比如，付出了勞動(dòng)卻得不到工資)。所以，保護(hù)包括失地農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)民工合法權(quán)益是當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。為此，建議：(1)盡快制定頒發(fā)“農(nóng)民工權(quán)益保障法”，從制度上給予農(nóng)民工權(quán)益保證；(2)盡快建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控制度和監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)；(3)加大對(duì)農(nóng)民工私人雇主的監(jiān)管力度，促使其依法足額給其雇傭的農(nóng)民工交納各類社會(huì)保險(xiǎn)；(4)完善勞務(wù)合同，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)。

(責(zé)任編輯 陳孝兵)