培訓(xùn)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的短期目的在于維持一個(gè)更穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)和更有效的行政集團(tuán)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，縣域政治也是中國(guó)政治體制改革的有效突破點(diǎn)。

十天的時(shí)間不算長(zhǎng)。但在高云的人生經(jīng)歷中，這十天卻得到了前所未有的歷練。

高云是河北省鹿泉市副市長(zhǎng)兼公安局長(zhǎng)，5月30日，他從北京返回鹿泉，結(jié)束了全國(guó)縣級(jí)公安局長(zhǎng)專題培訓(xùn)班的學(xué)習(xí)。

他是全國(guó)3000多名縣級(jí)公安局長(zhǎng)大規(guī)模進(jìn)京培訓(xùn)的最后一批。為期十天的培訓(xùn)，讓他們這些長(zhǎng)期在基層一線的公安局長(zhǎng)獲得了一次難得的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。

作為一名縣級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)京接受如此高規(guī)格的培訓(xùn)還是第一次，他感受到了巨大的壓力。

高云知道，在他進(jìn)京培訓(xùn)前后，中央對(duì)全國(guó)縣委書記、縣紀(jì)委書記的大規(guī)?？缂?jí)培訓(xùn)已經(jīng)結(jié)束。而全國(guó)縣級(jí)檢察長(zhǎng)培訓(xùn)班、縣級(jí)法院院長(zhǎng)培訓(xùn)班、縣級(jí)國(guó)土局長(zhǎng)培訓(xùn)班也都在進(jìn)行之中，和他同樣的縣級(jí)重要崗位的主要領(lǐng)導(dǎo)幾乎都是第一次納入中央培訓(xùn)的范圍。

在更多人的理解中，這種對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋式的中央跨級(jí)直訓(xùn)，主要是為了化解矛盾，維護(hù)基層穩(wěn)定。但在目前看來(lái)，這樣的理解可能過(guò)于片面。

分析人士認(rèn)為，中央層面的想法是，未來(lái)的縣級(jí)政權(quán)尤其重要，縣政改革或許是下一步全面改革的突破口。

“縣政”危機(jī)

2008年，貴州甕安、云南孟連、陜西府谷、江西銅鼓、重慶開縣，相繼發(fā)生的群體性事件讓全國(guó)為之震動(dòng)，基層矛盾加劇的現(xiàn)實(shí)讓人對(duì)縣域穩(wěn)定產(chǎn)生懷疑。進(jìn)入2009年，不論是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)還是社會(huì)矛盾都充滿了諸多的不確定性，中國(guó)正處在一個(gè)新的拐點(diǎn)。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍認(rèn)為:“隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)深度轉(zhuǎn)型，社會(huì)階層逐漸分化、利益主體日益多元，因分配不公、利益調(diào)整失當(dāng)引發(fā)群體性沖突，已經(jīng)威脅到和諧社會(huì)的構(gòu)建和基層政權(quán)的穩(wěn)定?！?/p>

毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入矛盾多發(fā)期。盡管民間輿論對(duì)中央輪訓(xùn)縣級(jí)官員的效果有些懷疑，但中央高層對(duì)種種不確定性的判斷顯然更深謀遠(yuǎn)慮:既要化解當(dāng)前的危機(jī)，更要有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的全面治理。

2008年10月，新的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》正式出臺(tái)，其中最引人關(guān)注的是將縣委書記納為中央黨校輪訓(xùn)對(duì)象，學(xué)員在黨校的考核情況將作為干部任職、晉升的重要依據(jù)之一。

從培訓(xùn)縣委書記開始，到隨后的縣級(jí)公安局長(zhǎng)培訓(xùn)、縣紀(jì)委書記培訓(xùn)、縣檢察長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)、國(guó)土局長(zhǎng)……幾乎所有縣級(jí)重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)都在全覆蓋式的培訓(xùn)之列。

如國(guó)家行政學(xué)院劉旭濤教授所言，此番輪訓(xùn)與當(dāng)下群體性事件頻發(fā)，基層矛盾加劇的政治現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)，由此中央高層對(duì)基層干部重視空前。

國(guó)際機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略顧問(wèn)、資深時(shí)事評(píng)論家棹元在接受《小康》采訪時(shí)說(shuō)，在中國(guó)的五級(jí)行政體制中，縣域?qū)倌┥?，事?quán)最重而財(cái)權(quán)有限，面對(duì)的壓力可想而知，這是中國(guó)政治最具有不確定性的政治斷面。而這個(gè)斷面背后涉及到的是，中國(guó)的縱向權(quán)力合理分配的問(wèn)題。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，中央黨校曾針對(duì)一千多名縣委書記做過(guò)問(wèn)卷調(diào)查， 92%的縣委書記認(rèn)為，縣域政治的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等，有錢有權(quán)的部門都上收了，花錢難辦的事都下放了。七成以上的縣委書記認(rèn)為，縣鄉(xiāng)政府是一個(gè)功能不完全的殘缺政府。

棹元認(rèn)為，中央對(duì)縣政的空前重視與近年來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇變化是密不可分的。通過(guò)2008年的多起群體性事件，可以觀察到，社會(huì)底層特別缺乏有效的利益表達(dá)渠道和公正的博弈機(jī)會(huì)。而在金融危機(jī)和信息技術(shù)進(jìn)步的雙重背景之下，隨著社會(huì)底層對(duì)于利益分配公正性的要求日益高漲，可以說(shuō)社會(huì)危機(jī)是一觸即發(fā)。

“隨著這一輪縣域官員的培訓(xùn)結(jié)束，縣級(jí)政權(quán)會(huì)在整個(gè)行政架構(gòu)中得到強(qiáng)化。”

輪訓(xùn)不只是為了“維穩(wěn)”

早在去年11月10日至26日，中國(guó)2600多名縣委書記在五所國(guó)家級(jí)干部培訓(xùn)學(xué)校開始“輪訓(xùn)”。鮮為人知的是，這次輪訓(xùn)并非中組部、中央黨校組織，而是由政治局常委會(huì)討論決定的。

在當(dāng)前形勢(shì)下，如此高規(guī)格地對(duì)縣委書記集中輪訓(xùn)，中央維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的意圖顯而易見，而其后對(duì)全國(guó)縣級(jí)政法系統(tǒng)內(nèi)的公、檢、法、司開始全面培訓(xùn)，其“確保國(guó)家安全與社會(huì)和諧穩(wěn)定，把矛盾化解在基層”的目的則更為突顯。

“縣級(jí)公安局長(zhǎng)承擔(dān)著維護(hù)一方穩(wěn)定，確保一方平安的重大的政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，在當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和復(fù)雜的‘維穩(wěn)’局面下，必須提高他們的能力和素質(zhì)?！惫膊空尾扛敝魅巍⑷耸掠?xùn)練局局長(zhǎng)李春生談到跨級(jí)直訓(xùn)的原因時(shí)說(shuō)。

其實(shí)，對(duì)于全國(guó)縣級(jí)重要崗位領(lǐng)導(dǎo)的全面培訓(xùn)，“維穩(wěn)”只是內(nèi)容之一，是形勢(shì)緊迫的應(yīng)時(shí)之舉，經(jīng)過(guò)一番輪訓(xùn)，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)并非就可以解決一切問(wèn)題，中央更為深遠(yuǎn)的考慮是，中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段，“縣政”在中國(guó)行政架構(gòu)中越來(lái)越重要，縣級(jí)主要干部的素質(zhì)和能力越來(lái)越影響中國(guó)的穩(wěn)定和發(fā)展。

正如國(guó)務(wù)院副總理回良玉所說(shuō)，“縣域發(fā)展?fàn)顩r如何，很大程度上決定著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，決定著中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的成敗，決定著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的前途?！?/p>

此次對(duì)縣委書記的輪訓(xùn)，除了維護(hù)穩(wěn)定之外，更主要的是圍繞十七屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革的決定，如何搞好土地流轉(zhuǎn)、如何推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、如何加強(qiáng)黨的建設(shè)。培訓(xùn)的內(nèi)容，不僅有中央文件，還有經(jīng)濟(jì)管理和基層治理等方面的實(shí)際操作。

湖南省寧鄉(xiāng)縣委書記黎石秋介紹，給他們講課的除了專家以外，還有中組部常務(wù)副部長(zhǎng)、中農(nóng)辦副主任、城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)、發(fā)改委副主任、中央政法委秘書長(zhǎng)?！八麄兌伎胺Q專家型領(lǐng)導(dǎo)，諳熟情況，講課針對(duì)性很強(qiáng)?！?/p>

國(guó)際機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略顧問(wèn)、資深時(shí)事評(píng)論家棹元表示，可以預(yù)想的是，今后各縣域仍有大大小小的群體性事件，或是利益訴求，或是無(wú)意識(shí)的群體泄憤。這將是當(dāng)前縣政最直接和最緊迫的問(wèn)題。這樣的問(wèn)題發(fā)生，顯然不是主要領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)就能解決問(wèn)題的。不過(guò)依然需要他們做好足夠的心理準(zhǔn)備，爭(zhēng)取能夠采取談判和解的方式化解潛在的危機(jī)。

棹元認(rèn)為，在危機(jī)催生之下，培訓(xùn)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的短期目的在于維持一個(gè)更穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)，和更有效的行政集團(tuán)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，縣域政治也是中國(guó)政治體制改革的有效突破點(diǎn)。

政令暢通更為重要

在傳統(tǒng)的政府架構(gòu)中，縣委書記一頭代表執(zhí)政黨形象，一頭連接著基層百姓，縣委書記對(duì)政策的理解程度和執(zhí)行能力，直接關(guān)系到中央的政策能否不折不扣地落實(shí)到基層。

但是，在現(xiàn)實(shí)工作中，縣委書記幾乎都沒(méi)有機(jī)會(huì)直接與中央直接溝通，更不要說(shuō)縣級(jí)其他領(lǐng)導(dǎo)了，在目前的行政架構(gòu)中，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更多的時(shí)候不是對(duì)中央負(fù)責(zé)，而是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，這與中國(guó)干部選拔制度的演變不無(wú)關(guān)系。

新中國(guó)的干部選拔制度開始是黨內(nèi)任命、下管兩級(jí)，中組部管到省級(jí)和地市級(jí)，上世紀(jì)80年代開始進(jìn)行干部任免制度改革，改成下管一級(jí)。基層官員只需要對(duì)他上一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，這樣，縣這個(gè)中國(guó)最重要的地方治理單位在政權(quán)系統(tǒng)里就被邊緣化了，縣級(jí)官員的行為和中央政府的意圖就容易發(fā)生偏離。

棹元稱，縣域官員本來(lái)是應(yīng)當(dāng)和當(dāng)?shù)毓袼榻蝗诘?，但從現(xiàn)在的權(quán)力來(lái)源上看，他是上級(jí)任命，屬于行政代理，在權(quán)力鏈條上恰恰是距離本地公民最遙遠(yuǎn)的。而我們難以奢望一個(gè)遙遠(yuǎn)中央政府的行政代理人對(duì)本地公共政治負(fù)責(zé)。這種代理人關(guān)系背后無(wú)法構(gòu)成對(duì)等政治權(quán)責(zé)關(guān)系，因此也很難寄望于官民信任。

其實(shí)，在基層，許多老百姓都承認(rèn)中央的政策是好的，是下面的執(zhí)行者把經(jīng)給念歪了?；鶎拥囊恍┕倜駴_突看起來(lái)是發(fā)生在基層政府和公民之間，但事實(shí)上，這種基層權(quán)利訴求的實(shí)質(zhì)，是直指整個(gè)政治結(jié)構(gòu)的?！霸诋?dāng)前的形勢(shì)下，一個(gè)起碼的要求是要保證政令暢通?！?/p>

如何建立和中央的直接關(guān)系，從而對(duì)政策的理解更加到位，就要考慮縣政主要領(lǐng)導(dǎo)人的選拔、考核和培訓(xùn)等問(wèn)題。目前中央已經(jīng)在選拔和考核干部方面做了諸多努力，而從去年開始，對(duì)縣級(jí)官員的跨級(jí)直訓(xùn)也開始進(jìn)入軌道，且無(wú)論效果如何，至少這是一種令中央的意圖更準(zhǔn)確有效地傳達(dá)到基層的手段之一。

遼寧省長(zhǎng)?？h委書記郝明在培訓(xùn)后坦言，中央政策平時(shí)是層層下達(dá)，在這里是面對(duì)面交流，我們可以把要求、想法直接表達(dá)，可以說(shuō)真正實(shí)現(xiàn)了中央和基層的無(wú)縫對(duì)接。政策的制定者親自來(lái)講政策，讓我們了解了中央政策“為什么出”，為什么是“這樣出”而不是“那樣出”。

“縣政”需要全面整治

許多人都知道，北京有一個(gè)著名的上訪村，那里長(zhǎng)年居住著一個(gè)龐大的上訪群體，他們來(lái)自全國(guó)各地，而縣級(jí)以下的上訪者居多。上訪的原因各有不同，但大多是因?yàn)榈胤秸诎l(fā)展過(guò)程中與民爭(zhēng)利而造成上訪。

改革開放三十年來(lái)，我們更多的是在經(jīng)濟(jì)方面的改革，由此帶來(lái)的一個(gè)負(fù)作用是，各級(jí)官員把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)當(dāng)作唯一的政績(jī)。對(duì)于今天的中國(guó)政府體制改革而言，還面臨一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題，那就是國(guó)家利益部門化、部門利益博弈化、利益博弈公開化造成的政府權(quán)威流失。

在當(dāng)前各種危機(jī)的壓力之下，各種社會(huì)問(wèn)題突顯出來(lái)，基層官員的思維并沒(méi)有從原有的慣性中解放出來(lái)，在處理問(wèn)題時(shí)方法簡(jiǎn)單粗暴，而在群體性事件和突發(fā)事件面前，更是顯得經(jīng)驗(yàn)不足。

從近年來(lái)社會(huì)情勢(shì)的變遷來(lái)看，必須要對(duì)“縣政”做出改革，如果能夠順利地轉(zhuǎn)變管制性思維，“縣政”改革將是進(jìn)一步改革的突破口。

中央采取跨級(jí)直訓(xùn)縣級(jí)官員的意圖之一，也是想借此改變這種思維慣性，但目前只是應(yīng)時(shí)之舉，本質(zhì)的改變必然要從全方位的改革入手。

棹元認(rèn)為，在當(dāng)前的縣級(jí)行政架構(gòu)中，財(cái)權(quán)被長(zhǎng)期邊緣，事權(quán)卻是日益增加。由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的矛盾日益凸顯，我們才意識(shí)到，單一制國(guó)家必須要對(duì)地方分權(quán)做非常深入的制度算計(jì)。而縣政問(wèn)題其實(shí)就是當(dāng)前中國(guó)地方分權(quán)的一個(gè)核心問(wèn)題。因此，由縣域所貫穿的財(cái)稅制度、司法制度和人事制度都存在改革之處。

同時(shí)，學(xué)界對(duì)行政體制改革普遍有一個(gè)誤解，認(rèn)為這只是一個(gè)行政改革的問(wèn)題，其實(shí)不然?！皬谋砻嫔峡矗姓?quán)是最為巨大的權(quán)力體系，但在某種意義上講，中國(guó)的行政權(quán)力只是一個(gè)影子式的權(quán)力。行政權(quán)的邊際界限不清晰是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，而行政權(quán)內(nèi)部的界限劃分同樣不明確，因此中國(guó)目前的行政權(quán)運(yùn)作大多是依靠政治觀念的引導(dǎo)和政黨部門的推動(dòng)?！?/p>

“這不是一個(gè)單純的道德號(hào)召和黨性教育就可以解決的問(wèn)題。這是一個(gè)深層政治問(wèn)題在部門和個(gè)人利益問(wèn)題上的投射。”在棹元來(lái)看，這不僅需要我們采用政府治理的觀察視角，還需要把政府體制改革問(wèn)題放在政治要素結(jié)構(gòu)中去考慮。這涉及到的是整個(gè)政治結(jié)構(gòu)的改革問(wèn)題，其實(shí)是一個(gè)建構(gòu)國(guó)家的行政權(quán)合理地劃分的政治問(wèn)題。

因此，需要將政府行政體制改革的問(wèn)題作為一個(gè)重要的政治問(wèn)題對(duì)待，而不是簡(jiǎn)單地作為一個(gè)行政問(wèn)題對(duì)待，這對(duì)進(jìn)一步的改革具有決定性意義。