我國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。反對(duì)者有之，支持者也大有人在。對(duì)于不受法律保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房，雖然眾多的購(gòu)房者對(duì)其表示了許多的擔(dān)憂和不滿，但是它也承載了許多無(wú)房而想要購(gòu)房人的夢(mèng)想。因此盡管小產(chǎn)權(quán)房存在著“先天”的不足，但它在我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)上卻有著重要的一席之地。對(duì)于城市中低收入人群來(lái)講，它是在經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、兩限房之外最好也是最無(wú)奈的選擇。近年來(lái)，由于城市的高房?jī)r(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通工薪階層所能承受的程度，使得以往不被大眾所重視的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入了房地產(chǎn)市場(chǎng)。

一、小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房是相對(duì)于大產(chǎn)權(quán)房而提出的一個(gè)新概念。大產(chǎn)權(quán)房是指擁有政府房管部門頒發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證，可以在市場(chǎng)上自由流通的正規(guī)商品房。而小產(chǎn)權(quán)房則是指在農(nóng)村集體土地上，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村委會(huì)單獨(dú)開(kāi)發(fā)或與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)、沒(méi)有繳納土地出讓金、沒(méi)有經(jīng)過(guò)城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)、沒(méi)有所有權(quán)和使用權(quán)證的非正規(guī)商品房。一些小產(chǎn)權(quán)房由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書(shū)，這種房屋權(quán)屬證書(shū)未經(jīng)房管部門蓋章，僅憑鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村委會(huì)的蓋章以證明其權(quán)屬，被稱之為“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”。

小產(chǎn)權(quán)房的歷史由來(lái)已久。沒(méi)有多少人能準(zhǔn)確說(shuō)出小產(chǎn)權(quán)房的興起時(shí)間。它最初起源于民間，即農(nóng)民將自家宅基地上所建的房屋出售給他人，其前身是一些村民將自建房屋出租或少量出售，以此來(lái)維持生計(jì)。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)際情況卻慢慢地發(fā)生了微妙的變化。以北京為例，早在1994年，北京郊區(qū)的香堂村就已經(jīng)開(kāi)始出售200平方米的村建別墅，售價(jià)僅為5萬(wàn)元一套。應(yīng)當(dāng)說(shuō)從這時(shí)起，村民部分自建房的性質(zhì)開(kāi)始改變，村集體在土地增值開(kāi)發(fā)上的自利意識(shí)已經(jīng)開(kāi)始萌發(fā)。但當(dāng)時(shí)并未形成大規(guī)模的氣候。從2003年起，很多人把購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”作為第一居所使用，這一情勢(shì)迅速在全國(guó)大中城市蔓延。目前全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)規(guī)模到底有多大，還沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)范圍內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房達(dá)到全國(guó)村鎮(zhèn)房屋開(kāi)發(fā)面積的30%，其中村鎮(zhèn)住宅約50多億平方米。除北京之外，天津、深圳、武漢、濟(jì)南、西安等各大城市的“小產(chǎn)權(quán)房”也屢見(jiàn)不鮮。目前估計(jì)北京已超過(guò)1000萬(wàn)平方米，占整個(gè)市場(chǎng)的18%左右，西安估計(jì)已達(dá)25%至30%。而我國(guó)沿海城市深圳，預(yù)計(jì)已超過(guò)40%。據(jù)中大恒基2007年春節(jié)后出具的一份統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，目前北京400余個(gè)在售樓盤中，小產(chǎn)權(quán)樓盤約占市場(chǎng)總量的18%。

由于小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規(guī)途徑和程序而上市銷售，政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度一直是明確和強(qiáng)硬的。2004年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，同年，國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確上述規(guī)定，并提出嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。2007年6月18日，作為國(guó)家房地產(chǎn)行政主管部門，建設(shè)部正式發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示:“小產(chǎn)權(quán)房屋無(wú)法辦理權(quán)屬證明，不受法律保護(hù)”。2007年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地不得用于商品住宅開(kāi)發(fā)。可以說(shuō)，由于小產(chǎn)權(quán)房交易及使用的風(fēng)險(xiǎn)和政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)制，一度使小產(chǎn)權(quán)房的銷售有所下降。而2009年5月21日深圳市四屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)的《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》卻又掀起了新一輪的小產(chǎn)權(quán)購(gòu)銷熱?！稕Q定》中的第六條:“經(jīng)普查記錄的違法建筑，除未申報(bào)的外，符合確認(rèn)產(chǎn)權(quán)條件的，適當(dāng)照顧原村民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益，在區(qū)分違法建筑和當(dāng)事人不同情況的基礎(chǔ)上予以處罰和補(bǔ)收地價(jià)款后，按規(guī)定辦理初始登記，依法核發(fā)房地產(chǎn)證書(shū)?！贝伺e被外界理解為深圳的小產(chǎn)權(quán)房可能拿到全國(guó)首個(gè)“準(zhǔn)生證”。雖然國(guó)土資源部及其他相關(guān)部門隨后稱:“深圳小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正說(shuō)法屬媒體誤解，深圳是處理國(guó)有土地上的違法建筑，而不是小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題政府必須堅(jiān)決制止，妥善處理?！钡钲诘淖龇▍s給了許多已購(gòu)小產(chǎn)權(quán)房的人一劑強(qiáng)心針，也給處于觀望心態(tài)的人以購(gòu)買的信心。目前僅僅在深圳市沙井鎮(zhèn)，在建的統(tǒng)建樓盤(即小產(chǎn)權(quán)房)就在50個(gè)以上，住房超過(guò)5萬(wàn)套以上。

對(duì)于購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的業(yè)主來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)是顯而易見(jiàn)的。首先，雖然小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)具備了普通商品房的使用性質(zhì)，但它并不具備普通商品房的法律性質(zhì)，不是商品房。因此，法律法規(guī)對(duì)商品房的相關(guān)規(guī)定和保護(hù)制度對(duì)小產(chǎn)權(quán)房是無(wú)效的，人民法院也不能以適用商品房買賣的法律規(guī)定及司法解釋來(lái)處理涉及小產(chǎn)權(quán)房的案件，購(gòu)房人的權(quán)益很難得到維護(hù)。從司法界已有的案例來(lái)看，如果購(gòu)房人明知所購(gòu)房屋是小產(chǎn)權(quán)房仍然購(gòu)買的，由于己方有過(guò)錯(cuò)，一般人民法院就不會(huì)支持其要求賠償損失的請(qǐng)求。其次，由于小產(chǎn)權(quán)房屬于違法違規(guī)建筑，如果相關(guān)部門整頓小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)項(xiàng)目，就可能會(huì)導(dǎo)致部分項(xiàng)目停建甚至被強(qiáng)迫拆除。其結(jié)果只能是購(gòu)房人找開(kāi)發(fā)商索要購(gòu)房款，屆時(shí)購(gòu)房人就可能面臨既無(wú)法取得房屋，又不能及時(shí)索回房款的尷尬境地。第三，小產(chǎn)權(quán)房一般只有集體土地使用權(quán)證，而無(wú)房屋所有權(quán)證。遇到國(guó)家征用，按規(guī)定也只補(bǔ)償給土地所有權(quán)人即村集體和村民，而購(gòu)房人是不能得到補(bǔ)償?shù)?。此外，這些小產(chǎn)權(quán)房由于無(wú)法獲得產(chǎn)權(quán)登記或過(guò)戶登記，購(gòu)買人不能成為房子的法律意義上的所有權(quán)人，因此也無(wú)法再行轉(zhuǎn)讓，房屋不能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流通交易，沒(méi)有增值保值的作用，無(wú)法隨著市場(chǎng)的發(fā)展和周圍房地產(chǎn)的發(fā)展而得到應(yīng)有的提升。

二、促使小產(chǎn)權(quán)房存在與發(fā)展的社會(huì)因素

就現(xiàn)實(shí)來(lái)講，小產(chǎn)權(quán)房擁有廣闊的市場(chǎng)是有其歷史原因的。一方面，對(duì)于買房者來(lái)說(shuō)，價(jià)格低廉是其最大的優(yōu)勢(shì)。上海房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)佑威房地產(chǎn)研究中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示:2009年6月22日~28日上海市商品房成交均價(jià)為16224元/平方米，環(huán)比前周上漲8%;在經(jīng)過(guò)持續(xù)3周的價(jià)格上漲之后，2009年6月22日~28日的商品住宅的成交均價(jià)創(chuàng)下去年7月份以來(lái)的53周新高，已超過(guò)去年上半年14026元/平方米的水平。另?yè)?jù)美聯(lián)物業(yè)市場(chǎng)研究部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年9月深圳市二手住宅均價(jià)為15052元/平方米，一手住宅均價(jià)為16506元/平方米，而二線城市的鄭州2008年2月份，商品住宅銷售均價(jià)為4355元/平方米，今年6月份已經(jīng)上漲到5028元/平方米。

按照國(guó)際通用的購(gòu)買力標(biāo)準(zhǔn)，許多國(guó)家一般家庭3～6年的收入就能購(gòu)買一套住房，但在中國(guó)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2008年底公布的全國(guó)城鎮(zhèn)職工的平均工資水平顯示:北京人均月工資4407元，上海人均月工資4333.78元，廣東人均月工資2564元，河南人均月工資1609元?；旧鲜侨膫€(gè)月的工資才能買起一個(gè)平方，高額的房?jī)r(jià)逼迫廣大工薪階層不得不趨向城市近郊，購(gòu)置房?jī)r(jià)相對(duì)低廉的小產(chǎn)權(quán)房，統(tǒng)計(jì)顯示，小產(chǎn)權(quán)房集中的通州、順義、懷柔、密云等北京遠(yuǎn)郊區(qū)，房?jī)r(jià)多在每平方米2500元至4000元之間，僅為四環(huán)內(nèi)商品房?jī)r(jià)格的25%至30%，巨大的差價(jià)、相同的居住功能，也開(kāi)始誘惑更多的市民嘗試價(jià)格更為便宜的小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房的低價(jià)導(dǎo)致了市場(chǎng)上大量需求。根據(jù)焦點(diǎn)房產(chǎn)網(wǎng)的一份深圳小產(chǎn)權(quán)房調(diào)查:目前為止，93%的受調(diào)查者在低價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)之間仍然選擇低價(jià)，而在搜房網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中的94.66%的人認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房熱銷的主要原因是價(jià)格便宜。

另一方面，小產(chǎn)權(quán)房所蘊(yùn)含的巨額利潤(rùn)的也推動(dòng)了許多鄉(xiāng)村集體和開(kāi)發(fā)商對(duì)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的投資。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，集體所有的土地需要經(jīng)過(guò)國(guó)家征收、變成國(guó)有土地之后，才能從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，掛牌轉(zhuǎn)讓。而國(guó)家征收農(nóng)村土地時(shí)給予農(nóng)民的補(bǔ)助只有土地補(bǔ)償費(fèi)(為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6倍至10倍)、青苗與地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、征地安置費(fèi)(每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前三年平均每畝產(chǎn)值的4倍至6倍)，在有特殊情況時(shí)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的批準(zhǔn)所增加的安置補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣，每一畝因征用土地所補(bǔ)償給農(nóng)民的費(fèi)用大致在5萬(wàn)元到20萬(wàn)元。而同樣的一塊土地經(jīng)過(guò)政府的掛牌交易后，卻能達(dá)到幾十萬(wàn)元到幾百萬(wàn)元不等，甚至有些地段的價(jià)格可以達(dá)到上千萬(wàn)元。相對(duì)于國(guó)家的補(bǔ)償，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房并出售，可以使農(nóng)民集體得到幾倍、幾十倍的征地補(bǔ)償費(fèi)，巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)格差價(jià)，使村鎮(zhèn)組織對(duì)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房十分積極。

三、小產(chǎn)權(quán)房存在合理性的爭(zhēng)議

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的存在，目前有兩種聲音。一種是以政府為代表的反對(duì)派，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是違法違章建筑，應(yīng)該予以嚴(yán)格禁止。他們的理由主要包括:1.小產(chǎn)權(quán)房挑戰(zhàn)了法律權(quán)威，損害了國(guó)家法律法規(guī)的威信和尊嚴(yán);另外，小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規(guī)的開(kāi)發(fā)途徑和交易程序，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中省略了應(yīng)該繳納給國(guó)家的土地出讓金和各種稅費(fèi)，造成國(guó)家資源的流失。同時(shí)小產(chǎn)權(quán)房在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，沒(méi)有經(jīng)過(guò)城市規(guī)劃部門的審批，不利于城市的整體規(guī)劃發(fā)展，也不利于城市的長(zhǎng)期發(fā)展。2.巨額利潤(rùn)的刺激勢(shì)必會(huì)使得更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織投入小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)，一些鄉(xiāng)村集體組織嘗到了甜頭后，紛紛以舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)為幌子，將騰出的大量土地用作房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，甚至不惜侵占農(nóng)田、耕地。小產(chǎn)權(quán)房的大量開(kāi)發(fā)必然會(huì)影響到耕地的保有量，使確保18億畝耕地目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，直接威脅到國(guó)家糧食安全，進(jìn)而影響到社會(huì)的穩(wěn)定與人類自身的長(zhǎng)期發(fā)展。3.大量在建的小產(chǎn)權(quán)房對(duì)現(xiàn)有的房地產(chǎn)市場(chǎng)造成了沖擊，不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)健康有序穩(wěn)定的發(fā)展。同時(shí)還有一些學(xué)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的快速發(fā)展，會(huì)造成一大批農(nóng)民失去自己的土地而大量涌入城市，加劇城市工人下崗，增加城市的就業(yè)壓力，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

與此相對(duì)的則是以社會(huì)學(xué)者和部分法學(xué)者為代表的支持者。一些法學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的禁止農(nóng)民充分行使集體土地所有權(quán)的法律和政策，有悖于公平和法制的原則，農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地管理的法律規(guī)定已經(jīng)滯后于城市化發(fā)展的需要。只有在城市國(guó)有土地上建造的商品房才能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的直接原因。制度本身已出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)進(jìn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革。因此，他們認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)合法化，應(yīng)將其納入法制軌道。部分學(xué)者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房土地的來(lái)源渠道打破了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，降低了因壟斷土地供給、限量供應(yīng)而形成的壟斷地價(jià)的虛高，減少了政府行政審批權(quán)力的尋租，使地價(jià)房?jī)r(jià)大幅回落，為市民提供了能買得起的商品房。同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房只能自用，交易受到限制，自然而然地抑制了投資房的需求。此外，農(nóng)民集體得到了幾倍、幾十倍于征地補(bǔ)償費(fèi)的土地開(kāi)發(fā)收益，增加了收入。小產(chǎn)權(quán)房合法化的另一個(gè)結(jié)果，就是使農(nóng)民能夠充分地享受到土地商品化帶來(lái)的收益，提高農(nóng)民的收入。小產(chǎn)權(quán)房的交易，客觀上必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民的資金流向農(nóng)村。這部分資金對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，以及幫助農(nóng)民進(jìn)城都將起到積極的作用。此外，也有部分人士認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)及其低廉的價(jià)位，為城鎮(zhèn)中低收入家庭的居民購(gòu)房提供了合適的房源。目前，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、兩限房的建設(shè)數(shù)量不能滿足城鎮(zhèn)居民的需要，而商品房的高房?jī)r(jià)又使他們望而卻步。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，使得這一群體的住房問(wèn)題得到解決，從而為城市的人居環(huán)境和整體發(fā)展、以及社會(huì)尖銳問(wèn)題的解決和社會(huì)的穩(wěn)定做出了貢獻(xiàn)。

四、對(duì)解決小產(chǎn)權(quán)房的路徑探索

從現(xiàn)行法律角度看，小產(chǎn)權(quán)房是違法的。它不但違背了城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用的總體布局，而且也違反了關(guān)于農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的法律程序。無(wú)論房地產(chǎn)管理法還是土地管理法，小產(chǎn)權(quán)房的存在沒(méi)有合法的法律依據(jù)。但小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)存規(guī)模的龐大，也使得政府部門在采取措施時(shí)顯得瞻前顧后，步履維艱。而政府部分相關(guān)職能部門的軟弱、失職和缺位，又在一定程度上向公眾傳達(dá)錯(cuò)誤暗示，使他們誤以為法不責(zé)眾。而一些開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者也抓住了政府的這種心理，認(rèn)為由于法不責(zé)眾，最終還得把小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正。近期深圳市的舉措更加深了人們對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的心理期望。正是基于這種心理，小產(chǎn)權(quán)房的銷售也越來(lái)越有恃無(wú)恐。久而久之，小產(chǎn)權(quán)房異化成為一種游走于法律灰色地帶的準(zhǔn)合法行為，且愈建愈多，市場(chǎng)愈來(lái)愈大，使一個(gè)本不太棘手的問(wèn)題，變得日益敏感、復(fù)雜。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，究竟是廢止還是發(fā)展，這直接關(guān)系到我國(guó)法律的發(fā)展進(jìn)步和社會(huì)的穩(wěn)定。對(duì)此，有專家認(rèn)為，與整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展比較，小產(chǎn)權(quán)房并非主流，更非解決大多數(shù)普通居民住房的有效出路;相對(duì)于守住18億畝耕地紅線的全局利益來(lái)說(shuō)，只能算是少數(shù)人的局部利益。更為主要的是，小產(chǎn)權(quán)房本來(lái)就是一種不合法產(chǎn)物，更沒(méi)有理由繼續(xù)游走在政策和法律之外。地方政府應(yīng)盡早表明態(tài)度，并拿出有效的解決辦法。事實(shí)上，無(wú)論從哪一個(gè)角度看，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題都應(yīng)當(dāng)應(yīng)盡快解決?；跉v史和現(xiàn)實(shí)等因素考慮，目前處理小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，的確比較棘手，難度較大，但這不是我們回避問(wèn)題的借口。小產(chǎn)權(quán)房的存在，本身就是一大隱患。置之不理，問(wèn)題和矛盾非但不會(huì)自動(dòng)消失，相反會(huì)隨著市面上小產(chǎn)權(quán)房的不斷增加而繼續(xù)積累，變得更為尖銳、復(fù)雜，解決的難度和成本還會(huì)進(jìn)一步增加。

在處理方式上，應(yīng)本著慎重的原則，尊重歷史，兼顧合法、合理與公平，有計(jì)劃、分步驟地逐步加以解決，逐步使小產(chǎn)權(quán)房制度化、法律化。當(dāng)前，筆者認(rèn)為解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的措施主要有以下幾種:

第一，改變我國(guó)現(xiàn)在的土地管理法和房地產(chǎn)管理法中關(guān)于集體土地使用權(quán)的限制性規(guī)定，使集體土地能夠與國(guó)有土地一起進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，改變我國(guó)的二元土地制度。2009年3月國(guó)土資源部出臺(tái)的《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，加快農(nóng)村土地確權(quán)登記，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。通過(guò)這些政策，可以看出國(guó)家正在一步一步地開(kāi)放農(nóng)村土地市場(chǎng)，正在朝打破“二元土地制度”的方向努力。按照所有權(quán)來(lái)說(shuō)，所有權(quán)享有四方面的權(quán)能:一是占有、二是使用、三是收益、四是處分?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)在城市共有土地的權(quán)能得到了充分發(fā)揮，但是對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)來(lái)說(shuō)四項(xiàng)權(quán)能沒(méi)有得到充分享用，放開(kāi)集體所有土地的權(quán)限，有利于集體所有土地的權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，集體所有制土地和國(guó)家所有土地一起進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，也有利于增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高農(nóng)民的收入水平。

集體所有制土地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)后，不僅法律法規(guī)要相應(yīng)的有所變化，同時(shí)也要做好城市規(guī)劃、市政各項(xiàng)配套設(shè)施的完善工作。在集體所有制土地掛牌交易后，應(yīng)將其納入城市規(guī)劃管理體系。只有統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，才能保持城市的整體規(guī)劃格局，保證城市的健康、和諧、有序的發(fā)展。

第二，對(duì)于目前已有的在建小產(chǎn)權(quán)房和已投入使用的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)分別情況予以處置。對(duì)違法侵占耕地、甚至是侵占基本農(nóng)田的，應(yīng)依法予以嚴(yán)肅查處，堅(jiān)決拆除，恢復(fù)農(nóng)田原貌。對(duì)于已經(jīng)投入使用的小產(chǎn)權(quán)房，政府可以考慮進(jìn)行整體拆遷，其中所需的費(fèi)用差價(jià)和購(gòu)房者的損失，由集體土地所有者即集體組織和開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)連帶賠償。而對(duì)于那些沒(méi)有侵占基本農(nóng)田建設(shè)和耕地的小產(chǎn)權(quán)房，主體已經(jīng)完工的在建樓盤，由集體經(jīng)濟(jì)組織或者開(kāi)發(fā)商，應(yīng)向國(guó)家補(bǔ)足土地出讓金和各種稅費(fèi)，使之具備合法的進(jìn)入市場(chǎng)的主體資格。對(duì)已經(jīng)投入使用的小產(chǎn)權(quán)房，因?yàn)槠涫÷粤爽F(xiàn)行法律規(guī)定的國(guó)家征收和土地出讓金兩項(xiàng)程序，需要購(gòu)房者補(bǔ)交土地出讓金，具體的數(shù)額以土地國(guó)有化征收后的評(píng)估金額和同等地段商品房平均出讓金比例來(lái)確定，并使購(gòu)房者的土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)得到法律的承認(rèn)和保護(hù)。小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)房者或建房者，在向有關(guān)部門補(bǔ)繳建房過(guò)程中的土地使用權(quán)出讓金、市政設(shè)施配套費(fèi)等稅費(fèi)后，也可以獲得房屋的完整產(chǎn)權(quán)，補(bǔ)發(fā)產(chǎn)權(quán)證，將其納入現(xiàn)行法律框架之內(nèi)，使之合法化。而對(duì)于尚未開(kāi)工建設(shè)或者尚未形成規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房，則應(yīng)該予以拆除，還土地以本來(lái)面貌。

第三，加強(qiáng)小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)的監(jiān)管力度。我國(guó)土地管理法要求把各類用地定量、定位落實(shí)到具體的地段，并確定每類用途的土地的具體要求和限制條件，為土地用途管制提供直接依據(jù)。在小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)上，一方面，要在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，有步驟、有計(jì)劃地發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)房，解決農(nóng)業(yè)人口在住宅方面的需求;另一方面，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格的監(jiān)管，制止以各種名義的圈地、以租代征等形式擅自將農(nóng)用地開(kāi)發(fā)為小產(chǎn)權(quán)房的違法行為。

(作者單位:鄭州大學(xué)法學(xué)院)