一、大扶貧與專項扶貧的內(nèi)涵及關系

大扶貧是一個近兩年才出現(xiàn)的較新的提法。大扶貧主要是專項計劃扶貧、惠農(nóng)政策扶貧和社會各界扶貧等的統(tǒng)稱。大扶貧概念的提出，大扶貧格局的形成，主要的是加入了惠農(nóng)政策扶貧這一項全新的內(nèi)容，特別是國家在農(nóng)村建立了最低生活保障制度，對絕對貧困人口的生存溫飽問題作了“兜底性”安排以后，才進一步明確了專項計劃扶貧與惠農(nóng)政策扶貧及大扶貧的區(qū)別。

專項扶貧就其實質來說，也是政策扶貧，即國家實行專項的扶貧政策所開展的扶貧工作。國家的政策扶貧和扶貧政策在詞義上一般是相聯(lián)系的，也有一定區(qū)別。國家的政策扶貧主要是指國家制定和實行各種宏觀政策來開展各項扶貧工作，有不同的層次和更廣的范圍，比如國家對非專業(yè)扶貧的部門、非涉農(nóng)部門等同樣提出了一些政策上的扶貧要求?；蒉r(nóng)政策扶貧也僅僅是國家宏觀扶貧政策的組成部分，如對城鎮(zhèn)的貧困人口也有扶持的政策，而相對于專項政策扶貧來說，惠農(nóng)政策扶貧又是國家實行的一項較大的政策扶貧，它面向的是整個農(nóng)村人口，而不只是農(nóng)村的貧困人口。專項政策扶貧同樣是政策上的惠農(nóng)，也包含在惠農(nóng)政策扶貧之中，是國家大扶貧政策中的子政策。國家的扶貧政策，主要是指在開展扶貧工作中所制定和實行的各項具體政策，比如國家對扶貧貸款執(zhí)行統(tǒng)一優(yōu)惠利率政策等，層次較單純，范圍更集中。

我們通常所說的扶貧，是指對農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口的扶持，所以我們所說的專項扶貧一般也是指對農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口的專項扶貧。過去主要是對農(nóng)村絕對貧困人口的扶持，即扶持的重點是要解決農(nóng)村絕對貧困人口的溫飽問題、生存問題，現(xiàn)在則是要把重點轉移到對農(nóng)村相對貧困人口的扶持，要解決農(nóng)村相對貧困人口的收入差距問題，即發(fā)展的不平衡問題。如果說惠農(nóng)政策扶貧帶有“普惠性”，即普惠于農(nóng)村的全體人口，包括農(nóng)村的低收入人口、絕對貧困人口在內(nèi)，那么專項扶貧的政策更帶有“特惠性”，即只特惠于或主要惠及農(nóng)村的低收入人口。

從我們近期所調(diào)查的3個重點貧困村的情況來看，2007年以來，都普遍建立了農(nóng)村低保制度，約占村里人數(shù)的5%左右，今年7月開始，農(nóng)村低保常保對象最高補助標準由90元提高到120元，非常保對象保障線從70元提高到100元。村里還享受了中央以“四減免、四補貼”為主要內(nèi)容的強農(nóng)惠農(nóng)政策，戶均受益最高的有300元左右，但也不能忽視一些農(nóng)資部門隨意的漲價所造成的負面影響。而國家的專項財政扶貧資金，3個村去年都在10萬元上下。國家的惠農(nóng)政策扶貧、專項計劃扶貧在這3個村的扶持力度和實施情況基本是相同的，而實施效果具有一定差異。在社會力量幫扶方面，由于自身的爭取和外界的幫扶持各有不同，其差異則較為明顯。去年一個村爭取了縣直有關部門11萬元，省定點扶貧單位幫扶了40萬元，一個老板贊助了5萬元;一個村有一個省定點扶貧單位2007年幫扶了9萬元、2008年幫扶了2萬5千元，另幫扶物資折款2萬5千元;一個村只有市、縣定點扶貧單位幫扶了5萬2千多元。如果僅就惠農(nóng)政策扶貧、專項計劃扶貧和社會各界扶貧幾個方面的資金投入份額來說，也可以看作是國家的大扶貧在這3個村的縮影，無疑都對村里的整體扶貧工作發(fā)揮了積極的作用。而社會扶貧所呈現(xiàn)出的較大差異，往往使人們一提到大扶貧就以為是要爭取更大的社會扶持，當然這是很重要的，但大扶貧不是單指某一個方面的擴大扶貧，而是集專項計劃扶貧、惠農(nóng)政策扶貧、社會各界扶貧等各種扶貧政策、方式、力量于一體的綜合扶貧。大扶貧不等于社會扶貧，社會扶貧只是大扶貧的組成部分。大扶貧同樣不等于專項扶貧，專項扶貧有專項扶貧的功能作用，而且可以通過努力發(fā)揮專項扶貧的功能作用來影響和創(chuàng)建大扶貧的格局;專項扶貧又不能替代大扶貧，專項扶貧也存在著薄弱環(huán)節(jié)，大扶貧格局的形成、成效的大小并不全部取決于專項扶貧獨家的力量。

二、對做好大扶貧格局下的專項扶貧工作的幾點建議

第一，扶貧機構的設置要做到權責相統(tǒng)一，強化協(xié)調(diào)統(tǒng)籌功能。相對來說，扶貧機構是一個成長中的機構，對內(nèi)的管理制度不少，而對外的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力較弱，只處于配合的地位，亟待強化。凡是有扶貧任務的地區(qū)，扶貧機構的設置應根據(jù)其扶貧任務的大小，該大則大，該小則小，名稱、編制可靈活多樣，不必整齊劃一，但要擁有、確立和責任相統(tǒng)一的職權。如果和相關部門是平級機構甚至更低，又怎么去協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌?怎么能擰成一股繩?既然職權分屬各相關部門，就要在統(tǒng)一的領導和規(guī)劃下各司其責。要把本來已有的好的組織形式和制度落實到位。如各級都設有扶貧開發(fā)領導小組，雖然不是一個實體機構，但名牌很大，地方都由政府一把手但任組長，由相關實力部門組成。這個機構的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌作用如果能確實得到發(fā)揮，對扶貧開發(fā)工作至關重要，許多問題如地方扶貧資金的配套、對各項資金的整合、定點扶貧單位的安排、領導干部對扶貧點的聯(lián)系等等問題都會迎刃而解。現(xiàn)在的關鍵是有的地方落實得并不好，有其名而無其實，一年也難得開幾次會，而政府一把手往往因為工作繁忙并不能親自如期召集、主持會議，所以必須來一點硬性規(guī)定。在重點縣、鄉(xiāng)，必要時也可由政府副職，如副縣長、副鄉(xiāng)長等兼任扶貧辦主任，以切實強化扶貧機構的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌功能。

第二，扶貧政策的制定要與國家的大政策相吻合，強化政策導向功能。黨的三中全會《決定》提出了要完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，這是全新的任務，也是對制定扶貧政策提出的新的更高的要求。制定和完善國家的扶貧政策，首先要把國家的扶貧政策融入到國家的大政策中去，成為國家大政策的有機組成部分。就是說不能把扶貧政策僅僅搞成一家部門的政策，不能變來變?nèi)?，更不能和國家的大政策相互沖突。如我市在實施“十一五”扶貧開發(fā)工作中，都嚴格按照政策要求自下而上制定了整村推進的規(guī)劃，但在06、07兩年因為要在重點貧困村搞新農(nóng)村建設，雖然符合國家的大政策，卻影響和打亂了原來的整村推進規(guī)劃，挫傷了大多數(shù)群眾的積極性。其次，制定和完善國家的扶貧政策，要認識到貧困地區(qū)和貧困人口本來就是經(jīng)濟發(fā)展最薄弱的區(qū)域，社會最弱勢的群體，在國家以經(jīng)濟建設為中心的大環(huán)境和在市場經(jīng)濟的條件下，社會資源又存在著向發(fā)展水平較高地區(qū)、向富裕人群集中的傾向，使之處于更加不利的地位。因此，要切實強化國家扶貧政策的導向功能，不僅要實行各行業(yè)、各方面對貧困地區(qū)、貧困人口的傾斜政策，而且要把這些政策與專項扶貧、社會扶貧政策緊密結合起來，制定國家統(tǒng)一的扶貧政策，不能各吹各的調(diào)。

第三，扶貧資金的投入要同貧困地區(qū)的發(fā)展水平相適應，強化激勵補助功能。貧困地區(qū)的發(fā)展相對滯后，是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的“短板”。因此，國家實行專項扶貧計劃和投入財政專項扶貧資金，同時組合各類支農(nóng)資金，引入社會資金對貧困地區(qū)給予重點扶持，且隨著國家財力的增強，各級也將會逐步加大對貧困地區(qū)的支持力度，這是完全必要的，是社會主義優(yōu)越性和落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。但扶貧資金畢竟是有限的，貧困地區(qū)的發(fā)展水平也是不平衡的，所以在扶貧資金的投入上要切實強化激勵補助功能。激勵就是激發(fā)志氣，獎勵先進，不搞平均分配，不搞固定模式。貧困村、貧困對象的情況不一樣，資金的分配和投入的模式也不能一樣。如九江市在“十一五”扶貧開發(fā)工作中，并沒有把重點貧困村的整村推進大約每年10萬元的財政扶貧資金作平均分配，而是在資金總量不變的前提下，以縣為單位進行自主調(diào)劑，實行獎優(yōu)罰劣的制度，即對工作先進的村可適當多分配，對工作不力的村則減少分配，便是一個激勵分配的嘗試，也收到了較好的效果。補助就是補其不足，助其重點，不搞大包大攬，不搞“天女散花”。就是說在安排扶貧項目資金時要真正把錢用在刀刃上，對一些大的基礎設施項目，只能做一些拾遺補缺的工作，沒必要也沒能力全部包攬下來;對一些需要迫切解決的問題，則要集中使用資金，要有一定的機動調(diào)控的錢，不能這里搞一下、那里搞一下，到處都撒，結果成了調(diào)味品，起不到什么作用。如有個重點村在修建村組道路時，采取哪個自然村肯做事、能做事就補助一定資金的辦法，不僅調(diào)動了村民修路的積極性，較好地解決了資金不足的問題，還克服了自然村之間和村民之間互相攀比、互不服氣的現(xiàn)象。

第四，扶貧對象的界定要和農(nóng)村的保障對象相區(qū)別，強化識別瞄準功能。國家在農(nóng)村普遍建立最低生活保障制度和實行新的扶貧標準以后，扶貧對象發(fā)生了新的變化，有一部分已納入了保障對象，又因各種因素的影響，扶貧對象和保障對象也有交叉重疊或相互轉換的，這就要切實強化識別瞄準功能。強化識別瞄準功能的根本目的就是要找準貧困戶、扶準貧困戶。要采取村民民主公選，相關部門調(diào)查統(tǒng)計，各級層層把關審核相結合的辦法來界定扶貧對象，并建立動態(tài)的進出監(jiān)測機制，做到規(guī)范化、常態(tài)化。為了準確掌握國家實行新的扶貧標準后農(nóng)村的貧困現(xiàn)狀，九江市扶貧辦采取每個黨組成員和業(yè)務科負責人具體解剖一個抽樣村的辦法進行入戶摸底調(diào)查，取得了第一手資料，但受條件的限制，要想全面了解全市的貧困現(xiàn)狀還是有一定難度的。扶貧對象的界定和監(jiān)測是專項扶貧最基礎也是較為復雜的工作，要安排必要的專項經(jīng)費，培訓專門的業(yè)務骨干，扶貧部門責無旁貸，統(tǒng)計、民政等部門也要在政府的統(tǒng)一領導下相互協(xié)調(diào)，密切配合，共同做好這項工作。

[作者簡介]查修彭，男，九江市扶貧辦。

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