摘 要： 本文依據(jù)提出問題、分析問題、解決問題的邏輯思路分析了進城務工人員子女義務教育制度執(zhí)行存在的問題，如政策執(zhí)行主體的行政低效率困境、政策執(zhí)行的社會心理困境、政策執(zhí)行的家庭困境，并對這些困境進行了原因分析，提出了相關的對策。

關鍵詞： 進城務工人員子女 義務教育政策執(zhí)行

問題 原因 途徑

2003年9月30日，經(jīng)國務院同意，國務院辦公廳轉發(fā)了《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作的意見》，并要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構認真貫徹執(zhí)行。它的出臺，標志解決進城務工人員子女義務教育的合法化。

政策的出臺并不等于問題的解決，從政策方案合法化到政策目標的實現(xiàn)之間還有一段相當長的路要走，還存在著十分復雜的問題。政策的主要目的不是研究問題而是解決問題，然而在進城務工人員子女義務教育政策執(zhí)行過程中還存在著許多問題。本文試圖研究其執(zhí)行中存在的問題并針對這些問題提出有效的措施。

一、進城務工人員子女義務教育政策執(zhí)行存在的問題。

在解決進城務工人員子女就學問題方面，盡管國家出臺了不少政策，各地政府也積極貫徹文件精神，但仍存在不少困難和難題。

（一）政策執(zhí)行主體的行政低效率困境

政府作為公共政策運行中的主體，是公共政策達到預期功效、解決實際問題并表現(xiàn)政府執(zhí)政力的關鍵所在。然而在政策的貫徹上，我們卻看到上下政令不通。2004年3月25日，國家財政部為貫徹落實中央一號文件的有關規(guī)定，進一步清理和取消針對進城務工人員的不合理收費。規(guī)定今后在城市中小學就學的進城務工人員子女負擔的學校收費項目和標準將與當?shù)貙W生一致，不再收取借讀費、擇校費或要求進城務工人員捐資助學及攤派其他費用。然而根據(jù)不完全統(tǒng)計，部分學校還存在借讀收費和其他不合理收費的現(xiàn)象。

（二）政策執(zhí)行的社會心理困境

首先，當?shù)刂髁魃鐣M城務工人員子女仍有排斥心理。進城務工人員子女經(jīng)常遭受入學地學校教師和同齡人的歧視，致使他們退學、輟學。我們難以想象，在充滿排斥、沒有融入感的環(huán)境下成長而又缺失正常教育的這代人長大之后會是什么樣子。

其次，進城務工人員子女的社會心理健康成長的困境。事實上，進城務工人員子女就學難或者雖就學但條件惡劣的情況已使這一群體深切感受到強烈的不平等和被排斥。家庭經(jīng)濟背景的較大不同，更會強化這種情緒。進城務工人員子女進入城市學校之后的“心理認同”，影響所及已不是簡單的教育問題，而是一個社會問題，如不及時解決，還會使他們產生與城市的對立心理，誘發(fā)不同程度的認同危機和心理危機。

（三）政策執(zhí)行的家庭困境

首先，進城務工人員家庭難以負擔高額教育費用。盡管現(xiàn)在國家規(guī)定免收義務教育階段學生的學費，但一些地區(qū)對在本區(qū)就讀的進城務工人員子女的入學收取門檻費、書本費、補課費等一些附加費，這對進城務工人員來說是一種負擔。

其次，進城務工人員家庭的流動性難以保障子女義務教育的連續(xù)性。由于流動性大、居住場所不固定，進城務工人員子女“今天注冊，明天走人”的現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅影響了學校正常的教育教學活動，更重要的是，學?；蚪逃姓块T難以有效監(jiān)控學生受教育狀況。家庭的流動使這些孩子的教育過程也具有了流動性，而由于經(jīng)濟條件的限制，他們不能在教育上做更多的選擇，有些孩子都曾有過或長或短的輟學或超齡就讀的經(jīng)歷，至今還有很多這樣的孩子徘徊在城市的校門之外。

二、進城務工人員子女義務教育政策執(zhí)行中存在問題的原因。

一般來說，高層次的政策要比低層級的政策執(zhí)行難度大，因為它難以直接地規(guī)范人們的行為，因而只有通過正確的具體化過程轉化為一系列具有可操作性的低層次政策，這樣其功效才能在執(zhí)行過程中發(fā)揮出來。就政策執(zhí)行的效果而言，關鍵在于這一具體化的過程是否恰當，政策執(zhí)行問題常常正是出現(xiàn)在這一環(huán)節(jié)上。

（一）相關利益群體對政策認同度不高

地方政府擔心影響政績，如果考慮進城務工人員子女的教育，不僅要增加財政投入的支出，還要影響已被高估的教育水準，因此對此問題采取排斥和逃避的態(tài)度。

對當?shù)毓k學校而言，它們既要保證學?！敖逃虒W秩序不受影響、質量不下降”，又被強令“必須解決好進城務工人員子女教育的問題”，加之進城務工人員家庭頻繁流動的特點導致的進城務工人員子女不易管理的情況，部分校長認為“拼盡全力也不見得收到好的效果”，于是就采取“能做就做，不能做也無能為力”的敷衍做法。

對于政策執(zhí)行最直接的教師群體而言，由于進城務工人員子女普遍存在學習方式、衛(wèi)生習慣等方面與城市孩子的巨大差異，他們對進城務工人員子女無論從課堂教學還是日常管理都要投入超過其他孩子幾倍的工作量。教師的教育教學工作難度陡增，然而相關的配套評價機制并沒有形成，他們的努力得不到應有的肯定，工作積極性因此受到較大影響。

政策執(zhí)行主體們積極性不高，就不能充分發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，在進城務工人員子女教育政策落實方面“上級推一推，下級動一動”的情況很普遍。在這種情況下，進城務工人員子女教育政策的各類執(zhí)行人員，只對執(zhí)行任務負責，而不對執(zhí)行效果負責，教育政策執(zhí)行的責任未能落實到具體的機構或人員，政策執(zhí)行的任務實際上處于無人承擔的狀態(tài)。

（二）政策執(zhí)行資源不足

進城務工人員子女教育政策的執(zhí)行需要充足的政策資源保障。政策資源包括經(jīng)費資源、人力資源等。從當?shù)卣慕嵌确治觯诹x務教育“以縣（區(qū)）為主”的背景下，當?shù)胤秶鷮W生越多，區(qū)級財政壓力就越大。因此不少地方抱怨地方財政困難，難以接受更多的流動兒童入學。

其次人才不足也是困擾政策落實的另一個重要因素。實際上，當?shù)亟逃芾聿块T、學校教師等人員都按照區(qū)域教育發(fā)展的規(guī)劃配置，進城務工人員子女“爆發(fā)式”增長和頻繁的流動性都給當?shù)叵鄳藛T的充足配置帶來了巨大的困難，也使得當前的政策執(zhí)行面臨著管理人員和學校教師相對不足的困境。

（三）教育制度和教育體制本身的內部矛盾所致

我們一方面強調素質教育，無差別地對待每一位適齡入學的兒童。另一方面升學率卻仍然是衡量學校、教師教學水平的唯一標準。進城務工子女從農村進入城市學校，由于教材內容不銜接、環(huán)境不適應等造成考試成績差而受到老師和同齡的不公正對待，自尊心受到傷害，最終不得不選擇輟學。

而且在我國，城市適齡兒童的義務教育費用基本上由各級政府負責，而農村的義務教育費用則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以教育統(tǒng)籌的形式向農民征收，相當于農民自己掏錢解決國家要求的義務教育，使進城務工人員子女在義務教育階段處于城鄉(xiāng)“兩不管”的真空地帶，這是進城務工子女無法接受義務教育的主要原因。

三、建立和完善進城務工人員子女義務教育政策的途徑。

當前做好進城務工人員子女就學的工作應當以科學發(fā)展觀為指導，認真貫徹落實《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，依法保障進城務工人員子女接受義務教育的權利。力爭經(jīng)過幾年的努力，逐步建立起政府領導有方，相關部門齊抓共管，流入地流出地相互配合，使絕大多數(shù)進城務工人員子女接受義務教育能夠“進得來，讀得起，學得好”。圍繞這一指導思想和目標，針對存在的問題與原因，我認為應該從以下幾個方面加以解決。

（一）制度創(chuàng)新

制度創(chuàng)新是解決進城務工人員子女受教育問題的保證。首先要適時修改《義務教育法》，保障進城務工人員子女享有平等的受教育權。目前我國進城務工人員子女的教育責任一般都是流入地政府承擔的，而《義務教育法》卻規(guī)定由戶籍所在地政府承擔，因此有必要對義務教育法的有關規(guī)定重新解釋或修改，對流出地和流入地的權責加以明確，為問題的解決提供法律保障。其次要改革現(xiàn)行的義務教育體制和城鄉(xiāng)二元制的戶籍制度。接受義務教育是每一個適齡兒童都應有的權利，同時也是他們必須履行的義務，我們不應因為戶籍制度造成的教育差別而引發(fā)社會的不公正，乃至影響社會穩(wěn)定，因此改革現(xiàn)行的義務教育體制及戶籍制度勢在必行。

（二）加強政府對基礎教育的投入力度

經(jīng)費問題是解決進城務工人員子女受教育問題的難點。要解決這一難題，就需要國家、流入地政府、社會等多種途徑共同來解決。首先要保證充足的財政支持，除了流入地地方政府財政預算外，國家還要按一定的比例提取進城務工人員子女義務教育政策專項財政預算和進城務工人員子女就學專項基金，由專職部門和人員管理。該基金來源于國家、流入地政府和社會捐資，主要用于獎勵那些在接受進城務工人員子女就學方面處理得比較好的公辦中小學和民辦中小學。

（三）教育觀念的平等化

公平性是我國教育政策的首要目標和基本出發(fā)點，也是影響我國進城務工人員子女義務教育政策制定的核心因素。進城務工人員子女義務教育政策的實質，就是為了解決社會弱勢群體的教育不公平問題。進城務工人員也是城市財富的創(chuàng)造者，他們在無法享受城里人各項公共福利的狀況下，以極低的成本為城市的企業(yè)提供了大量利潤，并為城市創(chuàng)造了稅收，同時還在很多方面承擔各種不公平的費用。因此，各級政府有責任有義務解決進城務工人員的子女教育問題，幫助社會弱勢群體減輕來自社會、經(jīng)濟和教育的巨大壓力。我們要創(chuàng)造人人平等、無差別和無歧視的教育環(huán)境，讓進城務工人員子女回歸義務教育，這不僅有利于進城務工人員子女的身心發(fā)展，提高其社會適應能力，更重要的是有助于培養(yǎng)城市學生寬容、接納的態(tài)度，加深其對世界差異性和多元性的理解。

四、結語

總之，進城務工人員子女義務教育政策的建立和完善是個龐大的工程，有許多值得研究的問題有待進一步深入分析。本文只是研究了其中的一個方面，文章的完成并非研究的完成，還有許多尚待解決的問題需要我們以后繼續(xù)研究。

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（作者系中南民族大學公共管理學院教育經(jīng)濟管理專業(yè)2007級研究生）