摘 要： 和諧社會的基本內(nèi)涵之一是公平正義，“公平性”也是教育政策的內(nèi)在屬性和首要價值，而教育的不公平卻是擺在我們面前的一個歷史難題。但我國義務(wù)教育究竟存在哪些不公平的問題，“義務(wù)教育”究竟為誰提供“義務(wù)”服務(wù)，仍然是教育界值得思考的重要問題。

關(guān)鍵詞： 教育 公平原則 農(nóng)村義務(wù)教育 現(xiàn)狀 對策

提高農(nóng)村人口的素質(zhì)對于中華民族的整體進步有著不可估量的促進力量，在農(nóng)村實現(xiàn)義務(wù)教育的免費制度，不但使數(shù)千萬農(nóng)村兒童受教育的機會得到了保障，而且為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會正義的實現(xiàn)提供了制度支撐，并且更大限度地促進和保證了社會和諧。實施農(nóng)村義務(wù)教育，政府是“第一責(zé)任人”，政府要加強相關(guān)立法，并通過政策、財政、人力等方面的傾斜，促使農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展。

一、農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)狀

義務(wù)教育指由國家權(quán)力機關(guān)通過立法強制的，所有兒童和青少年（不論其出身、家庭背景、經(jīng)濟狀況如何）都必須接受（獲得）的教育。

中國是教育大國，有近2億兒童在上中小學(xué)，其中2/3在農(nóng)村。作為具有9億人口的農(nóng)村，義務(wù)教育關(guān)系到整個國家的未來，具有舉足輕重的作用。國務(wù)院在《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中指出：“農(nóng)村義務(wù)教育量大面廣、基礎(chǔ)薄弱、任務(wù)重、難度大，是實施義務(wù)教育的重點和難點?！备母镩_放以來，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村教育也有了長足的發(fā)展。但同樣被稱為義務(wù)教育，城里學(xué)校的教育設(shè)施、師資水平和教學(xué)質(zhì)量與農(nóng)村學(xué)校特別是邊遠農(nóng)村學(xué)校相比，其差別可謂存在云泥之分，農(nóng)村學(xué)生與城市學(xué)生的競爭起點遠遠不在一個水平線上。城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡發(fā)展之嚴重，是多因素、多層次、多類型矛盾長期未能解決形成的，下面主要從教育政策的視角和義務(wù)教育經(jīng)費投入的視角進行分析。

1.教育政策視角。任何教育政策的制定和執(zhí)行都是為了實現(xiàn)一定的目的、解決某個教育問題，也就是說，教育政策都具有一定的功能。概括起來，教育政策基本功能有：分配教育資源、規(guī)范教育行為、解決教育問題、引導(dǎo)教育發(fā)展。就“分配教育資源”這一功能來說，天然地賦予了教育政策的公平性品格。但是，目前我國城鄉(xiāng)教育資源分配卻嚴重不協(xié)調(diào)。教育資源配置方面，教育經(jīng)費投入不足是農(nóng)村義務(wù)教育“最大的實際”。近幾年，無論是生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費支出還是公用經(jīng)費支出，其絕對數(shù)值的全面水平與城市水平的差別非但沒有縮小，反而有所擴大。由于工資待遇低，工作條件艱苦，農(nóng)村教師的隊伍十分不穩(wěn)定，而且城鄉(xiāng)學(xué)校教師隊伍整體水平與素質(zhì)存在著相當(dāng)?shù)牟顒e。由于教育經(jīng)費短缺，農(nóng)村學(xué)校教學(xué)儀器、圖書資料、體育設(shè)施、實驗用品等相對缺乏，甚至有的村校還有危險校舍。各級政府在電力、交通、師資等方面優(yōu)先考慮城市及政府部門，農(nóng)村人口的道德教育資源非常有限，遠遠不能達到農(nóng)村人口教育的需要。較差的學(xué)習(xí)環(huán)境也是無法吸引學(xué)生的原因之一。進一步說，正是由于資源配置方面的差距嚴重影響了農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的提高，才使得其質(zhì)量低下而無法與城市相比。

2.教育經(jīng)費投入的視角。政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入未達到下限。首先，政府對教育投入至少應(yīng)當(dāng)保證滿足整個社會對教育的社會價值的共同需要，保證教育機會均等化目標的實現(xiàn)，以及教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。然而，我國財政性教育經(jīng)費支出至今未能達到發(fā)展中國家20世紀90年代的一般水平。其次，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費支出增長快于財政供給增長，導(dǎo)致農(nóng)村教育經(jīng)費嚴重短缺。

由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，教育經(jīng)費嚴重短缺，使農(nóng)村義務(wù)教育環(huán)境與城市之間存在較大差距。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，財政緊張，各種經(jīng)費特別是義務(wù)教育經(jīng)費嚴重不足，農(nóng)村學(xué)校的教育環(huán)境相當(dāng)艱難。這種教育環(huán)境的差別導(dǎo)致出現(xiàn)了教育機會不均等的現(xiàn)象，嚴重制約了農(nóng)村教育的發(fā)展。從硬件方面來看，農(nóng)村學(xué)校教學(xué)和辦公環(huán)境、教學(xué)儀器、試驗設(shè)備、圖書資料和城市相比存在差別，有些學(xué)校根本就沒有電腦，也沒有圖書室，有也只是形同虛設(shè)，根本沒有發(fā)揮其使用價值；從軟件方面來看，農(nóng)村缺少一定數(shù)量合格的教師，師資缺乏現(xiàn)象嚴重，另外，農(nóng)村家長對孩子接受教育的重視程度不夠，一定條件下也使得義務(wù)教育在農(nóng)村的開展情況受到了限制。這些原因都導(dǎo)致了農(nóng)村學(xué)校義務(wù)教育的持續(xù)發(fā)展難以實現(xiàn)。

二、農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的對策

義務(wù)教育是“科教興國”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，其好壞直接關(guān)系到國家的興衰和能否長治久安。而中國這一農(nóng)業(yè)大國的農(nóng)村義務(wù)教育又在“科教興國”中扮演著極其重要的角色。從我國義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀來看，我們在政策、實踐和理論層面都存在不少問題，義務(wù)教育的“非均衡”發(fā)展問題十分突出，城鄉(xiāng)義務(wù)教育間的差距，嚴重影響了教育公平的實現(xiàn)，需要引起社會各界的高度重視和廣泛關(guān)注，并采取有效措施加以認真研究并妥善解決。

1.要解決教育公平問題，首先要從教育政策上入手。教育公平是實現(xiàn)社會公平的起點和基石，是當(dāng)前我國教育事業(yè)發(fā)展的工作重點，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的公平發(fā)展。胡錦濤總書記在2007年全國優(yōu)秀教師代表座談會上明確指出：“要把促進教育公平作為國家基本教育政策?！睖丶覍毧偫硪苍鴱娬{(diào)：“教育公平是重要的社會公平?！比绾谓鉀Q教育公平問題，首先要從教育政策入手。

教育政策是國家公共部門的教育價值選擇行為，是對教育資源的分配權(quán)威，以及教育系統(tǒng)內(nèi)部、教育系統(tǒng)與整個社會系統(tǒng)各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，目的是將教育資源合理有效地在它所服務(wù)的公眾中分配。教育資源是有限的，一部分人分配得多就意味著另一部分人分配得少，不公平的分配必然引起人們之間的矛盾和沖突，嚴重時會影響社會穩(wěn)定。因此，教育政策的一項主要功能就是公平合理地分配教育資源，包括教育物質(zhì)資源地區(qū)、城鄉(xiāng)、校際間的公平分配，教育權(quán)力的公平分配，等等。因此，要正確運用教育政策這一杠桿，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，使教育資源在農(nóng)村義務(wù)教育中能夠得到公平分配和合理利用，促進農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。

赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）認為：“就決策導(dǎo)向最終目標的選取而言，我們把決策稱為‘價值判斷’；就決策包含最終目標的實現(xiàn)而言，我們把它稱作‘事實判斷’。”從這個意義上說，教育決策是價值選擇的過程，決策活動必須是合目的性活動。另一方面，教育政策決策在合目的性的同時，還必須是合規(guī)律性的活動，否則政策決策本身，以及在政策決策指導(dǎo)下的活動就不具有合理性，最終導(dǎo)致教育政策決策喪失有效性。從教育的長遠效益來看，正如管理學(xué)中“木桶理論”和系統(tǒng)論的系統(tǒng)功能理論，系統(tǒng)的功能取決于系統(tǒng)中功能最弱的環(huán)節(jié)。同樣，一個社會人口的整體素質(zhì)和競爭能力必然受到社會弱勢群體素質(zhì)的巨大制約。因此，重視農(nóng)村義務(wù)教育，對提高我國人口的整體素質(zhì)也有積極作用。

2.各級政府是義務(wù)教育的首要責(zé)任人，應(yīng)保證對義務(wù)教育的投入。有了教育政策杠桿分配教育資源的保障，還要嚴格按照新《義務(wù)教育法》的規(guī)定，加大農(nóng)村義務(wù)教育的投資力度，這是維護教育公平的關(guān)鍵。我們知道，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入嚴重不足是制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的一個重要因素。地方政府財力有限是其中一個重要原因，還有一個原因是地方政府對義務(wù)教育投資積極性不高。義務(wù)教育所需費用基本上是靠當(dāng)?shù)卣畵芸?，對地方政府的依賴性極大，而政府首先考慮的是自身的利益，其次才是學(xué)校的利益。雖說我國實行“教育優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略目標，但在實際運行機制中政府對教育，特別是義務(wù)教育一般是保守投資而不是積極投資，因為義務(wù)教育階段的投資無法直接給地方政府帶來利益。

從理論上講，義務(wù)教育屬于全國性的公共物品，全國性的公共物品就應(yīng)該由國家提供，也就是由中央政府提供。而我國中央政府對義務(wù)教育的投入雖說逐年增加但仍然不足。有學(xué)者認為，中國農(nóng)村教育資金問題不是資金短缺問題，而是整個國家財政體制內(nèi)資金分配不合理的問題。某些地區(qū)的縣以上政府沒有承擔(dān)起義務(wù)教育投入的應(yīng)有責(zé)任，是一種政府失靈。所以，縣級及縣級以上政府要合理劃分承擔(dān)免費義務(wù)教育經(jīng)費的比例，均衡分配教育資源，建立穩(wěn)定機制，實現(xiàn)分層次供給，改變目前“以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費體制。在2006年開始逐步實行的貧困地區(qū)的免費義務(wù)教育也只是免收學(xué)費和雜費，學(xué)生上學(xué)還要交書本費和住宿費（邊遠地區(qū)需要住宿的學(xué)生）。有些貧困家庭的學(xué)生雖然免交學(xué)雜費而減輕了負擔(dān)，但是還有部分人在免除了學(xué)雜費后還是交不起書本費和住宿費。因此，國家必須實行政策傾斜，對經(jīng)濟落后的貧困縣予以補助、扶持，促進義務(wù)教育公平發(fā)展。

同時，政府也要從思想觀念上真正意識到農(nóng)村教育在中國今后發(fā)展中起到的重要作用，改變重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象，制定教育政策時優(yōu)先考慮農(nóng)村義務(wù)教育，使教育政策在提高農(nóng)村義務(wù)教育水平、縮小城鄉(xiāng)差距上發(fā)揮導(dǎo)向性作用。

3.對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費建立有效的使用、長效的監(jiān)督檢查機制，強化政府的職能。如今的師資流向是：農(nóng)村的好老師往縣城流，縣城的好師資往市里流，市里的優(yōu)秀師資往省會城市流，西部城市的師資往東部沿海流。農(nóng)村師資素質(zhì)普遍不高，從而造成教育質(zhì)量低下的惡性循環(huán)。我認為，為解決農(nóng)村師資問題的不均衡，國家可以考慮從下?lián)艿慕逃?jīng)費中拿出一部分專門為農(nóng)村定向培養(yǎng)師范生。同時，讓其中一部分學(xué)生免費保送研究生，一部分送到國外培養(yǎng)。這樣做，一方面可以吸收優(yōu)秀的教育人才，另一方面可以保證教師隊伍的質(zhì)量。另外，還可以從教育經(jīng)費中拿出一部分對在職的教師進行定期培訓(xùn)，提高教師的綜合素質(zhì)，從而提高教學(xué)質(zhì)量，確保農(nóng)村的孩子有學(xué)上，而且可以上好學(xué)。

農(nóng)村免費義務(wù)教育中“免費”二字十分惹眼，這意味著處于義務(wù)教育階段的孩子們將會更加幸福。當(dāng)然也要認清一點：對于其中的專項資金的使用必須有一種強烈的“憂患意識”，必須建立一套強有力的資金保障和監(jiān)管機制，方能真正實現(xiàn)“教育公平”。我們非常關(guān)心的是中央財政所安排的免費義務(wù)教育經(jīng)費能否到達或者足額到達義務(wù)教育的“最前線”。和其他各種專項資金的劃撥一樣，如果缺乏強有力的監(jiān)督機制，那么在最底層也是最需要這些錢的地方就可能無法實現(xiàn)國家政策的良好預(yù)期。因此建立一套較為完善的、合理的監(jiān)督機制是很重要的。同時，還應(yīng)把實現(xiàn)教育公平的成績作為考核地方教育工作業(yè)績的重要指標。

義務(wù)教育的主體在農(nóng)村，重點在農(nóng)村，成效亦在農(nóng)村。從長遠看，它直接關(guān)系到農(nóng)村勞動力的素質(zhì)，關(guān)系到農(nóng)村社會，關(guān)系到整個中華民族的偉大復(fù)興?？傊匾曓r(nóng)村義務(wù)教育，均衡義務(wù)教育城鄉(xiāng)發(fā)展是建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容之一，只有真正抓好了農(nóng)村義務(wù)教育，才能建設(shè)好和諧社會。

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