黨的“十七大”以來(lái)，在進(jìn)一步推進(jìn)改革發(fā)展的新形勢(shì)下。黨中央多次提出，繼續(xù)推進(jìn)省直管縣(市)的財(cái)政體制改革，有條件的地方可依法探索省直管縣(市)的體制，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。這為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府改革創(chuàng)新開(kāi)拓了新的空間。近年來(lái)，為突破縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制制約，許多省區(qū)探索了“省直管縣”的有效途徑和方式。我區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中存在諸多的問(wèn)題與現(xiàn)階段行政管理體制的弊端有著密切的聯(lián)系，盡快開(kāi)展“區(qū)直管旗(縣)”試點(diǎn)，推動(dòng)行政管理體制改革勢(shì)在必行。

一、實(shí)施“區(qū)直管旗(縣)”的必要性

(一)“區(qū)直管旗(縣)”是提高行政效率的需要

從國(guó)外的趨勢(shì)看，政府管理的層級(jí)結(jié)構(gòu)正向扁平化方向發(fā)展。如，美國(guó)縣和市二級(jí)行政區(qū)平均管理幅度為431個(gè)，俄羅斯二級(jí)行政區(qū)平均管理幅度為21個(gè)，德國(guó)二級(jí)行政區(qū)平均管理幅度為40個(gè)。我國(guó)二級(jí)行政區(qū)平均管理幅度僅為8.6個(gè)，我區(qū)也僅為8.4個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的管理幅度。實(shí)施“區(qū)直管旗(縣)”改革可以通過(guò)財(cái)政體制的“扁平化”漸進(jìn)帶動(dòng)行政體制的“扁平化”，實(shí)現(xiàn)行政體制由“金字塔型”向“扁平型”轉(zhuǎn)變，使公共行政權(quán)力“零距離”地接近服務(wù)對(duì)象，有利于降低行政成本，提高行政效率，緩解旗(縣、市)事權(quán)與財(cái)權(quán)不相稱(chēng)的矛盾。

(二)“區(qū)直管旗(縣)”是轉(zhuǎn)變政府職能的需要

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政府職能的逐步調(diào)整，自治區(qū)與盟(市)兩級(jí)政府的職能發(fā)生了較大的變化，事務(wù)性工作明顯減少，需要政府審批的事項(xiàng)將會(huì)越來(lái)越少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)行審批制度改革以來(lái)，中央和地方行政審批項(xiàng)目削減幅度達(dá)到50％左右。隨著改革的深化。旗(縣、市)以上政府的行政管理職能將由微觀逐漸轉(zhuǎn)向宏觀，自治區(qū)級(jí)政府及其所屬部門(mén)的管理幅度空間增大。實(shí)施“區(qū)直管旗(縣)”改革，將有利于旗(縣、市)政府轉(zhuǎn)變職能，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，更直接、高效地為企業(yè)和社會(huì)公眾提供服務(wù)，減輕規(guī)費(fèi)負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江省實(shí)施“省直管縣”后，平均每年每個(gè)縣(市、區(qū))群眾節(jié)約費(fèi)用1000萬(wàn)元，義烏市僅下放機(jī)動(dòng)車(chē)變更登記這一事項(xiàng)，一年為老百姓節(jié)省費(fèi)用500萬(wàn)元。

(三)“區(qū)直管旗(縣)”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要

縣域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最重要環(huán)節(jié)，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑。通過(guò)擴(kuò)大旗(縣、市)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，可以為經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)和發(fā)展?jié)摿^大的旗(縣、市)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供廣闊空間，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。通過(guò)改革財(cái)政體制?？梢栽鰪?qiáng)經(jīng)濟(jì)弱旗(縣、市)的財(cái)政實(shí)力，提高公共服務(wù)的資金保障，強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，縮小城鄉(xiāng)差距具有重要的意義。

(四)“區(qū)直管旗(縣)”是貫徹自治區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的需要

自治區(qū)“十一五”規(guī)劃提出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略是：“呼包鄂”地區(qū)率先發(fā)展，東部地區(qū)加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵是在各主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)部形成相互聯(lián)系，資源配置合理的若干增長(zhǎng)極?？h域經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，必須加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，要在“呼包鄂”、“赤(峰)－通(遼)”和“海(拉爾)－滿(mǎn)(洲里)”等重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)部選擇基礎(chǔ)好、潛力大的旗(縣、市)實(shí)施“區(qū)直管旗(縣)”，增強(qiáng)這些旗(縣、市)的輻射帶動(dòng)作用，發(fā)展成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要支點(diǎn)。

(五)“區(qū)直管旗(縣)”是保增長(zhǎng)保民生的需要

當(dāng)前，受?chē)?guó)際金融危機(jī)的影響，我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活遇到一些困難。保持全區(qū)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，就必須充分發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用，圍繞壯大優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大投資規(guī)模：圍繞挖掘消費(fèi)潛力。提高居民收入。通過(guò)“區(qū)直管旗(縣)”改革，可以進(jìn)一步理順體制，使國(guó)家和自治區(qū)擴(kuò)大內(nèi)需的各項(xiàng)措施落到實(shí)處：同時(shí)。也可以推動(dòng)財(cái)政逐步轉(zhuǎn)向公共財(cái)政、民生財(cái)政，有效提高旗(縣、市)財(cái)政民生支出的保障水平。

(六)“區(qū)直管旗(縣)”是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的需要

按照國(guó)家推進(jìn)形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求，我區(qū)按縣域劃分為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域兩種類(lèi)型，這是今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間布局的重要依據(jù)。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域承擔(dān)著推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，集聚經(jīng)濟(jì)和人口的重要任務(wù)，這就要求進(jìn)一步增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的活力。賦予旗(縣、市)更多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限。限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的主要是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和保障糧食安全，財(cái)力增長(zhǎng)受到一定限制，這就要求建立與基本公共服務(wù)均等化相適應(yīng)的財(cái)政體制，加大對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，緩解縣級(jí)財(cái)政困難。

二、實(shí)施“區(qū)直管旗(縣)”的可行性

(一)國(guó)家大政方針為我區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”改革指明了根本方向

2005年溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革會(huì)議上明確指出，具備條件的地方可以推進(jìn)省直管縣的試點(diǎn)：黨的十六屆五中全會(huì)提出，要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級(jí)，條件成熟的地區(qū)可以實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制：國(guó)家“十一五”規(guī)劃提出“推進(jìn)省直管縣”。這為我區(qū)推進(jìn)“區(qū)直管旗(縣)”試點(diǎn)提供了政策依據(jù)。

(二)國(guó)內(nèi)外的成功實(shí)踐為我區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”改革提供了有益借鑒

1992年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)有浙江、吉林、河北、湖北、江蘇、黑龍江等省市進(jìn)行“省管旗(縣)”試點(diǎn)，采取邊試點(diǎn)，邊推進(jìn)，建立了不同的發(fā)展模式，取得了明顯成效。就我區(qū)而言，1986年3月自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)二連浩特市為計(jì)劃單列市。1992年7月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)二連浩特市為全國(guó)13個(gè)沿邊開(kāi)放城市之一。1992年3月滿(mǎn)洲里經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為首批沿邊開(kāi)放城市，自治區(qū)計(jì)劃單列市，享有省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，這些改革政策有力地促進(jìn)了兩市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，滿(mǎn)洲里已成中俄最大的陸路口岸，二連浩特市已成為對(duì)蒙的重要口岸。這些經(jīng)驗(yàn)可以為我區(qū)實(shí)施“區(qū)直管旗(縣)”試點(diǎn)提供有益借鑒。

(三)我區(qū)縣城經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展為“區(qū)直管旗(縣)”改革提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

“十一五”以來(lái)，我區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，2007年地區(qū)生產(chǎn)總值占全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的55.7％，比2000年提高了4.2個(gè)百分點(diǎn)；實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入163.75億元，占全區(qū)地方財(cái)政收入的56.86％，比2000年增長(zhǎng)了2.6倍。第八屆全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣(市)，我區(qū)人選2個(gè)，西部百?gòu)?qiáng)縣(市)我區(qū)占到22個(gè)。這些都為推進(jìn)“區(qū)直管旗(縣)”試點(diǎn)提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(四)信息化的快速發(fā)展為我區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”提供重要的技術(shù)支撐

隨著信息化的加快推進(jìn)，以網(wǎng)絡(luò)、通信等技術(shù)手段保障的電子政務(wù)正在不斷推廣，技術(shù)上為翩平化的行政管理創(chuàng)造了條件。

三、實(shí)施“區(qū)直管旗(縣)”的基本構(gòu)想

(一)總體設(shè)想

牢固樹(shù)立和全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照“制定標(biāo)準(zhǔn)，選擇試點(diǎn)：制定規(guī)劃，分步實(shí)施”的原則，以“審批權(quán)和財(cái)權(quán)”為核心，積極推進(jìn)制度創(chuàng)新，擴(kuò)大部分旗(縣、市)行政管理權(quán)限，減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推進(jìn)形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動(dòng)作用大的旗(縣、市)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)試點(diǎn)選擇

考慮到我區(qū)實(shí)際，有必要按照旗(縣、市)的不同特點(diǎn)，按照不同類(lèi)型選擇試點(diǎn)旗(縣、市)。

類(lèi)型一：選擇經(jīng)濟(jì)強(qiáng)旗(縣、市)作為試點(diǎn)，支持部分經(jīng)濟(jì)條件較好的旗(縣、市)加快發(fā)展。一方面可以加強(qiáng)其輻射帶動(dòng)作用，另一方面能夠與中心城市形成合力。要結(jié)合自治區(qū)打造“呼包鄂”經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展戰(zhàn)略。可選擇準(zhǔn)格爾旗等作為試點(diǎn)旗縣；結(jié)合加快“赤(峰)－通(遼)”和“海(拉爾)－滿(mǎn)(洲里)”兩帶發(fā)展，可選擇寧城縣、奈曼旗、陳巴爾虎旗作為試點(diǎn)旗(縣)。

類(lèi)型二：選擇目前經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)并不明顯，但擁有土地、資源、區(qū)位等潛在發(fā)展條件的旗(縣、市)作為試點(diǎn)。如，錫林郭勒盟的東烏旗等。

類(lèi)型三：按照“幫強(qiáng)扶弱”的原則，選擇一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的旗(縣、市)，重點(diǎn)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。如，興安盟阿爾山市等。

(三)改革內(nèi)容

要在統(tǒng)籌考慮各旗(縣、市)經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政狀況、工業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平、發(fā)展?jié)摿Σ?duì)各主要指標(biāo)進(jìn)行綜合比較的基礎(chǔ)上，從以下兩個(gè)方面進(jìn)行改革：

一是對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)旗(縣、市)賦予更大的發(fā)展自主權(quán)，重點(diǎn)在規(guī)費(fèi)、土地、社會(huì)管理等領(lǐng)域下放審批權(quán)。除國(guó)家法律、法規(guī)有明文規(guī)定之外，須經(jīng)盟(市)審批或管理的，由擴(kuò)權(quán)旗(縣、市)自行審批、管理；須經(jīng)盟(市)審核、報(bào)自治區(qū)審批的。由擴(kuò)權(quán)旗(縣、市)直接報(bào)自治區(qū)審批，報(bào)盟(市)備案；對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定須經(jīng)盟(市)審核、審批的事項(xiàng)，采取委托或授權(quán)等辦法，由試點(diǎn)旗(縣、市)審核、審批。

二是對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)旗(縣、市)實(shí)行扶持政策，以事權(quán)確定財(cái)權(quán)，理順旗(縣、市)政府與盟(市)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付傾斜力度，國(guó)家和自治區(qū)對(duì)交通、通信、能源、環(huán)保、流通、旅游、農(nóng)牧業(yè)、林業(yè)、水利和教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)投資重點(diǎn)向欠發(fā)達(dá)旗(縣、市)傾斜。在融資擔(dān)保、干部交流、人才引進(jìn)和勞務(wù)培訓(xùn)等方面實(shí)行特殊的政策。

(四)盟市與試點(diǎn)旗(縣、市)關(guān)系的處理

“區(qū)直管旗(縣)”是盟(市)與旗(縣、市)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整，這將有利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由此很可能受到來(lái)自盟(市)的阻力。因此。在推行“區(qū)直管旗(縣)”時(shí)要兼顧盟(市)與旗(縣、市)關(guān)系。協(xié)調(diào)好中心城市的擴(kuò)張與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，在旗(縣、市)與中心城市之間建立一種新型的競(jìng)爭(zhēng)一合作一分工關(guān)系，使城市和區(qū)域共生共榮，相互依托，合作發(fā)展。

從盟(市)財(cái)政的統(tǒng)籌能力和調(diào)控能力看，一般來(lái)說(shuō)，如果盟(市)財(cái)力較弱?；旧蠜](méi)有能力幫扶旗(縣、市)甚至需要從旗(縣、市)財(cái)政“抽血”才能滿(mǎn)足自身需要，則應(yīng)以納入“區(qū)直管旗(縣)”范圍為宜；如果盟(市)財(cái)力較強(qiáng)，能夠帶動(dòng)和支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，則不納人“區(qū)直管旗(縣)”范圍。

(五)試點(diǎn)旗縣的管理

“區(qū)直管旗(縣)”為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)寬松的平臺(tái)，但是基層政府在發(fā)展過(guò)程中有可能出現(xiàn)趨利化短期行為，這種行為可能會(huì)在“擴(kuò)權(quán)”過(guò)程中被放大，甚至扭曲激勵(lì)機(jī)制。因此?！皵U(kuò)權(quán)”所獲得的自由度不應(yīng)沒(méi)有約束，“區(qū)直管旗(縣)”需要激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制有效銜接。實(shí)行“區(qū)直管旗(縣)”，必然對(duì)自治區(qū)政府的管理水平提出更高的要求。因此，必須建立以自治區(qū)政府有效監(jiān)管機(jī)制為核心的“擴(kuò)權(quán)一約束機(jī)制，加強(qiáng)自治區(qū)對(duì)旗(縣、市)轉(zhuǎn)移支付的要求，合理指導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。提高監(jiān)管水平，使縣域經(jīng)濟(jì)在良性軌道上發(fā)展。

四、幾點(diǎn)建議

(一)加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)

一是認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)家的相關(guān)政策方針，落實(shí)國(guó)家對(duì)縣域盆濟(jì)發(fā)展的方針政策：二是學(xué)習(xí)和借鑒其它試點(diǎn)省區(qū)已取得的經(jīng)驗(yàn)和成果，結(jié)合我區(qū)的實(shí)際，積極推進(jìn)“區(qū)直管旗(縣)”試點(diǎn)；三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高試點(diǎn)旗(縣、市)政府部門(mén)的業(yè)務(wù)工作水平，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和發(fā)展意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能和工作方式。

(二)開(kāi)展前期研究，制定具體實(shí)施意見(jiàn)

一是針對(duì)我區(qū)區(qū)情，積極開(kāi)展前期研究，為開(kāi)展“區(qū)直管旗(縣)”試點(diǎn)提供理論支持。二是針對(duì)我區(qū)旗(縣、市)比較多的特點(diǎn)，制定詳細(xì)的篩選辦法和具體的實(shí)施意見(jiàn)，制定一套完整的選擇指標(biāo)體系，在充分考慮旗(縣、市)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、配套服務(wù)能力和發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上，分區(qū)域選擇一些具有代表性的旗(縣、市)；三是制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”工作若干規(guī)定》，提供相應(yīng)的政策支持和指導(dǎo)。

(三)設(shè)立組織推進(jìn)機(jī)構(gòu)。完善相應(yīng)配套政策體系

一是考慮到“區(qū)直管旗(縣)”是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及面寬，特別是與現(xiàn)有體制存在一些沖突，建議設(shè)立由自治區(qū)主席牽頭的推進(jìn)機(jī)構(gòu)，保障試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行；二是切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真搞好經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和政策調(diào)整后的工作銜接，確保改革試點(diǎn)工作扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。自治區(qū)各有關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工切實(shí)加強(qiáng)對(duì)擴(kuò)大部分試點(diǎn)旗縣市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，確保試點(diǎn)旗(縣、市)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限擴(kuò)大后不出現(xiàn)管理上的脫節(jié)和漏洞。