摘要：對(duì)于縣鄉(xiāng)關(guān)系的代表性描述主要有“壓力”、“同構(gòu)”、“共謀”、“互動(dòng)”等理論模式。所有這些理論描述都從不同方面揭示了縣鄉(xiāng)之間的支配性權(quán)力關(guān)系，正是這種支配性權(quán)力關(guān)系內(nèi)在地決定著上下級(jí)政府間的“職責(zé)同構(gòu)”和“共謀游戲”，上下級(jí)政府之間所展開(kāi)的一系列互動(dòng)、博弈也是在這種支配性權(quán)力結(jié)構(gòu)中演繹的。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)關(guān)系；府際關(guān)系重構(gòu)；研究述評(píng)

中圖分類號(hào)：D62 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X(2009)06-0033-06

縣鄉(xiāng)關(guān)系是我國(guó)府際關(guān)系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，解析縣鄉(xiāng)關(guān)系對(duì)于理解我國(guó)政府之間總體關(guān)系具有啟發(fā)價(jià)值。從既有的研究來(lái)看，對(duì)于縣鄉(xiāng)關(guān)系的代表性描述主要有“壓力”、“同構(gòu)”、“共謀”、“互動(dòng)”等理論模式。本文將依次對(duì)這些理論模式進(jìn)行述評(píng)，并希望有助于理解中國(guó)政府之間的關(guān)系體制。

一、壓力模式

縣鄉(xiāng)關(guān)系的“壓力”模式是由榮敬本等人提出的。榮敬本領(lǐng)導(dǎo)的課題組通過(guò)對(duì)河南省新密市縣鄉(xiāng)人大制度運(yùn)行機(jī)制的調(diào)查，最早在其研究報(bào)告《縣鄉(xiāng)關(guān)系的政治體制改革：如何建立民主的合作新體制》中提出，當(dāng)時(shí)的縣鄉(xiāng)關(guān)系正經(jīng)歷著“從集中的動(dòng)員體制到分權(quán)的壓力型體制”的轉(zhuǎn)變，并對(duì)“壓力型體制”進(jìn)行了初步理論闡述：“所謂壓力型體制，指的是一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，該級(jí)政治組織(以黨委和政府為核心)把這些任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中一些主要部分采取的評(píng)價(jià)方式是‘一票否決’制，所以各級(jí)組織實(shí)際上是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行的?！?/p>

在當(dāng)時(shí)的行政體制中，雖然其它的府際關(guān)系也帶有普遍的壓力型體制特征，但是研究者更多地將它運(yùn)用于縣鄉(xiāng)關(guān)系的描述。具體到縣級(jí)，這種壓力型體制運(yùn)行可以分解為兩塊：一塊屬于“塊塊”之列，這是縣級(jí)壓力型體制的主要部分。以縣委為中心推動(dòng)工作，縣內(nèi)各種正式機(jī)構(gòu)參加，這些機(jī)構(gòu)包括人大、政協(xié)、法院、檢察院、政府系列各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及工青婦等組織。這些機(jī)構(gòu)根據(jù)縣委每年確定的工作重點(diǎn)。圍繞下達(dá)給自己的任務(wù)展開(kāi)工作。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的任務(wù)包括稅收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、計(jì)劃生育等，是完成縣委下達(dá)任務(wù)的主要力量。隨著自身財(cái)力的增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在成為一股獨(dú)立意識(shí)和利益目標(biāo)非常強(qiáng)大的力量。另一塊屬于“條條”之列。各職能部門在完成縣委下達(dá)的任務(wù)的同時(shí)，也在執(zhí)行著自己上級(jí)主管部門下達(dá)的指標(biāo)。這些職能部門有自己的下屬機(jī)構(gòu)，有自己的管轄領(lǐng)域以及執(zhí)法權(quán)力，因此，它們有著極強(qiáng)的部門意識(shí)和部門利益，同時(shí)也很容易與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)等組織以及個(gè)人產(chǎn)生矛盾與沖突。

壓力型體制的運(yùn)行是圍繞著數(shù)量化的指標(biāo)和任務(wù)展開(kāi)的。在縣級(jí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中，其運(yùn)行過(guò)程大致分為四個(gè)階段：(1)指標(biāo)任務(wù)的確定；(2)指標(biāo)任務(wù)的派發(fā)；(3)指標(biāo)任務(wù)的完成；(4)指標(biāo)任務(wù)的評(píng)價(jià)。在這四個(gè)環(huán)環(huán)相扣的階段中?！皦毫Α笔怯缮现料聦訉邮┘拥?。

1998年。這篇報(bào)告連同課題組其它幾篇報(bào)告以《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》為書名，由中央編譯出版社公開(kāi)出版，“壓力型體制”這一理論模式遂被學(xué)界廣泛引用。

后來(lái)，楊雪冬在其專著《市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)生長(zhǎng)和公共權(quán)力構(gòu)建——以縣為微觀分析單位》中對(duì)壓力型體制作了進(jìn)一步的闡釋。他認(rèn)為，這一體制指的是：在中國(guó)政治體系中，地方政府為了加快本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)命令任務(wù)而建構(gòu)的一套把行政命令與物質(zhì)刺激結(jié)合起來(lái)的機(jī)制組合。它由三個(gè)部分組成：一是數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制，二是各部門共同參與的問(wèn)題解決機(jī)制，三是物質(zhì)化的多層次評(píng)價(jià)體系。從本質(zhì)上講。這一體制是在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化壓力下出現(xiàn)的，以“趕超”為目標(biāo)的傳統(tǒng)動(dòng)員體制的延伸，是中國(guó)制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的產(chǎn)物，可以被視為制度變遷中的過(guò)渡形態(tài)。它將經(jīng)濟(jì)上的承包責(zé)任制引入政治生活，用物質(zhì)刺激來(lái)驅(qū)動(dòng)政治過(guò)程，使各種組織和個(gè)人為了獲得更多的物質(zhì)滿足去爭(zhēng)資源、爭(zhēng)名次、爭(zhēng)個(gè)人升遷。壓力型體制實(shí)際上是一種與財(cái)政包干制相適應(yīng)的政治承包制，這種體制是計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制的過(guò)渡形式，帶有較多的傳統(tǒng)體制的弊病。

在1990年代，由于縣鄉(xiāng)之間這種壓力型體制的存在，最終導(dǎo)致了壓力的承受者——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權(quán)力的異化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色的變異：一方面是自下而上地逐級(jí)集中財(cái)稅資源和自上而下地逐級(jí)將事權(quán)下移(或下壓)，層層向下“甩包袱”。最終承接“包袱”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了完成上級(jí)壓力性考核指標(biāo)，并利于自身利益，只有變相地將“包袱”轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民群眾。另一方面，縣級(jí)政府只關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)和指標(biāo)的完成結(jié)果，卻不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取何種方法、何種途徑(合理的或不合理的，合法的或不合法的)來(lái)完成這些任務(wù)和指標(biāo)，這就在體制上促使了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的蛻變。這兩個(gè)方面都使得鄉(xiāng)村管治不斷趨向惡化，演化為農(nóng)村基層的治理性危機(jī)，以致中央政府不得不在2000年最終下定決心進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。

壓力型體制比較好地解釋了1990年代中國(guó)農(nóng)村基層治理的變遷機(jī)理。在這一理論模式中，自上而下的行政壓力運(yùn)行圖式十分形象地勾勒了中國(guó)農(nóng)村基層政治運(yùn)作的“路線圖”，尤其是其中單向運(yùn)作的“壓力”給人留下了深刻的印象。這一理論模式的明顯特色，卻也是它的一個(gè)不足之處：我們往往因此而較多注視從上而下的“壓力”。同時(shí)卻可能輕忽自下而上的“抵抗”。

壓力型體制模式的提出者雖然在最初的研究報(bào)告中論及壓力型體制中的“減壓機(jī)制”，但是，他們的論述卻是點(diǎn)到即止。他們論述道：在壓力型體制運(yùn)行的四個(gè)階段中都存在著相應(yīng)的“減壓閥”?！皽p壓閥”包括兩種：(1)關(guān)系；(2)統(tǒng)計(jì)方法和手段。前者是非正式的制度，后者則是制度的非正式化。這兩種“減壓閥”的作用集中地體現(xiàn)在壓力型體制運(yùn)行的第二階段指標(biāo)任務(wù)的派發(fā)以及第四階段指標(biāo)任務(wù)完成的評(píng)價(jià)。在指標(biāo)任務(wù)派發(fā)時(shí)，下級(jí)部門會(huì)盡量利用各種關(guān)系與上級(jí)討價(jià)還價(jià)，訴說(shuō)工作難度，以求降低指標(biāo)任務(wù)額度，獲得上級(jí)更多的報(bào)酬承諾。在指標(biāo)任務(wù)完成評(píng)價(jià)時(shí)，一方面通過(guò)關(guān)系，盡量向上級(jí)說(shuō)情，突出成績(jī)，隱藏失誤；另一方面可以利用統(tǒng)計(jì)工作的漏洞，在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上做文章。但是，從這一論述中使用的“減壓閥”一詞來(lái)看，論者更多的是一種靜態(tài)的描寫，對(duì)于下級(jí)部門(或鄉(xiāng)鎮(zhèn))如何運(yùn)用、操作“減壓閥”沒(méi)有做進(jìn)一步的展開(kāi)闡述。

總之，誠(chéng)如楊雪冬所言，“壓力型體制并不是新的現(xiàn)象，而是傳統(tǒng)的動(dòng)員機(jī)制在市場(chǎng)化、現(xiàn)代化這個(gè)背景下的變形”。這也就不難發(fā)現(xiàn)，在壓力型體制中，仍然帶有比較濃重的政治動(dòng)員或行政支配的色彩。與其說(shuō)縣鄉(xiāng)關(guān)系是一種壓力型體制，毋寧說(shuō)是支配性權(quán)力結(jié)構(gòu)。

二、同構(gòu)模式

我國(guó)政府之間普遍存在“同構(gòu)”(isomor-phism)現(xiàn)象，但是，一般都是將它作為一個(gè)問(wèn)題提出，較少?gòu)睦碚撋蠈?duì)府際關(guān)系中的同構(gòu)現(xiàn)象進(jìn)行深入探討和闡釋。例如，筆者曾經(jīng)撰文認(rèn)為，在支配性政府間體制下，上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置趨于“同構(gòu)”。這不單有利于上下級(jí)政府之間的“溝通”，更主要的是為了便于上級(jí)政府支配、駕馭下級(jí)政府。由于這種“同構(gòu)”，使下級(jí)政府的每一次機(jī)構(gòu)改革必須首先依賴上級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革，下級(jí)政府的改革幾乎無(wú)一例外地套用上級(jí)政府的制度設(shè)計(jì)。一點(diǎn)也不能反映本級(jí)或本地方的特色。

嚴(yán)格而言，國(guó)內(nèi)對(duì)同構(gòu)模式最早進(jìn)行理論探討的當(dāng)屬朱光磊和張志紅在《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》上發(fā)表的《“職責(zé)同構(gòu)”批判》一文。該文提出的“職責(zé)同構(gòu)”理論模式，是作者對(duì)中國(guó)政府間關(guān)系總體特征的一個(gè)理論概括。所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國(guó)每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。

中國(guó)府際關(guān)系中的職責(zé)同構(gòu)，源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中央既要集中掌握社會(huì)資源，又要支持地方自主發(fā)展來(lái)限制部門集權(quán)的制度安排需要。雖然在特定的歷史時(shí)期，職責(zé)同構(gòu)模式有助于在一定程度上調(diào)動(dòng)地方積極性，減少計(jì)劃體制的效率損失，同時(shí)也比較“方便”從計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡的制度變遷，避免了改革過(guò)程中地方和部門的過(guò)度分散。但是，在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，這種“全能型”地方政府的發(fā)展，嚴(yán)重地阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，同時(shí)“條條”的轄制，也削弱了市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)，限制了地方的活力。也就是說(shuō)，一方面是“地方全能”，一方面是“地方無(wú)能”；一方面是中央集權(quán)，一方面是中央的權(quán)力被地方所分割。職責(zé)同構(gòu)成為了“條塊矛盾”長(zhǎng)期存在，政府職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革不能很好到位的癥結(jié)之所在。

職責(zé)同構(gòu)強(qiáng)化了“全能型”政府體系的構(gòu)筑，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府自身職能的轉(zhuǎn)變：一是政府權(quán)力“集分反復(fù)”，增加了政府運(yùn)行成本；二是造就了自下而上的問(wèn)責(zé)格局，奠定了“政績(jī)”指揮體系的基礎(chǔ)；三是滋長(zhǎng)官僚主義的重要土壤。只有打破“職責(zé)同構(gòu)”，合理調(diào)整政府縱向間職責(zé)配置，才有可能使政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革和理順條塊關(guān)系等工作同步推進(jìn)。要在打破職責(zé)同構(gòu)的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)建立伙伴型政府間關(guān)系，科學(xué)規(guī)劃中央與地方的關(guān)系，以全面推動(dòng)政府發(fā)展。

朱光磊等所論的職責(zé)同構(gòu)模式，雖然主要是放置在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的背景下進(jìn)行闡述的，但是它對(duì)于從總體上把握我國(guó)當(dāng)下府際關(guān)系的主要特征仍然不失啟發(fā)意義。如果說(shuō)有何不足的話，那就是這篇文章對(duì)職責(zé)同構(gòu)的形成機(jī)理語(yǔ)焉不詳。這一職責(zé)同構(gòu)模式后來(lái)被一些學(xué)者所征引，但至今仍然沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有專文對(duì)職責(zé)同構(gòu)的形成機(jī)理進(jìn)行深入剖析。

相比較而言，國(guó)外組織社會(huì)學(xué)者對(duì)這種同構(gòu)模式進(jìn)行了較為系統(tǒng)、深入的論述，稍有不同的是他們將這種同構(gòu)現(xiàn)象稱之為“制度同構(gòu)”。誠(chéng)如保羅·迪馬久、沃爾特·鮑威爾所言，制度同構(gòu)概念是一個(gè)理解廣泛流行于現(xiàn)代組織生活中的政治和儀式的很有用的工具。尤其是對(duì)于像中國(guó)這樣成熟的、高度制度化的行政組織，更為適用。制度同構(gòu)有以下三種機(jī)制：一是強(qiáng)制性同構(gòu)，源于政治影響力和合法性問(wèn)題；二是模仿性同構(gòu)，源于對(duì)不確定性所作的合乎公認(rèn)做法的反應(yīng)：三是規(guī)范性同構(gòu)，源于專業(yè)化要求。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣處于高度結(jié)構(gòu)化、集中化的行政體制的基層組織而言，其制度同構(gòu)更主要源于體制的強(qiáng)制壓力和規(guī)范要求，這種強(qiáng)制壓力和規(guī)范要求主要通過(guò)“壓力型體制”、“逆向問(wèn)責(zé)機(jī)制”、相應(yīng)的制度和政策文本以及經(jīng)常性的工作檢查和政績(jī)考核來(lái)傳遞、實(shí)施。

國(guó)外關(guān)于“制度同構(gòu)”的研究是在一種中性的語(yǔ)境中進(jìn)行的，它注重于理解或闡釋。與之形成鮮明對(duì)照的是，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于“職責(zé)同構(gòu)”的研究一般都是放在“批判”的語(yǔ)境中展開(kāi)的，側(cè)重于對(duì)同構(gòu)現(xiàn)象弊端的揭示。盡管這些研究者并未具體地研究中國(guó)縣鄉(xiāng)關(guān)系中的“同構(gòu)”問(wèn)題，但是，我國(guó)行政體制中“同構(gòu)”的所有弊端最終都沉積在縣鄉(xiāng)基層，并且這種矛盾在縣鄉(xiāng)基層表現(xiàn)得尤為突出，以致每次機(jī)構(gòu)改革都是在農(nóng)村基層首先開(kāi)始。

農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)于農(nóng)村基層政府而言的確是其職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)良好契機(jī)，人們都期望它能夠及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。但是，基層政府的職能是否能夠最終得以有效轉(zhuǎn)變，還與它所處的制度場(chǎng)域有關(guān)，如果制度場(chǎng)域不能同步改變的話，必然會(huì)對(duì)基層政府施加“同構(gòu)”的壓力，使之回歸到原來(lái)的職責(zé)同構(gòu)狀態(tài)。也就是說(shuō)，這種制度性同構(gòu)本身具有一種“再生產(chǎn)”機(jī)制，正是這種再生產(chǎn)機(jī)制導(dǎo)致了過(guò)往幾次縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)、膨脹的反復(fù)循環(huán)。

職責(zé)同構(gòu)論與壓力型體制論雖然側(cè)重點(diǎn)不同，一個(gè)側(cè)重于府際關(guān)系的“結(jié)構(gòu)”分析，一個(gè)側(cè)重于府際關(guān)系的運(yùn)作機(jī)制探討，但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，二者卻是相得益彰、互為補(bǔ)充的，職責(zé)同構(gòu)既是壓力型體制運(yùn)行的前提基礎(chǔ)，也是壓力型體制運(yùn)行的結(jié)果要求。雖然二者各有側(cè)重點(diǎn)，卻又殊途同歸，都希望建構(gòu)新型的伙伴型政府間關(guān)系或民主合作體制，以替代舊有的府際關(guān)系模式。

三、共謀模式

作為中央政策執(zhí)行過(guò)程的最終環(huán)節(jié)，基層政府在中國(guó)政府組織制度中有著極為重要的位置。上級(jí)決策者和政策研究者經(jīng)常用“上傳下達(dá)、令行禁止”這樣的詞匯來(lái)形容基層政府工作的理想狀態(tài)。但實(shí)際生活中的一個(gè)突出現(xiàn)象是，在執(zhí)行來(lái)自上級(jí)部門特別是中央政府的各種指令政策時(shí)，基層政府常常共謀對(duì)策、暗度陳倉(cāng)，采取“上有政策、下有對(duì)策”的各種手段，來(lái)應(yīng)付這些政策要求以及隨之而來(lái)的各種檢查，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過(guò)程偏離政策初衷的結(jié)果。更多的情形下，這類行為體現(xiàn)在上下級(jí)基層政府持續(xù)雙向的互動(dòng)過(guò)程中。因?yàn)檫@些應(yīng)對(duì)策略和行為常常與上級(jí)政策指令不符甚至相悖，所以它們大多是通過(guò)非正式方式加以實(shí)施。對(duì)于基層政府間這種普遍流行的共謀現(xiàn)象雖然有不少人在一些研究中有所提及，但是，除了周雪光以外，筆者幾乎還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)他人對(duì)它進(jìn)行專題研究或系統(tǒng)論述。

在《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——個(gè)政府行為的制度邏輯》中，周雪光主要從組織社會(huì)學(xué)角度對(duì)基層政府間的共謀現(xiàn)象進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋。他認(rèn)為，在現(xiàn)有體制下，基層政府的共謀行為已經(jīng)成為一種制度化的非正式行為，這種共謀行為是其所處制度環(huán)境的產(chǎn)物，有著廣泛深厚的合法性基礎(chǔ)。這些行為并不是個(gè)別官員或個(gè)別部門的私人活動(dòng)，在許多情形下，它們?cè)谡浇M織權(quán)力結(jié)構(gòu)下公開(kāi)運(yùn)作，以政府部門的組織權(quán)威輔以實(shí)施，甚至是大張旗鼓地加以部署安排。這些做法已經(jīng)成為上下級(jí)政府甚至中央政府的“共有常識(shí)” (common knowledge)。

共謀行為反映了中國(guó)政府組織制度環(huán)境、組織決策過(guò)程、組織激勵(lì)機(jī)制諸方面的不兼容性及其矛盾，而且常常是近年來(lái)政府改革中各種“理性”制度設(shè)計(jì)所導(dǎo)致的未預(yù)期的后果。從制度上來(lái)看，基層政府間的共謀行為主要源自這樣三個(gè)“悖論”：(1)政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性的悖論；(2)激勵(lì)強(qiáng)度與目標(biāo)替代的悖論；(3)科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論。

通過(guò)對(duì)這三個(gè)悖論的討論，周雪光提出了下列6個(gè)富有啟發(fā)性的命題：(1)政策的一統(tǒng)性越強(qiáng)，它與基層實(shí)際情況的差異越大，基層政府在執(zhí)行過(guò)程中注入的靈活性就會(huì)越大，因此，基層政府間共謀行為的空間便越大。(2)一個(gè)領(lǐng)域中的資源分配渠道越集中，或者政策執(zhí)行的鏈條越長(zhǎng)，基層政府在執(zhí)行過(guò)程中注入的靈活性越大，因此，基層上下級(jí)政府間共謀行為的合法性便越強(qiáng)。 (3)政府內(nèi)部的考核機(jī)制設(shè)計(jì)在很大程度上促就了基層政府間形成利益共同體，為各方維護(hù)共同利益而參與共謀行為提供了另外一個(gè)制度化基礎(chǔ)，導(dǎo)致了目標(biāo)替代。(4)在激勵(lì)與組織目標(biāo)不一致的情況下。正式激勵(lì)機(jī)制力度越大，目標(biāo)替代的現(xiàn)象越嚴(yán)重，共謀行為的驅(qū)動(dòng)力便越強(qiáng)。(5)在目前中國(guó)政府組織環(huán)境條件下，制度正式化給基層官員的職業(yè)生涯帶來(lái)了極大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，而行政關(guān)系人緣化是政府官員針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略。 (6)在制度正式化的過(guò)程中，制度環(huán)境壓力越大。政策執(zhí)行的不確定性越高，行政關(guān)系人緣化趨勢(shì)越強(qiáng)，政府間共謀行為的程度便越高。

周雪光強(qiáng)調(diào)：共謀行為不能簡(jiǎn)單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過(guò)程與執(zhí)行過(guò)程分離所導(dǎo)致的結(jié)果，在很大程度上也是近年來(lái)政府制度設(shè)計(jì)特別是集權(quán)決策過(guò)程和激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)化所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果。在上面討論的諸種問(wèn)題中，政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性這一悖論是關(guān)鍵所在，可以概括為這樣一種組織機(jī)制：組織決策與執(zhí)行過(guò)程的分離程度與組織決策的集中程度成正比。組織決策的一統(tǒng)性加劇了執(zhí)行過(guò)程的靈活性：當(dāng)決策權(quán)力以及資源向政府上層機(jī)關(guān)集中時(shí)，自上而下的決策和隨之而來(lái)的資源分配就更需要依賴漫長(zhǎng)的行政鏈條和基層政府的“靈活執(zhí)行”實(shí)施之，從而為共謀行為提供了組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境。簡(jiǎn)言之，基層政府共謀行為是中央集權(quán)決策過(guò)程所付出的代價(jià)。

周雪光對(duì)基層政府間的共謀現(xiàn)象的討論，并沒(méi)有局限于基層政府之間關(guān)系的題域，而是著力探討它的制度層面的邏輯。換言之，他討論的目的并不在基層政府間共謀現(xiàn)象本身，而是它的制度場(chǎng)域，試圖通過(guò)基層政府間共謀現(xiàn)象的分析，指向中央集權(quán)行政體制的檢討或批判。盡管如此，這一討論仍然有助于我們深刻理解縣鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。

四、互動(dòng)模式

嚴(yán)格而言，目前還沒(méi)有比較成熟的關(guān)于縣鄉(xiāng)關(guān)系的互動(dòng)理論模式。不過(guò)，李芝蘭、吳理財(cái)在對(duì)農(nóng)村基層財(cái)政體制變遷的討論中所描繪的地方政府之間的“倒逼”與“反倒逼”的圖式，卻大致勾勒了一幅地方政府之間的互動(dòng)模式的草圖。

我國(guó)農(nóng)村基層的財(cái)政體制，大致經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“分灶吃飯”(以及“分稅制”)到“統(tǒng)管”的變遷過(guò)程。“統(tǒng)收統(tǒng)支”是與我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制，這種體制在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中勢(shì)必會(huì)成為國(guó)家和各級(jí)政府的一個(gè)重大“包袱”。隨后實(shí)行的“分灶吃飯”(甚至包括以后的“分稅制”改革)則沿襲了承包制改革的一些重要特征。自上而下的逐級(jí)“分灶”乃至“分稅”，由于各級(jí)政府之間沒(méi)有同步進(jìn)行相應(yīng)的(規(guī)范性)“分權(quán)”，以致這一體制在實(shí)際運(yùn)行中各級(jí)政府幾乎都是從自身的利益角度考量而盡量地將事權(quán)下移(或者通過(guò)所謂的目標(biāo)考核機(jī)制下壓)。最終演變?yōu)橐环N逐級(jí)向下“甩包袱”現(xiàn)象：上級(jí)政府將“包袱”甩給了基層政府，基層政府則千方百計(jì)地將“包袱”甩給農(nóng)民群眾，最終演化為嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。

1990年代以來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題愈演愈烈，使我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的治理性危機(jī)。于是，國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革。在一些人看來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題主要是由于農(nóng)村基層政府的“三亂”引起的，推行農(nóng)村稅費(fèi)改革在一定意義上對(duì)農(nóng)村基層政府具有某種“倒逼”作用——方面堵住農(nóng)村基層政府向農(nóng)民亂集資、亂攤派和亂收費(fèi)的“口子”，另一方面又強(qiáng)化基層財(cái)政的預(yù)算管理。逼迫農(nóng)村基層政府在十分有限的財(cái)政資源約束下不得不對(duì)自己進(jìn)行改革，以期達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能的目的。

面對(duì)稅費(fèi)改革的“倒逼”，作為一級(jí)具有自身利益的行為體的農(nóng)村基層政府作出了反應(yīng)。不過(guò)在壓力型體制下，農(nóng)村基層政府相對(duì)于具有絕對(duì)性權(quán)威的上級(jí)政府而言，無(wú)疑是一個(gè)“弱者”。在國(guó)家和社會(huì)夾縫中生存的農(nóng)村基層政府，只能運(yùn)用“弱者的手段”(tactics pf the weak)來(lái)抵擋上層政府和鄉(xiāng)村社會(huì)輿論的兩面“夾擊”。這些“弱者的手段”主要有“訴苦”、抱怨、欺瞞、變通、執(zhí)行對(duì)自己有利的政策、消極對(duì)待改革、盡量減少或不向農(nóng)民提供公共服務(wù)，等等。

不過(guò)，“弱者的手段”并不是達(dá)致某個(gè)預(yù)設(shè)目標(biāo)的策略，而是“弱者”在壓力下被動(dòng)使用的某種行為選擇，藉此緩解來(lái)自于“強(qiáng)者”的壓力，以維護(hù)自身的利益。譬如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以采取變通的手法，與“分灶吃飯”財(cái)政體制和縣鄉(xiāng)壓力型體制不無(wú)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多任務(wù)指標(biāo)(包括財(cái)政收支指標(biāo))都是上級(jí)政府通過(guò)所謂的目標(biāo)考核機(jī)制壓下來(lái)的。在這種明顯偏重于“縣”的“分灶”體制和任務(wù)目標(biāo)考核機(jī)制的雙重作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能千方百計(jì)地“鉆政策的空子”，靈活變通地施行政策。在不切實(shí)際的稅收任務(wù)壓力下，當(dāng)一些變通“伎倆”也不足以應(yīng)付時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過(guò)“買稅”、“賣稅”甚至運(yùn)用財(cái)政“空轉(zhuǎn)”的“技術(shù)”來(lái)完成上級(jí)定下的考核任務(wù)。至于只執(zhí)行對(duì)自己有利的政策，故意不執(zhí)行或者阻礙執(zhí)行對(duì)自己不利的政策，更是舉不勝舉。再就是消極對(duì)待改革。尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，表現(xiàn)得最為明顯，以至于許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革都是“走過(guò)場(chǎng)”。它們之所以消極對(duì)待改革，主要是這些改革沒(méi)有照顧到它們的利益和要求，只是將它們視為“負(fù)擔(dān)”或者“包袱”，作為被動(dòng)改革對(duì)象，而根本沒(méi)有想過(guò)將它們當(dāng)作改革的“主體”來(lái)看待，沒(méi)有積極調(diào)動(dòng)它們必要的積極性。

相對(duì)于消極對(duì)待改革而言，有意減少或者根本不向農(nóng)民提供公共服務(wù)，這個(gè)“弱者的武器”似乎更為有效。它進(jìn)一步加劇了“三農(nóng)”問(wèn)題的嚴(yán)重性，從而引起高層政府的重視，使之不得不將注意力集中到“三農(nóng)”問(wèn)題上來(lái)。促使許多省份和中央政府不得不從深層次上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)困難問(wèn)題，從而加快了農(nóng)村基層財(cái)政體制改革的進(jìn)度。

面對(duì)日益嚴(yán)峻的農(nóng)村治理危機(jī)，中央和省級(jí)政府試圖通過(guò)“調(diào)整和完善縣、鄉(xiāng)財(cái)政體制”，從體制上解決問(wèn)題，達(dá)到推進(jìn)中央政策的效果。縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，從表面上看似乎緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政危機(jī)，但是它只是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政困難上移到縣一級(jí)，沒(méi)有從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政難題，遑論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠在職能上有所轉(zhuǎn)變，成為一個(gè)農(nóng)村公共服務(wù)的有效提供者?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革一個(gè)意想不到的后果卻是，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣的依附性，這種依附性不單表現(xiàn)在財(cái)政關(guān)系上，更主要地體現(xiàn)在縣鄉(xiāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在淪為縣一級(jí)政府事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)的同時(shí)，不但削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，也同樣減輕了它們肩上的責(zé)任，使得縣一級(jí)政府必須承擔(dān)更大的農(nóng)村公共服務(wù)的職責(zé)。到這個(gè)時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)際上已經(jīng)演變?yōu)樽韵露系摹暗贡啤睓C(jī)制。上一級(jí)政府不但要繼續(xù)考慮如何解決縣鄉(xiāng)的財(cái)政困難問(wèn)題，還要進(jìn)一步思考如何建構(gòu)一個(gè)新型的農(nóng)村公共服務(wù)體系才可滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的合理需求。

從“分灶”到“統(tǒng)管”，農(nóng)村基層財(cái)政體制的這一變遷過(guò)程，為我們展現(xiàn)了一幅上級(jí)政府與基層政府之間動(dòng)態(tài)的博弈畫面：首先是自上而下的“甩包袱”，所有甩下來(lái)的“包袱”最終沉積為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，引起上層的重視而不得不著手加以解決：為了治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題展開(kāi)的農(nóng)村稅費(fèi)改革，對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)又是新一輪的“倒逼”，可是這種“倒逼”的最終效果卻通過(guò)“三農(nóng)”問(wèn)題的日形惡化而表現(xiàn)了出來(lái)，再次引起上層的高度關(guān)注，促使它們將“三農(nóng)”問(wèn)題擺在政府重要的議事日程上來(lái)。上級(jí)政府與基層政府之間的這種互動(dòng)，采取歷史過(guò)程的視角來(lái)看，其實(shí)，很難說(shuō)是誰(shuí)“倒逼”了誰(shuí)。

無(wú)獨(dú)有偶，李芝蘭、吳理財(cái)針對(duì)農(nóng)村基層財(cái)政體制變遷的上述觀察與分析，其最終指向也是中國(guó)政府間關(guān)系問(wèn)題。他們提出：良性的政府間博弈，必須建立在制度化的“分權(quán)”基礎(chǔ)之上：在規(guī)范的分權(quán)架構(gòu)內(nèi)，不但可以建構(gòu)一種新型的政府間博弈關(guān)系，而且可以促進(jìn)政府治理水平的進(jìn)一步提高。

五、小結(jié)

通過(guò)對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系幾種理論模式的梳理，我們發(fā)現(xiàn)：

第一，現(xiàn)有的幾種關(guān)于縣鄉(xiāng)關(guān)系的理論模式，側(cè)重點(diǎn)各不相同，壓力模式更加側(cè)重于運(yùn)行機(jī)制的分析，同構(gòu)模式更加側(cè)重于“結(jié)構(gòu)”分析，共謀模式更加側(cè)重于制度環(huán)境的分析，互動(dòng)模式更加側(cè)重于具體行為的分析。如果能夠?qū)⑦@些側(cè)重點(diǎn)加以整合，對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)性研究，或許更具現(xiàn)實(shí)意義。

第二，所有這些理論描述都從不同方面揭示了縣鄉(xiāng)之間的支配性權(quán)力關(guān)系，正是這種支配性權(quán)力關(guān)系內(nèi)在地決定著上下級(jí)政府間的“職責(zé)同構(gòu)”和“共謀游戲”，上下級(jí)政府之間所展開(kāi)的一系列互動(dòng)、博弈也是在這種支配性權(quán)力結(jié)構(gòu)中演繹的。

第三，綜觀這些關(guān)于縣鄉(xiāng)關(guān)系的討論，其學(xué)術(shù)關(guān)懷其實(shí)并不是縣鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題本身，而是中國(guó)總體的府際關(guān)系體制，其最終旨趣是改造現(xiàn)有的府際關(guān)系體制，建構(gòu)全新的分權(quán)式、伙伴型或民主合作式體制。也正是因?yàn)檫@個(gè)原因。這些關(guān)于縣鄉(xiāng)關(guān)系的學(xué)術(shù)討論，只是總結(jié)了我國(guó)府際關(guān)系的普遍性特點(diǎn)一面，而沒(méi)有對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系本身獨(dú)有的特殊性進(jìn)行理論探討。在我國(guó)，縣鄉(xiāng)關(guān)系雖然具有府際關(guān)系的一般性特點(diǎn)，但更具有它的獨(dú)特性特征，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不完全性，它更像縣級(jí)政府的一個(gè)下屬工作部門，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，將它們視為一個(gè)整體進(jìn)行研究可能更為恰當(dāng)。

責(zé)任編輯 劉龍伏