摘 要:村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃與集約利用問題是近幾年的熱點(diǎn)問題，本文以國際金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為背景，研究了在新形勢(shì)下村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和集約利用存在的一些問題，并就這些問題提出了相關(guān)的建議，最后提供這方面一個(gè)比較成功的案例—東流港，分析了新形勢(shì)下村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃與集約用地的重要性。

關(guān)鍵詞:建設(shè)用地 規(guī)劃和集約利用 東流港

中圖分類號(hào):F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)劃和集約利用一直是促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，在這個(gè)特殊時(shí)期，受金融危機(jī)的影響，返鄉(xiāng)農(nóng)民工越來越多，為新農(nóng)村建設(shè)提供了很多機(jī)遇，同時(shí)，對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃和集約利用問題又出現(xiàn)很多挑戰(zhàn)。因此，如何做好農(nóng)村現(xiàn)階段下返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)和建設(shè)規(guī)劃與用地規(guī)劃和集約利用的協(xié)調(diào)，值得我們探討。

一、新形勢(shì)下村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃與集約利用主要存在的問題

(一)專業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化程度低，且管理不規(guī)范，制度不健全。

當(dāng)前我國農(nóng)村建設(shè)用地整理尚處于試點(diǎn)階段，基本上以政府或政府委托的有關(guān)機(jī)構(gòu)的行政推動(dòng)為主，專業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化程度很低，這些都制約了農(nóng)村建設(shè)用地整理的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化的形成。如何建立起一套農(nóng)村建設(shè)用地整理資金籌措、運(yùn)作和監(jiān)督機(jī)制，是一個(gè)迫切的問題。

在這個(gè)特殊時(shí)期，農(nóng)村建設(shè)用地違法行為也屢見不鮮。如:法人違法用地;不經(jīng)批準(zhǔn)擅自超占亂占濫用;超過批準(zhǔn)用地?cái)?shù)量，改變批準(zhǔn)地址違法用地;宅基地隱形市場(chǎng)日趨活躍。同時(shí)，農(nóng)村土地最終管理處置權(quán)掌握在國家手中，農(nóng)村集體不能充分行使上地的處置權(quán)。這都使得實(shí)踐中出現(xiàn)一系列問題。

(二)至今尚未形成有效的激勵(lì)機(jī)制，且沒有系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

農(nóng)村建設(shè)用地整理的對(duì)象主要是農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村工礦廢棄地，涉及農(nóng)民、企業(yè)、地方政府三方利益，推動(dòng)其工作不能僅靠行政強(qiáng)制，如何形成有效的激勵(lì)機(jī)制，平衡各方利益關(guān)系，最終達(dá)到多贏目的，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

農(nóng)村建設(shè)用地整理不能簡(jiǎn)單套用農(nóng)用地整理的方法。目前，有條件的地方結(jié)合土地整理折抵和置換政策、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策、節(jié)約集約用地政策等對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整理進(jìn)行了有益的探索，取得了一些好的經(jīng)驗(yàn)，但這些經(jīng)驗(yàn)要向全國順利推廣還有待試驗(yàn)整理。

(三)農(nóng)民借貸難的問題。

民間借貸近年來在我國一些地區(qū)十分活躍，這類借貸的不規(guī)范性、逐利性以及缺少合法與非法性界定標(biāo)準(zhǔn)等，有可能影響宏觀經(jīng)濟(jì)金融調(diào)控的效果。

其次是國家機(jī)構(gòu)-信用社和農(nóng)行。返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款處處難，受金融危機(jī)影響，農(nóng)村信用社和農(nóng)行無法為農(nóng)民工提供急需的貸款。

目前，很多農(nóng)民還處在自給自足的狀態(tài)。當(dāng)遇到金融危機(jī)，農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)卻無事可為，政策上雖然說大力支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，可以無押貸款，但這種政策實(shí)施過程中對(duì)農(nóng)民來說還僅僅是傳說。

二、 建議

在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇期，我們應(yīng)該進(jìn)一步通過開放第三產(chǎn)業(yè)、服務(wù)行業(yè)和其他壟斷行業(yè)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，要進(jìn)一步加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的力度。只有村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來了，各種相關(guān)措施健全了，才能更好地使村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃好并達(dá)到規(guī)劃和集約利用的要求。

(一)要加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的力度，同時(shí)要高起點(diǎn)規(guī)劃，完善村鎮(zhèn)功能。

目前，經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致大量企業(yè)倒閉，大批農(nóng)民工不得不回去。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)不到位或者不徹底，因此土地?zé)o法真正流轉(zhuǎn)起來。中國兩億多農(nóng)民工的在農(nóng)村的土地不能得到充分的利用，對(duì)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)很難有更大的作為。

如果，我們進(jìn)一步加大土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓甚至買賣的力度，不僅能提高這些土地生產(chǎn)集約化和專業(yè)化的效益，農(nóng)民工也能用農(nóng)村土地置換的收益在城市更好地發(fā)展，這將會(huì)是對(duì)中國經(jīng)濟(jì)內(nèi)需極大的推動(dòng)。

同時(shí)，以村鎮(zhèn)體系規(guī)劃為先導(dǎo)，結(jié)合各鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色、區(qū)位特點(diǎn)、自然風(fēng)貌特點(diǎn)，創(chuàng)建特色村鎮(zhèn)，形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。 合理確定村鎮(zhèn)規(guī)模和發(fā)展方向，強(qiáng)化村鎮(zhèn)綜合功能，避免盲目和重復(fù)建設(shè)。 加快基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)，完善村鎮(zhèn)基本功能。

(二)解決農(nóng)民就業(yè)問題，促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移。

在發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)，積極引入高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)密集型企業(yè)、資金密集型企業(yè)的同時(shí)，也適當(dāng)引入一些勞動(dòng)密集型企業(yè)，以解決本地農(nóng)民的就業(yè)問題。

同時(shí)，農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地的數(shù)量較大，高出國家標(biāo)準(zhǔn)很多，因此，農(nóng)村宅基地進(jìn)行歸并整合可以有效減少農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地的數(shù)量，節(jié)約大量的土地。對(duì)農(nóng)村宅基地的整合可采用兩種方式:一是通過項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)自然村歸并。二是由政府出資推進(jìn)自然村歸并。

(三)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的管理，節(jié)約集約用地。

集體非農(nóng)建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)村企事業(yè)用地和宅基地。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求對(duì)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行重新設(shè)定，在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃控制的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

在目前我國廣大農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地的主體，由于受制度和政策等多種因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局過度分散。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要逐步走向集中，在搞好小村鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，加速產(chǎn)業(yè)集聚，節(jié)約利用土地資源。當(dāng)然，工業(yè)小區(qū)建設(shè)必須堅(jiān)決避免類似以往的盲目圈占上地、亂占耕地、亂設(shè)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的現(xiàn)象發(fā)生。

(四)嚴(yán)格執(zhí)行征地補(bǔ)償辦法。

對(duì)被征地農(nóng)民來說，一旦土地被征用，被征地農(nóng)民就失去了生產(chǎn)資料和生活資料，其農(nóng)民的身份就已轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，因此，?yīng)給這部分農(nóng)民以城市居民的待遇。按照城市居民的待遇辦理失業(yè)保險(xiǎn)、低保、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等。在征地過程中，要嚴(yán)格規(guī)范征地程序以及征地主體，進(jìn)一步落實(shí)國家征地補(bǔ)償政策、拆遷農(nóng)民安置政策、失地農(nóng)民社保政策，確保失地農(nóng)民不因征地而影響正常生活，不因征地而使生活水平下降。

(五) 完善農(nóng)村金融體系，拓寬農(nóng)村信貸資金供給渠道。

在農(nóng)村建立以政策性金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村信用社為主體，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，地方金融、郵政儲(chǔ)蓄并存，民間金融輔助配合的多元化、適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特色、有保障的農(nóng)村金融體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融資源的合理、有效配置。一是加快農(nóng)村信用社改革進(jìn)程;二是加快農(nóng)業(yè)銀行的改革上市;三是充分發(fā)揮郵儲(chǔ)銀行的支農(nóng)作用。

三、案例分析

武漢市東西湖區(qū)東流港在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，狠抓用地和建房規(guī)劃，堅(jiān)持“保護(hù)中開發(fā)，開發(fā)中保護(hù)”的土地資源利用原則，走集約化用地之路。

東流港牧業(yè)有近1400農(nóng)戶，以前散居21個(gè)自然村，耗費(fèi)土地資源。農(nóng)舍多是簡(jiǎn)陋的土磚房，缺乏配套設(shè)施。

2005年，按照土地集約利用的精神，東流港決定拆村并點(diǎn)，將21個(gè)村落的居民集中新建農(nóng)民新村 “百步亭新港苑”項(xiàng)目是湖北省“百鎮(zhèn)千村”土地集約利用和武漢市“家園建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃”兩級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目。項(xiàng)目占地200多畝，將建設(shè)可容納5000人居住共36棟商品房的高標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施齊全的農(nóng)民新村，建筑面積約210畝，此舉光節(jié)約的土地就有600多畝。

2009年11月，經(jīng)過市區(qū)兩級(jí)環(huán)保部門的考核評(píng)比，東西湖區(qū)東流港牧業(yè)園新港苑被評(píng)為“武漢市2009年度生態(tài)村”的光榮稱號(hào)。

這21個(gè)自然村莊原占用宅基地816畝，現(xiàn)在通過拆村并點(diǎn)后，將分散的宅基地集中起來使用，騰退建設(shè)用地663畝，作為開發(fā)利用區(qū)，用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。

這些舉措，不僅為東流港的發(fā)展積聚了的財(cái)富，創(chuàng)造了良好效益，解決了1400多搬遷農(nóng)民的的就業(yè)問題，而且有效地應(yīng)對(duì)了金融危機(jī)帶來的不良影響，保護(hù)了環(huán)境，使土地得到集約和最大化利用。

四、結(jié)束語

村鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)土地集約利用之間存在著很大的可協(xié)調(diào)性。如果能夠做到科學(xué)合理規(guī)劃，嚴(yán)格依法實(shí)施管理，一定能夠最大程度地消除不協(xié)調(diào)因素。在新農(nóng)村建設(shè)中，雖然許多地方都制定了各自的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)，但沒有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在針對(duì)當(dāng)前新的形勢(shì)，建議盡快出臺(tái)全國統(tǒng)一的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，從而有利于村鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃和集約利用，有利于我們更好地面對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)。

(作者:李婷，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院在讀碩士研究生，主要研究方向:濕地資源開發(fā)與利用;黃朝禧，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，從事水土資源開發(fā)、庫區(qū)經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)與管理研究)

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