摘 要:改革開放以來，我國(guó)的非營(yíng)利組織得到較大程度的發(fā)展，活躍在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生的重要的影響。本文通過對(duì)非營(yíng)利組織的界定、產(chǎn)生與發(fā)展的原因等方面進(jìn)行了分析，提出了目前我國(guó)非營(yíng)利組織中存在的問題及其解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞:非營(yíng)利組織 原因 問題 對(duì)策

中圖分類號(hào):D632文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、非營(yíng)利組織概述

非營(yíng)利組織(Non—profit Organization，簡(jiǎn)稱NPO)也稱為非政府組織、第三部門、慈善組織、公益組織、志愿組織等，是指不以贏利為目的，以為社會(huì)公益服務(wù)為宗旨，提供公共產(chǎn)品的獨(dú)立部門或社會(huì)團(tuán)體。其特征由正規(guī)性、非營(yíng)利性、非政府性、自治性、志愿性、非政治性組成。本文中的非營(yíng)利組織是指組織的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)不以營(yíng)利為目的，且凈盈利不得分配，由志愿人員組成，實(shí)行自我管理的、獨(dú)立的、公共的或民間性質(zhì)的組織團(tuán)體。

二、非營(yíng)利組織產(chǎn)生與發(fā)展的原因

非營(yíng)利組織的產(chǎn)生不是偶然的，它的興起有著深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景。其原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展是非營(yíng)利組織產(chǎn)生與發(fā)展的根本原因。主要體現(xiàn)在:

1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為非營(yíng)利組織的產(chǎn)生及發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置，以市場(chǎng)反映的價(jià)格信息調(diào)節(jié)生產(chǎn)，它鼓勵(lì)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)，這些都要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主體在市場(chǎng)活動(dòng)中擺脫政府家長(zhǎng)制式的干預(yù)，保證更多不受政治權(quán)力控制的自由活動(dòng)空間，這就為公民社會(huì)和非營(yíng)利組織的發(fā)育和發(fā)展創(chuàng)造了條件。

2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為非營(yíng)利組織提供了良好的公民意識(shí)基礎(chǔ)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易的主體來說是平等的，任何人或企業(yè)既不享有任何行政宗法特權(quán)，也不依權(quán)力、地位形成某種等級(jí)。每個(gè)市場(chǎng)主體在市場(chǎng)活動(dòng)中都可以自由自主判斷、平等交易，并對(duì)自己的競(jìng)爭(zhēng)行為及結(jié)果負(fù)責(zé)。自主參與平等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，強(qiáng)化了公民社會(huì)的自主性，為非營(yíng)利組織提供良好的公民意識(shí)基礎(chǔ)。再者，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高了公民的生活水平和收入水平，使公民有時(shí)間和精力來從事一些感應(yīng)趣的事，這也為各種非營(yíng)利組織的產(chǎn)生和發(fā)展創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)條件。

3、市場(chǎng)失靈誘發(fā)了非營(yíng)利組織的產(chǎn)生與發(fā)展。

由于公共物品的消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和使用上的非排他性，使得市場(chǎng)提供公共物品無效，為避免效率損失，需要一些非市場(chǎng)組織，政府就是其中一種。但由于人們對(duì)公共物品的需求差別很大，不可能保證每個(gè)人的需求都得到滿足，在政府失效的情況下，克服市場(chǎng)失效的另一種組織便是非營(yíng)利組織。通過非營(yíng)利組織的活動(dòng)，需求不同的人得到了不同的公共物品或服務(wù)，因此可以說，市場(chǎng)失效為非營(yíng)利組織的產(chǎn)生和發(fā)展提供了以一定的空間，非營(yíng)利組織也對(duì)市場(chǎng)失效起到了拾遺補(bǔ)缺的作用。

(二)政府體制改革。

西方國(guó)家在不同的歷史時(shí)期對(duì)政府職能的界定是不同的。在自由資本主義時(shí)期，政府管理職能非常有限，僅當(dāng)“守夜人”的角色。20世紀(jì)30年代，對(duì)市場(chǎng)過度自由放任導(dǎo)致了西方國(guó)家大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，以凱恩斯主義為代表的國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)理論和福利國(guó)家的政策當(dāng)時(shí)成為發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)模式。這一時(shí)期，政府職能越來越大，被成為無所不包的“全能政府”。20世紀(jì)70年代政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)模式日益影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象。70年代，西方國(guó)家又開始了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變。這次政府改革的核心將企業(yè)管理的理念和方法運(yùn)用到政府部門，將市場(chǎng)作為資源配置的手段，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，增加公共產(chǎn)品供給的靈活性，將公共產(chǎn)品的供給由政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移。政府再造運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了西方國(guó)家由“全能政府”向“有限政府”的過渡，也為非營(yíng)利組織的產(chǎn)生和發(fā)展提供了制度上和空間上的支持。

(三)公民社會(huì)的興起。

公民社會(huì)的興起是非營(yíng)利組織產(chǎn)生和發(fā)展的催化劑。自國(guó)家出現(xiàn)后，政府憑借手中的政治權(quán)力及其公共權(quán)威對(duì)社會(huì)公共事業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性的管理活動(dòng)，以維護(hù)社會(huì)的正常秩序。然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和運(yùn)行機(jī)制的逐步完善，政府不可能也沒必要管理紛繁復(fù)雜的諸多事物，這樣一來，政府與社會(huì)就形成了一對(duì)矛盾，為解決政府與社會(huì)之間的復(fù)雜矛盾，平衡社會(huì)利益沖突，協(xié)調(diào)各方行為，需要在政府與社會(huì)之間建立一種“中介”機(jī)制，以便政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理，實(shí)現(xiàn)其行政活動(dòng)的目的，非營(yíng)利組織由此產(chǎn)生。

(四)歷史淵源。

非營(yíng)利組織產(chǎn)生的歷史淵源主要是指歷史上致力于自由結(jié)社、慈善事業(yè)和社會(huì)優(yōu)先的傳統(tǒng)。還有市場(chǎng)失效、政府失效等理論的完善也為非營(yíng)利組織的產(chǎn)生及發(fā)展提供了理論上的支撐，國(guó)際上興起的一些非營(yíng)利組織還受到全球經(jīng)濟(jì)一體化等因素的影響。

三、我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展中存在的問題

(一)有關(guān)非營(yíng)利組織的法律法規(guī)尚未健全。

雖然非營(yíng)利組織發(fā)展的法律環(huán)境不斷改善，但與國(guó)外相比，中國(guó)有關(guān)非營(yíng)利組織的法律法規(guī)還很不完善，國(guó)家立法工作落后于非營(yíng)利組織的發(fā)展。首先，我國(guó)至今還沒有一部完整的關(guān)于非營(yíng)利組織的法律，立法層次低。在憲法、民法通則下沒有一部專門調(diào)整公民結(jié)社自由的法律規(guī)范，實(shí)際操作中主要依據(jù)行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范文件，與憲法要求實(shí)施的公民結(jié)社自由權(quán)利不相稱，沒有形成相配套、相協(xié)調(diào)的法律體系。其次，在立法內(nèi)容上出現(xiàn)倒置，即不是現(xiàn)有社會(huì)團(tuán)體權(quán)利、義務(wù)方面的實(shí)體性規(guī)范和實(shí)現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)方面的程序性規(guī)范，而是把登記成立的規(guī)范放在了母法的前面。也正因?yàn)槿绱耍覈?guó)非營(yíng)利組織運(yùn)行的某些領(lǐng)域存有法律法規(guī)真空的狀態(tài)。

(二)管理體制不順暢。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化、與國(guó)際社會(huì)的接軌以及中國(guó)民間社會(huì)自身的發(fā)展，這種對(duì)非營(yíng)利組織的登記注冊(cè)和業(yè)務(wù)管理實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的體制(即雙重管理體制)也愈漸顯示出其局限性。由于業(yè)務(wù)主管單位一方面需要對(duì)所屬非營(yíng)利組織的活動(dòng)負(fù)責(zé)，另一方面卻因相關(guān)法規(guī)政策中缺少明確規(guī)定而不能從中受益，從而導(dǎo)致各業(yè)務(wù)主管單位“多一事不如少一事”，對(duì)非營(yíng)利組織提出的申請(qǐng)大多采取推脫的態(tài)度。由于業(yè)務(wù)主管單位審查統(tǒng)一是成立社會(huì)團(tuán)體不可缺少的第一步，所以如果不能正確地找到業(yè)務(wù)主管單位，將無法合法地成立非營(yíng)利組織。因此，許多草根性的非營(yíng)利組織由于找不到業(yè)務(wù)主管單位，無法到民政部門登記注冊(cè)，于是采取多種變通的方式，如以企業(yè)名義在工商部門注冊(cè)，或者掛靠在黨政系統(tǒng)的某個(gè)單位之下開展活動(dòng)，甚至干脆選擇“法外”生存。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，社會(huì)公民自我組織出現(xiàn)成為一種不可抵擋的趨勢(shì)，非營(yíng)利組織的數(shù)量將會(huì)越來越大，成分會(huì)越來越復(fù)雜，形式會(huì)越來越多樣化，在現(xiàn)行雙重管理體制的約束下，越來越多的非營(yíng)利組織被排除在政府的管理體制之外，游離于社會(huì)之中，將形成非營(yíng)利組織監(jiān)管中的一個(gè)不斷膨脹的死角。

(三)非營(yíng)利組織缺乏獨(dú)立性。

改革開放20多年來，我國(guó)社會(huì)自治力量不斷增強(qiáng)，公民社會(huì)也在不斷發(fā)育和成長(zhǎng)，但是，由于歷史傳統(tǒng)的影響，政府依然是主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的主要力量，加上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還沒有完全建立起來，社會(huì)自治賴以生存發(fā)展的公民社會(huì)缺乏有效的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)的自我治理能力還很低。相當(dāng)數(shù)量的非營(yíng)利組織的獨(dú)立意識(shí)和自我治理能力與西方國(guó)家相比還存在著很大差距，過分依賴政府，帶有明顯的“行政化”傾向。我國(guó)非營(yíng)利組織主要以兩種方式產(chǎn)生，一是在政府改革中，從政府系統(tǒng)中分離出來，或者自上而下，有政府有關(guān)主管部門牽頭籌建的，這類非營(yíng)利組織的生存和發(fā)展對(duì)政府主管部門有著不可脫離的依賴性。另一類非營(yíng)利組織是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)社會(huì)需要而自然產(chǎn)生的，這類非營(yíng)利組織由于經(jīng)費(fèi)缺乏，有的甚至具有了相應(yīng)的行政級(jí)別，完全成為政府的附屬機(jī)構(gòu)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和發(fā)展活力。

(四)非營(yíng)利組織的資源缺乏。

非營(yíng)利組織的資源不足是一個(gè)相當(dāng)普遍和非常嚴(yán)峻的問題。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是經(jīng)費(fèi)不足。我國(guó)非營(yíng)利組織的收入來源中，主要依靠政府資助，企業(yè)和公眾捐贈(zèng)的比例很小。由于政府改革后行政開支的壓縮，使一些非營(yíng)利組織處在嚴(yán)重資金不足的狀態(tài)下，無法開展正常的活動(dòng)，其中有不少組織甚至處于名存實(shí)亡的“休眠狀態(tài)”，也有一些組織為了維持生存和發(fā)展，通過各種渠道開展與其自身業(yè)務(wù)范圍不符或與自身性質(zhì)相違背的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或違法活動(dòng)，造成了很多不良影響。二是缺乏高素質(zhì)的專業(yè)人才。非營(yíng)利組織的運(yùn)作需要有一支專業(yè)化的隊(duì)伍來進(jìn)行，但在中國(guó)，非營(yíng)利組織的專業(yè)人員很少。

(五)非營(yíng)利組織的監(jiān)督機(jī)制不完善，公信力不足。

公信力是非營(yíng)利組織汲取社會(huì)資源的重要影響因素。非營(yíng)利組織公信力主要依靠?jī)蓚€(gè)方面:一是來自組織外部的監(jiān)督制約，二是來自組織內(nèi)部的自我監(jiān)督，即非營(yíng)利組織的他律和自律。但是，目前我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展還處于初始階段的條件下，對(duì)于非營(yíng)利組織的監(jiān)督機(jī)制還很不完善。一方面，政府對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督能力有限，登記部門的民政部門在面對(duì)數(shù)量龐大的非營(yíng)利組織是往往力不從心，而業(yè)務(wù)主管部門又有自己的主業(yè)，一般也沒有過多的經(jīng)歷或不愿管理非營(yíng)利組織的日?；顒?dòng)，而且業(yè)務(wù)主管部門與民間組織有著千絲萬縷的關(guān)系，很難起到監(jiān)督的作用。另一方面，社會(huì)對(duì)民間的監(jiān)督又處于缺位狀況。在這種背景下，對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督主要是通過非營(yíng)利組織的自律來實(shí)現(xiàn)，這種單一的監(jiān)督方式難免會(huì)造成非營(yíng)利組織的官僚作風(fēng)、腐敗以及濫用公共資源現(xiàn)象的出現(xiàn)，降低了非營(yíng)利組織的公信度，進(jìn)而影響了非營(yíng)利組織獲取資源的能力。

四、促進(jìn)中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的對(duì)策

(一)完善非營(yíng)利組織立法，提高對(duì)非營(yíng)利組織管理的法制化水平。

應(yīng)盡快考慮制定有關(guān)非營(yíng)利組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法，全面規(guī)范非營(yíng)利組織的性質(zhì)、法律地位、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等，將各類非營(yíng)利組織及其相關(guān)事業(yè)納入法制化的軌道。這個(gè)基本法應(yīng)涵蓋除政府、企業(yè)以外的所有的民間非營(yíng)利組織。此外，在制定非營(yíng)利組織基本法的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型非營(yíng)利組織的不同特點(diǎn)，分別修改和進(jìn)一步完善一些專門的法律法規(guī)，與此同時(shí)，還應(yīng)改變“粗線條”的立法思路，通過制定詳細(xì)的實(shí)施辦法，使有關(guān)的法律法規(guī)具體化、可操作化。

(二)簡(jiǎn)化非營(yíng)利組織的登記管理程序。

隨著改革的深化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，社會(huì)控制將不再是簡(jiǎn)單的門檻限制就能夠湊效的，有效的管理應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)過程控制、制度約束、社會(huì)規(guī)范和組織自律。因此，建議對(duì)現(xiàn)行的非營(yíng)利組織登記管理的法規(guī)政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，通過逐步簡(jiǎn)化登記管理程序來放寬對(duì)非營(yíng)利組織的限制，給非營(yíng)利組織留出了更為廣闊的生存、發(fā)展空間。

(三)完善非營(yíng)利組織的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，雖然各國(guó)有不同的監(jiān)督管理制度，但社會(huì)監(jiān)督始終是一個(gè)不可替代的機(jī)制。社會(huì)監(jiān)督是非營(yíng)利組織監(jiān)督機(jī)制中至關(guān)重要的部分，充分發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督做用，反映了非營(yíng)利組織監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)非營(yíng)利組織的社會(huì)監(jiān)督主要有:捐款者與公眾的監(jiān)督、媒體的監(jiān)督、獨(dú)立的第三方評(píng)估的監(jiān)督等。

(四)調(diào)整稅收制度，拓寬非營(yíng)利組織的籌資渠道。

國(guó)家通過減免稅政策對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行扶持，是一項(xiàng)十分有力的措施，也是健全非營(yíng)利組織法律體系的重要內(nèi)容。進(jìn)一步完善非營(yíng)利組織稅收制度可以從以下三個(gè)方面著手:(1)提高國(guó)家稅收立法的層次。(2)明確非營(yíng)利組織的稅收法律地位。(3)突出對(duì)捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)支持捐贈(zèng)行為。

(五)非營(yíng)利組織的自身發(fā)展與完善。

在非營(yíng)利組織的發(fā)展中，政府的積極姿態(tài)是重要的，但非營(yíng)利組織也要做出積極的回應(yīng)，主要從:(1)改革人事制度，吸引高素質(zhì)人才。(2)建立嚴(yán)格、透明的、完善的財(cái)務(wù)報(bào)告制度。(3)健全自律機(jī)制等方面來促進(jìn)自身的發(fā)展與完善。

(作者單位:鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院)

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