摘要:依法保障被征地農(nóng)民的土地權(quán)益是我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。探討土地征收補(bǔ)償政策及其改進(jìn)具有積極的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。本文分析了土地征收及補(bǔ)償存在的問(wèn)題，對(duì)征地前后農(nóng)民福利變化作了國(guó)別比較，明確了今后改進(jìn)土地征收制度的政策取向。

關(guān)鍵詞:土地征收土地補(bǔ)償農(nóng)民福利

中圖分類(lèi)號(hào):D632文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、 引言

2004年修改《憲法》第13條規(guī)定:國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。隨后修改的《土地管理法》第2條規(guī)定:國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。第一次對(duì)土地征收和征用做了區(qū)別，明確土地征收是土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，即集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。與土地征收相區(qū)別，土地征用只發(fā)生土地使用權(quán)暫時(shí)轉(zhuǎn)移，用后還原現(xiàn)狀，歸還給集體土地所有權(quán)人?！笨梢?jiàn)根據(jù)法律，征收或征用必須以公共利益為前提，政府才能行使該權(quán)力。然而在實(shí)際操作中，因?yàn)楣怖娓拍钅：?，一些地方政府亂用征地權(quán)，激化社會(huì)矛盾、破壞社會(huì)和諧。本文分析了土地征收及補(bǔ)償存在的問(wèn)題，構(gòu)建一個(gè)簡(jiǎn)單測(cè)算農(nóng)民福利變化的模型，對(duì)土地征收制度作了國(guó)別比較研究，得出改進(jìn)土地征收制度的政策取向。

二、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及存在的問(wèn)題

(一)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

有關(guān)法律，如《憲法》，《土地管理法》，《物權(quán)法》等都對(duì)私人財(cái)產(chǎn)(土地)征收有明確規(guī)定，其宗旨仍是追求公平、公正的補(bǔ)償或其他政策目標(biāo)。土地征收必須是為公共利益需要而進(jìn)行，是政府擁有的特權(quán)，但土地征收必須以補(bǔ)償為前提。

人們關(guān)心的是對(duì)公共利益的界定和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定?，F(xiàn)在實(shí)際操作中，把國(guó)家建設(shè)一切所需，例如為發(fā)展房地產(chǎn)而給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商供地，實(shí)際上也被納入土地征收的范圍，而且這類(lèi)案例不在少數(shù)。另外是土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。根據(jù)目前有關(guān)法律規(guī)定，其具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如下:

土地征收補(bǔ)償費(fèi)=土地補(bǔ)償費(fèi)+青苗補(bǔ)償費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)+安置補(bǔ)助費(fèi)

其中，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn):以被征收土地征收前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍補(bǔ)償。

安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn):以被征收土地征收前三年平均年產(chǎn)值的4—6倍補(bǔ)償。

青苗及附著物標(biāo)準(zhǔn):按當(dāng)年實(shí)際青苗損失和附著物損失標(biāo)準(zhǔn)。

為了保證被征地農(nóng)民生活水平不降低，法律又規(guī)定，可以適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但安置補(bǔ)助費(fèi)不超過(guò)15倍，三項(xiàng)之和不超過(guò)30倍，具體標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制定。30倍的平均年產(chǎn)值或許對(duì)農(nóng)地本身來(lái)講是比較高，但與土地出讓收益相比，那點(diǎn)補(bǔ)償是對(duì)農(nóng)民的“可憐”的救濟(jì)費(fèi)。據(jù)《物權(quán)法》第42條規(guī)定:征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。而實(shí)際上，對(duì)征地農(nóng)民遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到保障生活的目標(biāo)。例如湖北武漢近郊，補(bǔ)償費(fèi)一般為3-5萬(wàn)元每畝，實(shí)際到農(nóng)民手中的更少，大約12000元-16000元。遠(yuǎn)郊農(nóng)地被征，大概可以獲得每畝2000元的補(bǔ)償 (譚術(shù)魁，2008)。此外，各級(jí)單位都存在挪用、截留、侵占土地征收補(bǔ)償款的問(wèn)題，例如武漢繞城高速東北段工程少給農(nóng)民1.45億元。而四川某高速公路項(xiàng)目征地補(bǔ)償款被侵占、挪用了1.95億元(國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)，2007)。農(nóng)民集體對(duì)自身的巨額資產(chǎn)被剝奪或被侵占強(qiáng)烈不滿(mǎn)，征地沖突頻發(fā)。因此，筆者認(rèn)為征地補(bǔ)償費(fèi)必須以農(nóng)地的預(yù)期用途(建設(shè)用地)來(lái)計(jì)算，只以農(nóng)地用途測(cè)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)農(nóng)地所有權(quán)主體的土地發(fā)展權(quán)的剝奪，違背同權(quán)同價(jià)的平等原則。

(二)土地征收中存在問(wèn)題。

從表面上看，被征地農(nóng)民群體行動(dòng)對(duì)抗征收土地行為是為了提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但在筆者看來(lái)，這是人民的政治法律意識(shí)覺(jué)醒之后必然的事件。建國(guó)60年來(lái)，國(guó)家宣揚(yáng)農(nóng)民應(yīng)該為國(guó)家整體無(wú)私奉獻(xiàn)的精神，把某些集團(tuán)的利益內(nèi)化為法律、法規(guī)、制度，并通過(guò)有關(guān)行政、檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)力執(zhí)行。過(guò)去確實(shí)沒(méi)有發(fā)生沖突，但在今天，仍沿用幾十年前的土地征收制度，必然造成農(nóng)民利益遭受更大損失，引發(fā)管民沖突。對(duì)政府而言，政府的公信力則遭受人民的質(zhì)疑。我們認(rèn)為，土地征收制度應(yīng)緊跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的步伐。

目前，我國(guó)土地征收過(guò)程中存在的問(wèn)題:(1)土地征收中關(guān)于公共利益的界定存在模糊性，致使很多非公共利益項(xiàng)目也可以征收土地。(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題。從農(nóng)民生活保障的角度看，土地不僅具有生活的功能，還有就業(yè)和其他社會(huì)保障功能。(3)征地前后地價(jià)巨大差別，利益分配不公的問(wèn)題。每年國(guó)家從賣(mài)地中獲得巨額收益，卻不能出錢(qián)為失地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保障。(4)同權(quán)同價(jià)的問(wèn)題。所謂同權(quán)，即都是所有權(quán)，國(guó)有和集體的土地為何在使用存在巨大差異，國(guó)家給集體土地設(shè)定許多限制，造成集體土地資產(chǎn)損失。(5)土地不能自由流動(dòng)，無(wú)法做到資源優(yōu)化配置。

三、征收土地前后農(nóng)民福利變化分析

關(guān)于征收土地前后農(nóng)民福利變化均衡，彭開(kāi)麗、張安錄(2008)研究指出，土地征收就是農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，地方政府只顧眼前利益，盲目追求農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)帶來(lái)利益的同時(shí)，也造成土地市場(chǎng)價(jià)格失真，扭曲市場(chǎng)配置機(jī)制，降低資源配置效率，不符合市場(chǎng)公平和代際公平的要求。在對(duì)農(nóng)民土地被征收前后作了福利變化進(jìn)行分析得出，農(nóng)民作為弱勢(shì)群體在征收過(guò)程中的福利降低，農(nóng)村集體組織因?yàn)檠a(bǔ)償款少也很難發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)民的福利。本文構(gòu)建了一個(gè)簡(jiǎn)單的福利變化計(jì)算公式，即認(rèn)為農(nóng)民福利在土地被征收前后變化可以通過(guò)以下方式測(cè)度，具體分三步:

第一步，指標(biāo)界定:

(1)被征地后-被征地前(經(jīng)濟(jì)收入I)，按人均收入計(jì)算:——經(jīng)濟(jì)方面指標(biāo);

(2)被征地后-被征地前(勞動(dòng)天數(shù)d)，按人均有勞動(dòng)人數(shù)勞動(dòng)指標(biāo)——社會(huì)就業(yè)指標(biāo);

(3)家庭整體福利指數(shù)=主觀評(píng)價(jià)征收后幸福感(百分制)-征收前幸福感(百分制)(H)——幸福指標(biāo)。

第二步，按專(zhuān)家打分法對(duì)(1)、(2)、(3)進(jìn)行權(quán)重打分，并對(duì)(1)、(2)、(3)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化。

第三步，按一、二步，加權(quán)得綜合福利值 ，式中為權(quán)重， 為個(gè)指標(biāo)的無(wú)量綱值。若是，則福利得到改進(jìn);若，則福利無(wú)變化;若，則指農(nóng)民福利減低。正如有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)(實(shí)證研究)所示，認(rèn)為自身福利因征地下降的被調(diào)查農(nóng)民(農(nóng)民福利受損)比例達(dá)96%，顯然比例很高。運(yùn)用上述模型可簡(jiǎn)單測(cè)算土地征收前后農(nóng)民福利變化，應(yīng)能有效補(bǔ)充目前對(duì)于征地前后農(nóng)民補(bǔ)償福利認(rèn)知的定性度量方法。

四、土地征收補(bǔ)償與福利變化的國(guó)別比較

從社會(huì)利益集團(tuán)博弈的視角看，政府是土地征收博弈中的福利增進(jìn)者。而農(nóng)民群體因缺乏組織，法律知識(shí)缺乏，在利益受損后，一般選擇上訪(fǎng)路，但往往也是無(wú)果而終。為此，我們主張借鑒國(guó)外的土地征收及補(bǔ)償制度來(lái)改進(jìn)我國(guó)的政策。

下面以美國(guó)、英國(guó)與中國(guó)的土地征收補(bǔ)償支付作比較分析:

表-1不同國(guó)家土地制度、征收補(bǔ)償、福利變化比較

由表-1可知，美、英兩國(guó)堅(jiān)持市價(jià)/值補(bǔ)償:沒(méi)有引起被征收土地者反抗/沖突(譚術(shù)魁，2008)。中國(guó)強(qiáng)制征收農(nóng)民土地，又不能給予公正補(bǔ)償而引起大量群體事件值得反思。從經(jīng)濟(jì)實(shí)力看，我國(guó)已具備為被征地農(nóng)民土地提供公正補(bǔ)償?shù)哪芰?。即使是企業(yè)用地也必須按公正原則進(jìn)行補(bǔ)償，或者按市場(chǎng)交易(購(gòu)買(mǎi))進(jìn)行。關(guān)于為公共利益征地，是否可以少補(bǔ)償或不補(bǔ)償，我們的觀點(diǎn)是，不能讓農(nóng)民為整個(gè)社會(huì)負(fù)擔(dān)其不該負(fù)擔(dān)的責(zé)任?？墒菂⒄帐袌?chǎng)價(jià)值進(jìn)行公正補(bǔ)償。而且，市值計(jì)算以被征土地轉(zhuǎn)換用途后的評(píng)估值為準(zhǔn)。此外，為提供法律依據(jù)，國(guó)家還需要對(duì)《憲法》進(jìn)行修改，在憲法中明確“公正補(bǔ)償”這一基本原則，使得農(nóng)民保護(hù)自身土地權(quán)利時(shí)有法可依。

五、土地征收補(bǔ)償政策取向

土地征收是國(guó)家為公共利益的需要，經(jīng)議會(huì)討論通過(guò)，政府批準(zhǔn)，對(duì)集體土地進(jìn)行征收，并給予公正補(bǔ)償或市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程。未來(lái)政策的基本取向應(yīng)該包括如下三個(gè):

1、保障同權(quán)同價(jià)，即建設(shè)用地使用權(quán)/所有權(quán)，不區(qū)別國(guó)有和集體所有，都可以依法批租、轉(zhuǎn)讓和依法處置。

2、保障農(nóng)民社會(huì)福利不損，為農(nóng)民提供就業(yè)再培訓(xùn)機(jī)會(huì)。除支付現(xiàn)有法律規(guī)定的土地補(bǔ)償款等3項(xiàng)外，還應(yīng)增加第4項(xiàng)——農(nóng)民社會(huì)保障補(bǔ)償款。主要是彌補(bǔ)土地就業(yè)功能喪失后的農(nóng)民福利受損，并激勵(lì)失地農(nóng)民再就業(yè)。

3、市場(chǎng)交易取向(公正補(bǔ)償取向)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)、走向市場(chǎng)化之路是未來(lái)集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地必由之路。市場(chǎng)是資源配置的基礎(chǔ)性手段。國(guó)家所需要做的是對(duì)土地(農(nóng)用地)用途進(jìn)行監(jiān)控和管理，而對(duì)已有建設(shè)用地全部按市場(chǎng)模式運(yùn)作。根據(jù)實(shí)際需要，可創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民所有，國(guó)家通過(guò)法律、法規(guī)限制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用途，也通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼使農(nóng)民保護(hù)好農(nóng)地，特別是耕地資源。

(作者單位:華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院)

注釋:

中華人民共和國(guó)憲法.2004年修正案.

中華人民共和國(guó)土地管理法.2004年修正版.

中華人民共和國(guó)物權(quán)法.2007年公布實(shí)行.

譚術(shù)魁.中國(guó)頻繁暴發(fā)征地沖突的原因分析.中國(guó)土地科學(xué)，2008，22(6):44-50.

國(guó)家審計(jì)署網(wǎng).審計(jì)署公布34個(gè)高等級(jí)公路項(xiàng)目設(shè)計(jì)結(jié)果.http://news.xinhuanet.com/fortune/2007-03/26/content_5898502_1.htm.

彭開(kāi)麗，張鵬，張安錄.農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中的不同權(quán)利主體的福利均衡分析.中國(guó)人口，資源與環(huán)境，2009，19(2):137-142.

黃建偉，喻潔.失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題的實(shí)證研究——基于一次土地征收的典型調(diào)查.探索，2009(4):126-130.