摘 要:在人口與城市化的雙重壓力下，開展農(nóng)村居民點整理已迫不及待，本文在對松滋市紙廠河村200個農(nóng)戶走訪調(diào)查的基礎(chǔ)上，用人均和戶均居民點建設(shè)用地指標(biāo)分別對該村的居民點整理潛力進行了測算，并給出進行農(nóng)村居民點整理的建議。

關(guān)鍵詞:居民點 整理 潛力分析

中圖分類號:F301文獻標(biāo)識碼:A

一、前言

(一)研究背景和意義。

人多地少是我國的基本國情。近20年來，我國人口以每年1000多萬的速度遞增。據(jù)預(yù)測，到2030年，我國將達到16億的人口峰值。然而，工業(yè)、城建和旅游等各方面對土地的需求愈來愈大，從1986年到1995年，全國耕地面積減少了近億畝。

然而，現(xiàn)代化和城市化緊密相聯(lián)，提高城市化水平更是全球化背景下提高國際競爭力的現(xiàn)實需要。城市化必定伴隨著城市人口的增加和城市用地規(guī)模的擴大，在人口與城市化的雙重壓力下，開展農(nóng)村居民點整理已迫不及待。

(二)研究對象的基本情況。

由于農(nóng)民的建房習(xí)慣和封建思想的約束，紙廠河村居民點缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，居民點布局分散、農(nóng)民建房大量占用耕地。一方面不少村莊新建住房分布于老村周圍，“攤大餅”式地向外擴展;另一方面在老村中出現(xiàn)閑置舊房，“空心村”現(xiàn)象普遍存在，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地的集約利用。

二、紙廠河村居民點的土地利用現(xiàn)狀

(一)居民點占地現(xiàn)狀。

紙廠河村共10個村民小組，共有農(nóng)戶638戶，農(nóng)村人口2701人。本文隨機選取其中的200戶進行了問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，被調(diào)查戶的住房占地總面積為174.4畝，即116280平方米，人均占地141.5平方米，戶均占地581.4平方米。就人均值而言，與國家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中人均建設(shè)用地指標(biāo)相比，該村人均居民點建設(shè)用地偏高，其平均值幾乎都大于120.0平方米，九組的人均值最高，達177.9平方米。戶均建設(shè)用地面積也遠高于《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的通知》標(biāo)準(zhǔn)。最高達740.0平方米/戶。(如下表)

(二)村居民點用地存在的主要問題。

1、占地面積超標(biāo)嚴(yán)重。

現(xiàn)有宅基地未批先建、少批多建、一戶多宅等現(xiàn)象突出。村內(nèi)的廢棄地、閑置地多，農(nóng)戶建新拆舊難度大。

調(diào)查顯示，該村人均農(nóng)村居民點用地141.5平方米，戶均占地面積達581.4平方米，兩項指標(biāo)都遠遠高于國家和地方有關(guān)宅基地管理的標(biāo)準(zhǔn)。

2、土地利用結(jié)構(gòu)不合理。

農(nóng)村居民點缺乏規(guī)劃，村莊內(nèi)部非農(nóng)建設(shè)用地(包括宅基地、交通用地和公共設(shè)施用地)與農(nóng)用地、空閑地等相互混雜，非農(nóng)建設(shè)用地在村莊內(nèi)布局松散無序，既把農(nóng)用土地分割得支離破碎，不能規(guī)模經(jīng)營，又使非農(nóng)建設(shè)用地不能集聚成片，不利于村莊基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。

3、土地利用率低。

長期以來的農(nóng)村集體土地?zé)o償使用，使建房戶不但想多占地，而且要占好地。于是紛紛向村莊外擴張。一是“線型”擴張，農(nóng)民建新房“沿路爬”，公路通到哪里，新房就蓋到哪里;二是“塊狀”擴張，新建住宅不斷向村莊外圍延伸，村莊四周新樓林立，村莊內(nèi)部破爛不堪，形成“空心村”。

4、環(huán)境質(zhì)量差。

由于受經(jīng)濟條件的制約和傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，多數(shù)居民點的環(huán)境狀況堪憂。絕大多數(shù)農(nóng)戶人、畜不分家，豬、雞、人同居一幢房，生活垃圾隨處棄置;人畜糞便無法處理，雨天污水橫流，道路泥濘，高低不平，家庭的衛(wèi)生和居住環(huán)境難以改善。

三、紙廠河村居民點用地整理的潛力分析

農(nóng)村居民點整理潛力主要是相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求下的農(nóng)村居民點建設(shè)用地節(jié)約和居民點內(nèi)部閑置土地規(guī)模之和。

本文根據(jù)人均標(biāo)準(zhǔn)和戶均標(biāo)準(zhǔn)分別計算農(nóng)村居民點土地開發(fā)整理潛力方案。在計算的過程中，本文忽略居民點內(nèi)部閑置土地面積，僅以兩種標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村居民點建設(shè)用地的節(jié)約量來反映整理的潛力。

(一)影響農(nóng)村居民點整理潛力的因素。

1、規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定。

土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的農(nóng)村居民點人均用地指標(biāo)決定了農(nóng)村居民點整理潛力的大小，即人均用地指標(biāo)越大，土地整理潛力小，人均用地指標(biāo)越小，土地整理潛力越大。

2、居民的建房欲望。

在規(guī)劃期，農(nóng)民只要建房，就必須按照規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)進行，因此農(nóng)民的建房欲望越強烈，建房戶越多，土地整理的潛力越大;反之，潛力越小。

3、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。

要想讓農(nóng)民的建房欲望形成現(xiàn)實的建房能力，在很大程度上取決于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r，即農(nóng)村經(jīng)濟狀況越好，農(nóng)民新建房的能力越強。

4、居民點整理模式。

整理模式?jīng)Q定了農(nóng)村居民點整理為耕地的潛力大小，例如就地改造集并所騰出耕地比搬遷退宅還耕要小。

(二)以人均標(biāo)準(zhǔn)測算土地整理潛力。

農(nóng)村居民點人均建設(shè)用地指標(biāo)參照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃要求確定。為適應(yīng)我國當(dāng)前人多地少、土地資源不足的實際情況，在潛力測算中，人均用地標(biāo)準(zhǔn)按最節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)計算。按此方法，進行農(nóng)村居民點整理潛力測算，測算結(jié)果如下表。

(三)以戶均標(biāo)準(zhǔn)測算土地整理潛力。

根據(jù)《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的通知》規(guī)定:農(nóng)村村民興建、改建房屋，使用農(nóng)用地的每戶不得超過140平方米，使用未利用土地的每戶不得超過200平方米。

下表按照戶均140平方米的標(biāo)準(zhǔn)，進行農(nóng)村居民點整理潛力測算，測算結(jié)果如下表所示。

四、紙廠河村居民點的整理效益分析

(一)經(jīng)濟效益。

紙廠河村地處松滋市東南部，與松滋市縣城相聚40多公里，交通不便利，商業(yè)不發(fā)達，因此其作為工、商業(yè)用地和其他建設(shè)用地的需求量不大。下面本文將以農(nóng)用地的用途對整理潛力進行經(jīng)濟效益分析。

棉花、小麥、水稻和油菜四大作物是該村的主要農(nóng)產(chǎn)品，據(jù)調(diào)查，當(dāng)?shù)刈匀粭l件下的四大農(nóng)作物平均產(chǎn)量和當(dāng)?shù)仄骄鶅r格標(biāo)準(zhǔn)(如下表)。

根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件和種植習(xí)慣，旱地輪作棉花和小麥，水田輪作水稻和油菜。若將從居民點整理出的耕地全部用做旱地，則該村從居民點整理中獲得的直接經(jīng)濟價值為895050元;若將其全部用做水田，即選擇雙季稻與油菜的輪作方式，則可以創(chuàng)造經(jīng)濟效益1638000元。

同時，居民點土地開發(fā)整理還存在一些目前無法量化的經(jīng)濟效益。如開展居民點整理后，耕地將進一步集中連片，有利于實現(xiàn)土地的規(guī)模和集約化經(jīng)營。

(二)社會效益。

通過宅基地整理，一方面擴大了有效建設(shè)用地面積，提高了土地利用率;另一方面，加快紙廠河鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進程，對建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，推動農(nóng)村經(jīng)濟的現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

在社會主義現(xiàn)代化進程中，經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展與建設(shè)用地的供給息息相關(guān)，該村的居民點整理將實現(xiàn)一定范圍內(nèi)的耕地占補平衡。

(三)生態(tài)效益。

農(nóng)村居民點土地開發(fā)整理過程就是營造新型的農(nóng)村聚落，整治和保護生態(tài)環(huán)境，改善人地關(guān)系的過程。生態(tài)綠地是現(xiàn)代農(nóng)村居民點規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，居民點整理后農(nóng)用地相對增加為農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建和維護奠定了基礎(chǔ)。

五、建議

(一)完善農(nóng)村居民點規(guī)劃。

首先要使規(guī)劃工作科學(xué)化，聘請專職規(guī)劃工作者設(shè)計村鎮(zhèn)規(guī)劃;其次，規(guī)劃工作者應(yīng)有時代使命感。雖然目前的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》對農(nóng)村居民點的選址、布局作了宏觀的指導(dǎo)，但總體看來，與城市居住區(qū)設(shè)計相比，《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》顯得剛性不足，量化指標(biāo)過少。農(nóng)村居民點規(guī)劃可在《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》指導(dǎo)下，結(jié)合城市居住區(qū)的規(guī)劃設(shè)計規(guī)范，逐步優(yōu)化人居環(huán)境。

(二)加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。

對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，不僅可以改善農(nóng)村的人居環(huán)境，還將激發(fā)廣大農(nóng)民的投資熱情，加大投資力度。當(dāng)然，只有正確合理的投資才能在政府與農(nóng)民之間建立相互協(xié)調(diào)的良性循環(huán)格局。這樣，村莊規(guī)劃、村莊整理以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)都將是水到渠成的事。

(三)拓寬融資渠道，建立專項基金。

農(nóng)村居民點整理需要雄厚的資金支持。因此，應(yīng)拓寬融資渠道，廣泛籌集社會閑散資金，以保障其順利進行?？山⒖h級村莊改造基金，由土地出讓金政府收益部分、財政撥款以及土地整理置換建設(shè)用地指標(biāo)收入等資金構(gòu)成;鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級由鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政撥款、土地出讓金返回部分以及建設(shè)配套費等構(gòu)成。建立從省級到地方的土地開發(fā)整理資金保障體系，實行資金的專款專用，杜絕擠占、挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

(四)制定配套政策、法規(guī)。

政府應(yīng)出臺相關(guān)配套政策，如對未搞好舊村改造的，除特殊用地外，今后一律不得批準(zhǔn)占用耕地建房;對利用村內(nèi)空閑地、宅基地建房的，必須嚴(yán)格把關(guān)，不得影響村莊整體規(guī)劃;應(yīng)限制農(nóng)戶任意安排附屬生產(chǎn)用房;鼓勵拆舊房建新房、建房要利用宅基地、農(nóng)村一戶只能有一處不超標(biāo)準(zhǔn)的住宅用地;有條件地區(qū)建造群樓式住宅;對服從舊村改造又利用非耕地建房的中小戶用地標(biāo)準(zhǔn)，可允許其上升一檔;對區(qū)位條件好具有一定商業(yè)價值的，村內(nèi)可不作住宅用地安置，經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，向村內(nèi)外公開招標(biāo)或拍賣，招標(biāo)拍賣所得收益全額返回村集體，納入村改造基金。

(作者單位:華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院)