內容提要:從金融危機產生的經濟根源可以看出,金融業(yè)天生是一個高風險的行業(yè),金融風險是其存在和發(fā)展的常態(tài)。金融危機爆發(fā)的原因包括政治、經濟等諸多因素,其中法制不健全、不完善也是發(fā)生金融危機的重要原因之一。因此,法律是防范金融危機的制度性保障。我國目前防范金融危機的法律制度散見于金融監(jiān)管法律體系中,對金融危機防范所表現(xiàn)出來的缺陷和不足已經越來越明顯。為此,有必要重構我國金融危機防范法律制度。

關鍵詞:金融危機;防范;法律制度

中圖分類號:D922.28文獻標識碼: A文章編號:1003-4161(2009)04-0089-04

2008年國際金融危機的爆發(fā),對世界各國的影響不盡相同。其中,金融危機防范法律制度完善與否,成為左右各國避免金融危機所帶來的不良影響的重要因素。比如美國由于防范金融危機法律制度的完備,其股市下跌了不到兩成,其金融業(yè)雖然損失巨大,但并沒有受到根本性的打擊;相反,法制不太健全的越南,其國內股市下跌了百分之六十多。由此可見,法律制度越健全、完善,建筑在此層面上的金融活動就越穩(wěn)定,發(fā)生金融危機的可能性就越小,即使發(fā)生危機,法律制度也能夠將損害降到最低。因此,加強法律制度構建是防范和化解金融危機的有效手段

1.構建金融危機防范法律制度的必要性

1.1 金融危機產生的原因復雜多變

縱觀國際金融業(yè)發(fā)展的歷程,我們可以發(fā)現(xiàn),金融危機產生的原因多種多樣,復雜多變。比如:虛擬經濟與實體經濟日益脫離、虛擬經濟向投機經濟的演化、泡沫經濟的出現(xiàn)和膨脹、信托責任的淪喪以及國際金融秩序的混亂和不公正,均是導致金融危機爆發(fā)的原因。更重要的是,在不同時期出現(xiàn)的經濟危機,或者是上述原因同時出現(xiàn)、相互作用,或者是單獨一兩個原因的強烈刺激,直接誘發(fā)經濟危機。也就是說,不同時期爆發(fā)的不同的經濟危機,其產生的原因并不完全相同,這對構建金融危機防范體系提出了更高的法制化要求。

1.2 金融危機頻繁出現(xiàn)

研究金融業(yè)發(fā)展的歷史,我們不難發(fā)現(xiàn),金融危機伴隨著金融業(yè)的發(fā)展頻繁發(fā)生,而相鄰兩次金融危機爆發(fā)的時間間隔也越來越短,呈現(xiàn)出一種周期性的形態(tài)和特點。甚至在金融危機結束后的經濟復蘇時期或經濟日益繁榮的上升階段,也會出現(xiàn)不同程度的金融危機相伴期間。為此,構建一套完整的金融危機防范法律制度,作為金融業(yè)發(fā)展的庇護和屏障顯得尤為重要。

1.3 金融危機影響巨大、后果嚴重

較為猛烈的大規(guī)模的金融危機,對整個社會經濟的影響巨大。20世紀20年代中后期始于美國并延續(xù)至30年代中期的金融危機,最終演變成為大規(guī)模的經濟危機,出現(xiàn)社會經濟的大蕭條,它對世界政治結構、經濟結構也產生了深刻的影響。可以說,金融危機對金融業(yè)乃至于對整個社會經濟的影響程度與范圍已經越來越大,已成為世界范圍內一個不可回避的經濟現(xiàn)象。事實證明,金融危機往往會誘發(fā)經濟危機,而經濟基礎決定上層建筑,經濟危機所誘發(fā)的經濟結構的變動,也會對社會政治結構帶來沖擊和影響。從這個意義上說,金融危機不僅僅是影響金融業(yè)發(fā)展的問題,它對社會經濟形勢,甚至對整個社會經濟結構、政治結構均會帶來不同程度的影響和沖擊。所以,構建金融危機防范法律制度,是關乎社會政治、經濟發(fā)展的重要一環(huán)。

2.我國金融危機防范法律制度存在的主要問題

目前,在我國金融監(jiān)管法律制度中,有關金融危機防范的法律制度散見于《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國票據(jù)法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國保險法》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國企業(yè)破產法》、《金融機構撤銷條例》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》等法律法規(guī)中,這些法律法規(guī)為我國金融業(yè)的健康發(fā)展、防范金融危機提供了一定的法律保障。但是隨著經濟市場化和金融全球化的發(fā)展,我國金融危機防范法律制度的缺陷越來越明顯,其存在的問題主要有:

2.1 金融法律體系中某些規(guī)定不夠明確

在我國現(xiàn)行金融類法律法規(guī)中,“根據(jù)有關規(guī)定”、“國務院另行規(guī)定”、“有關法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”等模糊規(guī)定經常出現(xiàn),這些規(guī)定嚴重違反了法律的透明度原則,無法滿足法律條文對于“明確具體”的要求。在《中華人民共和國保險法》《中華人民共和國證券法》中類似的“模糊款項”幾乎隨處可見。司法實踐警示我們:“模糊款項”很容易導致對法律產生歧義或引起摩擦,影響法律在適用上的確定性和權威性。

2.2 金融穩(wěn)定維護法律體系不夠完善

現(xiàn)行的金融法律對于維護金融穩(wěn)定、防范金融危機的規(guī)定過于零散、比較籠統(tǒng),操作規(guī)范有待進一步細化和完善。此外,主要金融法律法規(guī)的立法空白是導致金融危機防范制度缺陷的主要原因之一。從金融類法律的整體框架看,規(guī)范外資金融機構、外匯管理、信托業(yè)、投資基金業(yè)等方面的法律,至今沒有出現(xiàn)?！锻赓Y金融機構法》、《外匯管理法》、《金融機構退出法》、《存款保險法》、《投資基金法》以及《信托業(yè)管理法》都需要盡快出臺。

2.3 金融監(jiān)管法律制度存在嚴重缺陷

雖然我國已初步建立了金融監(jiān)管法律體系,但在金融監(jiān)管理念、金融監(jiān)管體制的設計等諸多方面存在嚴重的缺陷。首先,金融監(jiān)管理念模糊,監(jiān)管者角色定位不準。其次,現(xiàn)行“分業(yè)經營、分行監(jiān)管”的監(jiān)管體制,既不利于金融創(chuàng)新、不利于金融業(yè)的全面發(fā)展,也與國際上混業(yè)經營、混業(yè)監(jiān)管的趨勢不相適應。再次,金融監(jiān)管法律體系不健全,配套法規(guī)、規(guī)章不夠完備,法與法之間的銜接性不強,有些法律、法規(guī)之間存在重復與沖突。最后,金融監(jiān)管的手段、方法不夠完善,對我國銀行業(yè)國際化的適應能力不高[1]。

2.4 金融危機應急法律制度缺失

目前,我國在金融危機應急法律制度構建方面存在欠缺。具體表現(xiàn)為:首先,最后貸款人制度存在拯救標準不明確、拯救權過于集中、救助工具單一等缺陷。其次,對危機銀行的接管與并購制度是防范金融危機一項不可或缺的法律制度。我國對危機銀行的接管與并購制度主要是由《商業(yè)銀行法》確定的,其中關于接管標準、重整措施以及對接管組織行為限制等方面的規(guī)定極不完善。最后,存款保險制度缺位,導致中國人民銀行的任務過于繁重,社會公眾產生恐慌心理,出現(xiàn)存款擠兌現(xiàn)象[2]。

2.5 金融機構市場退出機制不夠完善

我國的《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險法》等法律對金融機構市場退出的監(jiān)管多為原則性的規(guī)定,沒能形成完整的市場退出法律保障體系。對于正常的金融機構收購、兼并等主動退出市場的行為沒有專門的規(guī)定,而且也沒有制定金融機構破產法律制度。此外,企業(yè)破產法律制度的滯后造成金融機構不良資產在一定程度上大量滋生和積累,進一步阻礙了金融機構的風險防范?？傊?金融機構市場退出機制的不完善使風險控制缺乏法律的約束,容易導致金融風險積聚,影響整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

3.構建我國金融危機防范法律制度的原則和立足點

3.1 構建我國金融危機防范法律制度的原則和價值取向

在構建我國金融危機防范法律制度過程中,應該貫徹四個基本原則:一是維護金融安全原則;二是促進經濟穩(wěn)健增長原則;三是維護中小投資者利益原則;四是與國際金融形勢接軌原則。金融危機防范與處置法律制度的價值取向,應包括安全、公平、秩序。

安全,就是指金融業(yè)的發(fā)展不能大起大落,不能出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風險。美國政府在實施救市援助時會有取舍,對有的金融機構實施救助措施,而對另一些金融機構則貫徹市場經濟原則,使其被購并或進入破產清算程序,其標準就在于要看這些金融機構所發(fā)生的問題是否會引起系統(tǒng)性金融風險,根據(jù)其市場份額、其他金融機構對其依賴程度、是否會導致支付、結算系統(tǒng)崩潰等標準進行判斷。我們知道,民眾的資金存入銀行后,銀行除了合同相對方的職能外,還承擔了結算與保管職能,現(xiàn)代金融業(yè)所承擔的公共服務職能是顯而易見的。實現(xiàn)金融業(yè)的安全就是為了維護整個經濟結構的安全,不使金融業(yè)的鏈條發(fā)生斷裂,防止金融風險向其他行業(yè)進行擴散。

公平,就是指在維護金融業(yè)穩(wěn)定與發(fā)展,克服金融危機時應重點保護中小投資者和儲戶的利益。如很多國家已建立起存款保險制度,強調信息的透明化,這種公平其實就是一種實質公平,使中小投資者與儲戶的利益盡可能少地受到金融危機的影響。

秩序,就是指金融危機防范與處置法律制度內部以及與其他相關法律制度結構上與內容上的和諧與統(tǒng)一。首先,金融危機防范與處置法律制度應與其他相關法律制度銜接與協(xié)調,從而保證整個法律體系運作順暢,避免沖突與矛盾;其次,在金融危機防范與處置法律制度內容的設計上,應結合金融業(yè)的特殊性,使金融監(jiān)管法律制度具有適用性、針對性,使之更加順暢地運行;第三,在防范與處置金融風險監(jiān)管機構的權力配置上,應考慮各監(jiān)管機構間的權力協(xié)調,避免出現(xiàn)金融監(jiān)管任何階段內出現(xiàn)管理真空,同時防止行政管理程序與司法管理程序間、行政監(jiān)管各部門間、行政權與司法權間的沖突;第四,在防范與處置金融風險監(jiān)管機構與被管理金融機構及相關利益方之間,建立良好的秩序關系,設計出有效、順暢的救濟機制,當金融監(jiān)管機構的處罰決定侵害他人合法利益時,金融監(jiān)管法律制度能夠提供有效的救濟途徑,保證相關利益方的合法權益免受侵害[3]。

3.2 構建我國金融危機防范法律制度的立足點

為了積極應對國際金融危機的挑戰(zhàn),我國金融危機防范法律制度的構建應建立在四大“立足點”之上。一要立足于社會和諧穩(wěn)定,從法律層面調整區(qū)域、城鄉(xiāng)、不同群體之間的利益關系,為正確處理群體事件和人民內部的矛盾提供行之有效的法律對策。二要立足于進一步貫徹落實科學發(fā)展觀,實現(xiàn)社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。對構建生態(tài)文明迫切需要解決的法律問題,及時制定出有針對性、有實用價值的法律法規(guī)。三要立足于主動應對國際金融危機的挑戰(zhàn),為早日建立一個國際金融風險監(jiān)控與預警機制、風險防范體系提供法律基礎。最后要立足于不斷完善有中國特色的社會主義法律體系,為起支架作用的基本法律和社會主義市場經濟法律體系獻計獻策。

4.重構我國金融危機防范法律制度的建議

構建防范金融危機法律制度的主旨并不是要消滅所有的金融風險,而是要將金融風險控制在金融監(jiān)督管理者可容忍的范圍和金融機構可承受的區(qū)間內[4]。從這個意義上講,必須重構我國金融危機防范法律制度,使我國金融業(yè)能走上持續(xù)健康發(fā)展的軌道。

4.1 完善現(xiàn)行金融監(jiān)管法律制度

首先,確立開放與保護并重的監(jiān)管理念,借鑒“開放式保護主義”的經驗,利用各項國際制度中的局限和缺陷,在開放格局中爭取對我國金融業(yè)和金融市場的有效保護;實現(xiàn)監(jiān)管者角色的轉變,我國金融機構必須實現(xiàn)由傳統(tǒng)的行政管制向依法監(jiān)管的轉換、由強調市場準入的審批式監(jiān)管向重視全程監(jiān)管轉換、由合規(guī)性監(jiān)管為主向風險性監(jiān)管為主轉換、由單純的外部性監(jiān)管向強化內控重視行業(yè)自律轉換。其次,改革和完善金融監(jiān)管體制,盡快制定統(tǒng)一的《金融監(jiān)管法》。第三,協(xié)調和完備我國金融監(jiān)管法律體系,不僅要重視立法,重視立法的整體規(guī)劃,使法律、法規(guī)、規(guī)章之間能夠協(xié)調一致,克服重疊、不協(xié)調甚至相抵觸之不足,而且還要重視金融法律法規(guī)的實施細則,使金融業(yè)真正做到有法可依。第四,改進和完善金融監(jiān)管的手段和方法,把金融監(jiān)管的市場準入、稽查、市場退出等納入法制體系,建立存款保險制度,保護存款人利益、穩(wěn)定金融體系的事后補救措施,完善金融監(jiān)督程序措施,建立全國性的銀行同業(yè)組織,充分發(fā)揮其自律作用?？傊?從長遠看,我國應建立統(tǒng)一集中的金融監(jiān)管體制,以提高監(jiān)管效率,防范金融系統(tǒng)風險。

4.2 制定一部《金融危機應急法》,確保我國金融的安全

金融危機發(fā)端于發(fā)達國家,與資本主義市場經濟的結構特點緊密相關。因美國次貸危機引起的世界性金融危機對發(fā)展中國家產生了很強的沖擊。對我國而言,采取具有防范性的法律保障措施對于克服這場金融危機、保持中國經濟的相對穩(wěn)定與發(fā)展更具有現(xiàn)實意義。《金融危機應急法》的制定能夠威懾國際投機資本,為中國外匯市場創(chuàng)造平穩(wěn)運行的環(huán)境;能夠減少加快金融開放進程中的風險;能為中國解決自身問題爭取更多的時間。總而言之,制定一部《金融危機應急法》是防范金融危機低成本、高效率的路子。

4.3 加強對上市公司的管理,構建金融危機“防火墻”

4.3.1 縮短上市公司信息披露期限。我國對于上市公司信息披露期限缺乏嚴格的標準要求,披露期限過長容易誘發(fā)內幕交易行為或者給個別公司蓄意扭曲某些詳細、真實信息以可乘之機。我們可以借鑒日本的經驗讓獨立的中介機構對上市公司披露信息進行審查驗證,并且將信息披露的電子提交義務化。減輕監(jiān)管機構的負擔、降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率,減少披露義務人的披露成本,使證券投資者易于獲取據(jù)以作出投資判斷的有效信息。

4.3.2 細化董事義務,建立獨立董事制度。現(xiàn)行法律對董事的注意義務和忠實義務的規(guī)定極為模糊、籠統(tǒng)且不具有操作性。在今后的立法中應當明確規(guī)定董事違背義務時應承擔的行政責任、民事責任和損害賠償責任;對于各項責任的內容、責任追究主體、責任承擔主體、責任追究期限和追究方式均應做出可操作性的詳細規(guī)定。此外,設立并完善獨立董事制度,由獨立董事關注小股東利益,并對上市公司的關聯(lián)交易發(fā)表獨立意見。

4.3.3 充分發(fā)揮法律體系和會計準則的控制功能。

法律體系以及會計準則的單獨運作都難以對管理層自利行為構成有效約束。因此,有必要把法律體系以及會計準則二者的控制功能有機結合起來。將董事、高管以及相關專業(yè)人士在擬定、審查、批準股票期權計劃時勤勉盡責義務的具體化。

4.3.4 完善金融刑法,維護金融安全。由于我國相關的金融法律體系正在不斷改革、逐步完備的過程中,金融刑法在金融安全領域的適用還存在一定的缺陷。武漢大學法學院教授喻偉等在中國金融安全的刑法保護暨湖北省法學會刑法研究會2008年年會上提出,應從以下三個方面進一步完善刑法:一是增加罪名和犯罪主體,如增加出售、購買、運輸、持有、使用變造的貨幣罪,明確規(guī)定金融機構為金融犯罪主體之一。二是完善刑罰體系,完善罰金刑的適用,減少倍比罰金制,代之以實定罰金制;合理完善刑罰幅度設置,細化量刑檔次。三是刑種配置上增加資格刑的種類,對自然人可增加禁止從業(yè)的資格刑,對單位犯罪應該增設停業(yè)整頓、限制從事業(yè)務活動與強制解散三種資格刑。此外,武漢警官職業(yè)學院副教授冉妮莉在中國金融安全的刑法保護暨湖北省法學會刑法研究會2008年年會上提出,金融犯罪的國際化發(fā)展趨勢警示我們:必須重視與世界各國共同協(xié)調合作打擊國際金融犯罪活動。相關國際條約、公約所確定的金融刑事法律規(guī)范將會對我國金融刑事立法以及金融刑事法制的完善產生重大的影響,必須促進我國金融刑法規(guī)范的形式和內容與國際金融法律規(guī)范接軌。

4.3.5 加強金融危機防范國際合作法律制度的調整。在當前金融全球一體化的時代,金融風險的國際傳遞越來越快,影響越來越大。我國在加入WTO后,國內金融業(yè)國際化進一步深化,而隨之而來的金融風險也進一步加大,金融風險的防范特別需要國際合作。德國基爾世界經濟研究所所長丹尼斯?斯諾爾教授在接受新華社記者專訪時指出,金融監(jiān)管不力是造成目前國際金融危機的重要原因,國際社會應加強金融監(jiān)管,并就此展開合作,以避免危機再次發(fā)生。因此,我國的金融危機防范法律制度應在借鑒他國經驗及國際慣例的基礎上做一些調整:一要確立金融監(jiān)管的主權原則,以維護我國的國家利益、公共秩序及公共利益。二要貫徹WTO下的互惠原則及國民待遇原則,增強法律的透明度,增強法律在適用上的權威性。三要加強對外國金融機構的謹慎監(jiān)管,在制度設立上既要包括對外國金融機構在我國金融活動中的監(jiān)管,也要涵蓋我國金融機構在外國從事金融活動的監(jiān)管。四要在我國處置金融機構危機方面建立起既符合國際合作,又符合“屬地原則”的法律規(guī)范,增加國際投資者的信心,促進國際金融監(jiān)管合作。

結語

金融風險始終伴隨著金融業(yè)的發(fā)展,盡管金融危機爆發(fā)原因多種多樣,但法制水平是避免、防范金融危機、降低金融風險的關鍵因素之一。為此,我國應圍繞金融業(yè)、針對金融風險、金融危機健全、完善法律制度,防范和化解金融危機。

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[作者簡介]李景義(1972—),男,東北林業(yè)大學人文社會科學學院教師,講師,研究方向:民商法。

(責編:正融;校對:正融)