王成勇　盧小亨

內(nèi)容提要:生態(tài)移民是促進(jìn)民勤綠洲可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇之一,但是傳統(tǒng)的移民方式面臨成本高、選址難、收入反差大和遺留問(wèn)題多等一系列難題。在總結(jié)傳統(tǒng)移民經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,民勤縣創(chuàng)新生態(tài)移民路經(jīng),實(shí)施新的生態(tài)移民模式——生態(tài)公益型移民,該模式的實(shí)施呈現(xiàn)出良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

關(guān)鍵詞:民勤縣;生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移;效益;政策建議

中圖分類(lèi)號(hào):F127.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-4161(2009)04-0051-04

民勤縣地處甘肅省河西走廊東北部,石羊河流域下游,東、北、西三面被騰格里沙漠和巴丹吉林沙漠包圍;地屬溫帶大陸性干旱氣候區(qū),年降水量?jī)H110毫米,蒸發(fā)量卻高達(dá)2 646毫米,是中國(guó)北方地區(qū)沙塵暴四大策源地之一。至2007年,荒漠化面積已經(jīng)占據(jù)全縣土地面積的94.5%。民勤處于全國(guó)荒漠化監(jiān)控和防治的前沿地帶,阻隔巴丹吉林和騰格里兩大沙漠合攏,是中國(guó)西北部風(fēng)沙線(xiàn)上的一座“橋頭堡”。因此,溫家寶總理11次牽掛民勤治沙問(wèn)題,多次說(shuō)“決不能讓民勤成為第二個(gè)羅布泊”。

1.民勤縣生態(tài)移民路經(jīng)創(chuàng)新的原因

1.1 人口規(guī)模與綠洲資源環(huán)境承載能力的矛盾加劇

自從漢武帝元狩二年(公元前121年)霍去病率兵西征,中原人口隨之遷入河西屯墾戍邊開(kāi)始,民勤曾經(jīng)歷了三次人口遷入高峰,到清道光年間人口猛增至18.5萬(wàn)人。此后,由于人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的日益擴(kuò)大,民勤綠洲資源環(huán)境的承載力大大減弱,一方水土難養(yǎng)一方人,境內(nèi)人口開(kāi)始大量外遷。至同治年間,全縣人口減少2萬(wàn)人;民國(guó)5至10年,民勤境內(nèi)連遭大旱,全縣人口減少6萬(wàn)人,到1948年降至10.4萬(wàn)人。新中國(guó)成立后,外遷人口陸續(xù)返鄉(xiāng),1956年達(dá)到24.15萬(wàn)人。三年自然災(zāi)害期間,備受天災(zāi)與貧困煎熬的民勤人民再次舉家外遷,1963年全縣人口減少至17.6萬(wàn)人。20世紀(jì)90年代,曾被稱(chēng)為“柳林糧倉(cāng)”的民勤湖區(qū)生態(tài)急劇惡化,人口大量外遷,約3萬(wàn)人淪為“生態(tài)難民”。

2007年,民勤縣總?cè)丝谶_(dá)31.3萬(wàn),而全縣適合人類(lèi)居住和生存的綠洲面積僅占土地總面積1.59萬(wàn)km²的5.5%?？h內(nèi)綠洲地區(qū)人口密度達(dá)358人/ km²,為全國(guó)平均水平的1.57倍,是聯(lián)合國(guó)同類(lèi)地區(qū)人口密度臨界指標(biāo)的51.1倍①;即使按全縣平均人口密度19.7人/ km²計(jì)算,也高出聯(lián)合國(guó)的臨界指標(biāo)1.81倍。從水資源承載力看,全縣人均水資源占有量為520m³,僅為全國(guó)平均水平的23.6%。按國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)人均水資源占有量達(dá)到1 700m³時(shí),即可維持良好的生態(tài)環(huán)境,而當(dāng)人均水資源占有量低于1 000 m³時(shí),就會(huì)引致供需失衡,造成生態(tài)環(huán)境的惡化②。民勤縣目前人均水資源占有量?jī)H為國(guó)際極限標(biāo)準(zhǔn)的52%,水資源實(shí)際承載人口規(guī)模較極限承載能力17.5萬(wàn)人高出78.86%;即使到2010年石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃提出的水資源目標(biāo)落實(shí)后,水資源極限承載力也僅為27.4萬(wàn)人,現(xiàn)有人口仍超出3.9萬(wàn)人。龐大的人口規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了資源環(huán)境的承載能力,沉重的人口壓力讓脆弱的荒漠生態(tài)環(huán)境不堪重負(fù)。

1.2 傳統(tǒng)生態(tài)移民模式面臨諸多難題

一般來(lái)講,生態(tài)移民有本地遷移和異地遷移、集中安置和分散安置、自發(fā)性移民、政府組織移民和企業(yè)參與移民搬遷等各種類(lèi)型。早期,民勤主要是群眾自發(fā)投親靠友移民、教育移民等分散型移民,后來(lái)政府實(shí)施有組織的縣內(nèi)外整體型移民。2003年,組織湖區(qū)377戶(hù)、1 037人向縣外移民至新疆軍戶(hù)、芳草湖農(nóng)場(chǎng);從2004年開(kāi)始,依托國(guó)家易地扶貧搬遷項(xiàng)目,先后在本縣內(nèi)的昌寧、夾河、蔡旗、大灘等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立4個(gè)移民點(diǎn),整村整社推進(jìn)縣內(nèi)移民385戶(hù)、1 804人。這些傳統(tǒng)的移民模式雖然對(duì)緩解民勤綠洲局部地區(qū)人口與資源環(huán)境矛盾發(fā)揮了一定作用,但它們都面臨著一系列難題,影響生態(tài)移民的實(shí)質(zhì)性效果。

1.2.1 移民成本高。無(wú)論是縣內(nèi)移民還是縣外移民,政府都要在遷入地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。就民勤縣內(nèi)而言,以2007年實(shí)施的西渠鎮(zhèn)煌輝村為例,搬遷一戶(hù)需在遷入地新建84m²住宅一套,造價(jià)4.2萬(wàn)元,發(fā)放搬遷費(fèi)0.1萬(wàn)元,加上水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施投入戶(hù)均1.4萬(wàn)元,學(xué)校、衛(wèi)生所、村委會(huì)等公共服務(wù)設(shè)施投入戶(hù)均1.1萬(wàn)元,搬遷一戶(hù)共需要投入6.8萬(wàn)元。由于漲價(jià)因素,2008年的戶(hù)均搬遷成本達(dá)到8萬(wàn)元以上。甘肅省以工代賑易地扶貧搬遷項(xiàng)目人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為5 000元,每戶(hù)平均為2～3萬(wàn)元,與實(shí)際搬遷投入相差4～5萬(wàn)元。就縣外而言,以2003年新疆移民為例,除上述基本建設(shè)費(fèi)用外,每戶(hù)還需搬遷運(yùn)輸費(fèi)0.4萬(wàn)元,再加上承包耕地費(fèi)用和漲價(jià)因素,戶(hù)均搬遷費(fèi)則高達(dá)9萬(wàn)元;而規(guī)劃中的移民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)僅為人均6 000元,每戶(hù)大約2.4～3.6萬(wàn)元。

1. 2.2 移民選址難。

就縣內(nèi)而言,由于民勤綠洲整體嚴(yán)重缺水,因此,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,實(shí)施縣內(nèi)易地移民是“剜肉補(bǔ)瘡”之舉,只能解燃眉之急,無(wú)法從根本上緩解人口與資源環(huán)境的固有矛盾。況且,目前已收回的機(jī)關(guān)農(nóng)林場(chǎng)大部分面積狹小,布局分散,地力條件差,無(wú)法滿(mǎn)足移民必需的基本條件;大型國(guó)營(yíng)農(nóng)林場(chǎng)移民條件相對(duì)較好,但由于管理體制的限制,市、縣政府無(wú)法與之協(xié)調(diào)溝通,移民設(shè)想始終無(wú)法付諸實(shí)施。就縣外而言,過(guò)去比較理想的遷入地選擇為內(nèi)蒙古和新疆,前者屬分散移民,規(guī)模較小,近年當(dāng)?shù)卣雠_(tái)了許多限制遷入政策,基本關(guān)閉了移民大門(mén);后者經(jīng)濟(jì)規(guī)模大,對(duì)勞動(dòng)力需求強(qiáng)烈,但其半軍事化管理體制與民勤縣農(nóng)村自主經(jīng)營(yíng)方式差異很大,群眾移民意愿不強(qiáng)烈,2003年組織移民最終辦理戶(hù)籍遷移手續(xù)的只有35戶(hù)。省內(nèi)適宜移民的疏勒河流域、黑河流域,目前也面臨生態(tài)問(wèn)題,不允許再進(jìn)行移民。因此,縣外移民基本失去了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1. 2.3 收入反差大。

實(shí)施生態(tài)移民,提高群眾收入是首要任務(wù)。從民勤已經(jīng)實(shí)施的幾次縣內(nèi)外生態(tài)移民情況看,遷入地的共同特點(diǎn)是耕地較少,地力條件較差,移民后土地開(kāi)發(fā)整理的周期長(zhǎng)、投入大,前期回報(bào)率低,影響農(nóng)民的近期收入水平,從而挫傷了群眾移民搬遷的積極性。2007年,民勤縣農(nóng)民人均純收入達(dá)到3 869元,實(shí)施生態(tài)移民后群眾在遷入地達(dá)到這個(gè)收入水平十分困難。

1. 2.4 遺留問(wèn)題多。

對(duì)群眾而言,實(shí)施生態(tài)移民是傷筋動(dòng)骨的大事。由于民勤縣生態(tài)移民遷出區(qū)主要分布在湖區(qū)等沿邊沿沙地區(qū),當(dāng)?shù)厝罕娫诿撠毥饫н^(guò)程中形成的集體和個(gè)人歷史債務(wù)都比較多。實(shí)施生態(tài)移民,必然涉及債權(quán)債務(wù)、二輪土地延包及退耕還林地處置、集體和個(gè)人財(cái)產(chǎn)處置、子女上學(xué)、老人養(yǎng)老等許多遺留問(wèn)題。這些遺留問(wèn)題得不到妥善解決,就會(huì)引發(fā)許多新矛盾,成為移民的不穩(wěn)定因素,影響生態(tài)移民的成效。

2.生態(tài)公益型移民模式及其效益

2.1 實(shí)施生態(tài)公益型移民的依據(jù)

從民勤縣的實(shí)際來(lái)看,其人口與資源環(huán)境的固有矛盾不僅表現(xiàn)為人口總量對(duì)環(huán)境的巨大壓力,更重要的是不合理的就業(yè)結(jié)構(gòu)削弱了資源環(huán)境的承載力。全縣93%的勞動(dòng)力從事種植業(yè),種植業(yè)消耗了全縣82%的水資源,卻僅創(chuàng)造了42%的產(chǎn)值,勞動(dòng)和資源的產(chǎn)出水平都比較低。因此,民勤綠洲既要走出傳統(tǒng)移民模式面臨的困境,又要科學(xué)破解人口與資源環(huán)境的固有矛盾,就必須按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求,尋找更加符合民勤實(shí)際的移民新路徑。

有鑒于民勤的縣情,若通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整,在減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)水資源需求量、減小對(duì)生態(tài)環(huán)境壓力的同時(shí),還能創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和就業(yè)崗位,那么,這樣的做法既有生態(tài)效益又有經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。進(jìn)一步而言,如果在生態(tài)移民中能將傳統(tǒng)的“空間遷移”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”,不進(jìn)行人口異地搬遷,而是通過(guò)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和相應(yīng)的政策保障,使水、沙、地等生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換,使勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)身份置轉(zhuǎn),使沿邊沿沙區(qū)各類(lèi)生產(chǎn)要素退出生產(chǎn)領(lǐng)域,進(jìn)入生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域,從而大力緩解人口壓力,提升資源環(huán)境的承載能力和可持續(xù)發(fā)展能力,達(dá)到“生態(tài)移民”的效果。

2.2 生態(tài)公益型移民模式的實(shí)踐

生態(tài)公益型移民,就是政府通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,完善社會(huì)保障體系,廣泛動(dòng)員群眾投入生態(tài)治理建設(shè),將農(nóng)民、土地、水資源從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來(lái),進(jìn)入生態(tài)建設(shè)事業(yè),實(shí)現(xiàn)土地耕作林草化、水效利用最優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化和群眾收入公益化,進(jìn)而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與重建,實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。

基于上述理念,民勤縣于2008年在東湖鎮(zhèn)正新村建立了生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移試驗(yàn)區(qū),按照“政府引導(dǎo)、公益支持、項(xiàng)目依托、資源整合、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民自建”和“分沙到戶(hù)、承包治理、開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、收益歸己”的原則,制訂實(shí)施方案。一是創(chuàng)新戶(hù)籍制度,將沿邊沿沙區(qū)農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)戶(hù)口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶(hù)口,人口仍在原地居住,耕地全部退出農(nóng)業(yè)耕種,轉(zhuǎn)為生態(tài)用地,按照人均2.5畝的標(biāo)準(zhǔn)核定并整體規(guī)劃,全部種植紫花苜蓿、甘草等飼草作物和中藥材,政府對(duì)試驗(yàn)區(qū)確定的生態(tài)農(nóng)戶(hù)每年發(fā)放一定金額的生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助,以促進(jìn)其生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變;二是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),從傳統(tǒng)的種植業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)水和生態(tài)效益明顯的草畜業(yè),成立專(zhuān)業(yè)養(yǎng)殖合作社,以增加群眾收入;三是進(jìn)行生態(tài)建設(shè),將試驗(yàn)區(qū)勞動(dòng)力組織起來(lái),成立“防沙治沙協(xié)會(huì)”,組建專(zhuān)業(yè)防沙治沙隊(duì)伍,按照試驗(yàn)區(qū)內(nèi)確定的人口數(shù)量,在青土湖防沙治沙示范區(qū)內(nèi)就近居住地每年人均劃分4畝沙地,統(tǒng)一進(jìn)行工程壓沙造林,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向治沙工人轉(zhuǎn)移,促進(jìn)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和改善。按照這一方案,由縣扶貧辦牽頭,發(fā)改委、財(cái)政、等相關(guān)部門(mén)配合,東湖鎮(zhèn)政府具體實(shí)施,全面開(kāi)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)?？h扶貧辦和東湖鎮(zhèn)政府與試驗(yàn)區(qū)66戶(hù)、331人簽訂了事業(yè)轉(zhuǎn)移合同書(shū),并辦理了享受生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助手續(xù);成立了“東湖鎮(zhèn)正新村風(fēng)沙治理協(xié)會(huì)”,以正新村至青土湖段農(nóng)區(qū)沿線(xiàn)流沙治理為重點(diǎn),組織群眾在青土湖以東、正新村以北完成了長(zhǎng)6km、寬0.2km、面積1 800畝的壓沙工程,同時(shí)按照每畝83株的標(biāo)準(zhǔn)完成了梭梭栽植工程;并對(duì)退出的耕地按標(biāo)準(zhǔn)重新核定、整體規(guī)劃,種植以紫花苜蓿為主的飼草515畝,以甘草為主的中藥材312畝,同時(shí)以社為單位新建規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)5個(gè),完成了試驗(yàn)區(qū)內(nèi)5.3km農(nóng)村二級(jí)公路新建工程。隨著各項(xiàng)政策措施的逐步落實(shí),試驗(yàn)區(qū)內(nèi)生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移的成效初步顯現(xiàn)。

2.3 生態(tài)公益型移民模式的效益

2.3.1 生態(tài)效益。一是用水量和用水定額下降。沿邊沿沙區(qū)耕地總面積為12.65萬(wàn)畝,配套使用機(jī)井1 207眼,畝均耗水560m³,耗水總量7 082萬(wàn)m³。根據(jù)實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)施結(jié)果,生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移項(xiàng)目實(shí)施后,沿邊沿沙區(qū)可壓減耕地2.6萬(wàn)畝,保留耕地全部轉(zhuǎn)為藥草用地,畝均耗水下降到370 m³,耗水總量下降到3 717萬(wàn)m³。二是用水結(jié)構(gòu)更趨優(yōu)化。沿邊沿沙區(qū)的種植業(yè)用水、生態(tài)用水、生活用水比例為 94∶0.7∶5.3,項(xiàng)目實(shí)施后種植業(yè)退出生產(chǎn),生態(tài)用水、生活用水比例調(diào)整為94∶6,生態(tài)用水比例大幅提高。三是用水效益穩(wěn)步提高。沿邊沿沙區(qū)農(nóng)民每百元收入的水資源消耗量一般為50m³,項(xiàng)目實(shí)施后降為22m³。四是 “虛擬水”的節(jié)水效應(yīng)充分顯現(xiàn)。2008年國(guó)家已將民勤列為南水北調(diào)西線(xiàn)工程受水區(qū),按規(guī)劃每年應(yīng)向民勤調(diào)水5億m³。在綠洲西線(xiàn)全面實(shí)施生態(tài)公益型移民模式后,每年節(jié)約用水3 365m³;在綠洲內(nèi)部按重點(diǎn)治理規(guī)劃實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)節(jié)水目標(biāo)后,用水總量可由目前的5.8億m³下降到3.4億m³,又能節(jié)水2.4億m³,兩項(xiàng)合計(jì)可實(shí)現(xiàn)節(jié)水2.7億m³,相當(dāng)于以“虛擬水”方式完成西線(xiàn)調(diào)水任務(wù)的54%。五是植樹(shù)造林力度加大。目前沿邊沿沙區(qū)共完成壓沙造林面積3.89萬(wàn)畝,項(xiàng)目實(shí)施后,每年可完成壓沙造林面積16萬(wàn)畝,經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的努力,綠洲西線(xiàn)的60萬(wàn)畝流沙4年內(nèi)就可得到有效治理,并在沿線(xiàn)梯次構(gòu)建起外圍壓沙造林、沿線(xiàn)退耕封育、內(nèi)部種草養(yǎng)畜相配套的綠洲保護(hù)體系,形成功能相對(duì)完備的生態(tài)緩沖區(qū)。

2.3.2 經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移項(xiàng)目實(shí)施后,沿邊沿沙區(qū)投入下降,土地利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率水平提高,農(nóng)民收入增長(zhǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)移,結(jié)構(gòu)更趨優(yōu)化,農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)必然承受的自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)降低,比較效益提高。一是收入穩(wěn)定增加、保障程度提高。2008年,試驗(yàn)區(qū)內(nèi)群眾的人均收入將從2007年的3 800元達(dá)到4 500元,其中,生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助2 200元,低保180元,壓沙造林補(bǔ)助1 600元,種草養(yǎng)畜等收入520元?？梢?jiàn),農(nóng)民收入的主體部分為政策性收入,只要專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助增長(zhǎng)機(jī)制得到落實(shí),轉(zhuǎn)移區(qū)群眾收入可與全縣農(nóng)民平均收入水平保持同步增長(zhǎng)。二是農(nóng)民收入差距縮小。根據(jù)調(diào)查,沿邊沿沙區(qū)低收入和高收入家庭人均收入相差達(dá)2 375元,而項(xiàng)目實(shí)施后,農(nóng)民收入來(lái)源趨于一致,政策保障更趨公平和均衡,貧富差距不斷縮小,和諧因素不斷增加。三是收入空間拓展。目前沿邊沿沙區(qū)共有勞動(dòng)力1.67萬(wàn)人,其中97.3%從事第一產(chǎn)業(yè)。項(xiàng)目實(shí)施后,壓沙造林和草畜產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求不超過(guò)1萬(wàn)人,其余勞動(dòng)力可全部轉(zhuǎn)移從事第二、三產(chǎn)業(yè),從而為轉(zhuǎn)移區(qū)增加轉(zhuǎn)移性收入。

2.3.3 社會(huì)效益。生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移試驗(yàn)區(qū)的建設(shè),首先是一種發(fā)展觀(guān)念的轉(zhuǎn)變,是經(jīng)營(yíng)主體、生產(chǎn)方式和農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變。通過(guò)這種轉(zhuǎn)變,使群眾在治理生態(tài)的同時(shí)節(jié)約了資源(尤其是水資源),抑制了對(duì)自然生態(tài)的破壞,減輕了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力,同時(shí)通過(guò)治理沙漠增加了收入。其次,通過(guò)治沙與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)相結(jié)合的路子,不僅能拓展增收渠道,而且能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民向治沙工人的職業(yè)轉(zhuǎn)換,實(shí)現(xiàn)大地增綠、產(chǎn)業(yè)增效、經(jīng)濟(jì)增速與農(nóng)民增收的共贏(yíng),形成資源節(jié)約和環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式。第三,生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移試驗(yàn)區(qū)建成后,政府將繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施的建設(shè)投資力度,可以逐步實(shí)現(xiàn)沿邊沿沙區(qū)基礎(chǔ)條件的明顯改善,社會(huì)事業(yè)得到更快發(fā)展,群眾社會(huì)保障能力將明顯增強(qiáng)。

2.3.4 生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移與搬遷移民的成本、收益比較

從安置成本來(lái)看,若生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移項(xiàng)目5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)將全縣風(fēng)沙西線(xiàn)

40 157人納入生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移計(jì)劃,政府為轉(zhuǎn)移區(qū)群眾人均年補(bǔ)助生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)2 400元,5年共計(jì)1.2萬(wàn)元,每戶(hù)按4口人計(jì)算,戶(hù)均4.8萬(wàn)元;如果將40 157人5年內(nèi)全部移民搬遷到縣外,戶(hù)均需搬遷費(fèi)用達(dá)9萬(wàn)元以上。由此可見(jiàn),實(shí)施生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移較向縣外移民的安置成本戶(hù)均低4.2萬(wàn)元。從生產(chǎn)總成本來(lái)看,生態(tài)公益性事業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目人均投入為2萬(wàn)元,其中:年補(bǔ)助生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)2 400元,5年共計(jì)1.2萬(wàn)元,基礎(chǔ)設(shè)施和暖棚建設(shè)一次性投入0.8萬(wàn)元(在項(xiàng)目成本核算中,未計(jì)入政府投入的壓沙造林補(bǔ)助1 000元/畝,因?yàn)?即使不實(shí)施該項(xiàng)目,政府也要每年拿出一定的資金進(jìn)行生態(tài)治理)。從收益來(lái)看,生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移項(xiàng)目實(shí)施后的經(jīng)濟(jì)效益為人均2.608萬(wàn)元,主要源于:①草畜產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加純收入4 500元/人以上,5年共計(jì)2.25萬(wàn)元/人;②項(xiàng)目區(qū)年節(jié)約水資源3 365萬(wàn)m³(相當(dāng)于民調(diào)輸水的斗口水量),按民調(diào)水價(jià)0.21元/m³計(jì),每年可節(jié)省水費(fèi)706.6萬(wàn)元,5年人均節(jié)省水費(fèi)0.088萬(wàn)元;③節(jié)省的水量全部用于綠洲內(nèi)部發(fā)展高效農(nóng)業(yè),可灌面積達(dá)6萬(wàn)畝,按凈產(chǎn)值600元/畝計(jì),產(chǎn)值為3 600萬(wàn)元,水效益按60%分灘,節(jié)水效益達(dá)2 160萬(wàn)元,5年人均節(jié)水效益達(dá)0.27萬(wàn)元。綜合以上的成本和收益分析,項(xiàng)目實(shí)施中政府投入資金2萬(wàn)元/人,項(xiàng)目實(shí)施后的經(jīng)濟(jì)效益為2.608萬(wàn)元/人,項(xiàng)目益本比為1.304,項(xiàng)目可行。

3.推廣生態(tài)公益型移民模式的政策建議

民勤縣綠洲外圍沿邊沿沙區(qū)風(fēng)沙線(xiàn)長(zhǎng)達(dá)408km,其中西線(xiàn)達(dá)274km,亟待治理流沙面積60萬(wàn)畝,沿線(xiàn)有薛百、大壩、三雷、蘇武、大灘、泉山、紅沙梁、西渠、東湖等9個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),涉及沿沙村55個(gè)、沿沙社254個(gè),總戶(hù)數(shù)9 689戶(hù)、40 157人。根據(jù)東湖鎮(zhèn)正新村生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移試驗(yàn)區(qū)取得的經(jīng)驗(yàn)和得到的啟示,結(jié)合《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》的落實(shí),民勤縣政府計(jì)劃從2009年起到2013年,用5年左右的時(shí)間,在總結(jié)、完善、提升現(xiàn)行治理措施的基礎(chǔ)上,在上述區(qū)域內(nèi)全面推行生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移的新模式,將風(fēng)沙西線(xiàn)的人口全部納入生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移范圍,通過(guò)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的轉(zhuǎn)移,逐步減輕對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力,提升綠洲資源環(huán)境的承載力。為此,我們提出以下兩條政策建議。

3.1 將民勤沿邊沿沙生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移試驗(yàn)區(qū)申報(bào)為國(guó)家級(jí)項(xiàng)目試驗(yàn)區(qū)

項(xiàng)目試驗(yàn)區(qū)每年為轉(zhuǎn)移群眾按全縣農(nóng)民人均純收入的一定比例落實(shí)生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助,由國(guó)家和地方財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān),并隨著民勤農(nóng)民人均純收入水平的逐年提高,進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,逐步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),形成轉(zhuǎn)移區(qū)群眾收入穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制,確保群眾參與的主動(dòng)性和積極性。2008年,東湖鎮(zhèn)正新村生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移試驗(yàn)區(qū)為群眾落實(shí)政策性補(bǔ)助2 380元,相當(dāng)于試驗(yàn)區(qū)2007年農(nóng)民人均純收入的62%。以此推算,參照正新試點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn),將風(fēng)沙西線(xiàn)的40 157人全部納入生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移范圍后,以2007年民勤縣農(nóng)民人均純收入3 869元為基數(shù),人均每年落實(shí)生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助2 400元,每年共需補(bǔ)助9 638萬(wàn)元;按國(guó)家補(bǔ)貼80%、地方配套20%的分級(jí)負(fù)擔(dān)比例,每年國(guó)家需補(bǔ)貼7 710萬(wàn)元,并按民勤縣農(nóng)民人均純收入多年的平均增幅8%相應(yīng)增加。

3.2 將民勤縣沿邊沿沙生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移區(qū)群眾全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍并納入城市低保范圍

針對(duì)民勤生態(tài)治理的特殊性,直接將民勤縣沿邊沿沙生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移區(qū)群眾全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍并納入城市低保范圍,政府統(tǒng)一安排剩余勞動(dòng)力到城鎮(zhèn)集中定居,并提供必要的創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策和創(chuàng)業(yè)平臺(tái),促進(jìn)受益區(qū)群眾向城鎮(zhèn)聚集,向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,以此加快民勤縣城鎮(zhèn)化步伐。參照目前民勤縣實(shí)際執(zhí)行的平均每人212元/月(低保152元、物價(jià)補(bǔ)貼60元)的城市低保標(biāo)準(zhǔn),將生態(tài)公益型人口轉(zhuǎn)移區(qū)群眾全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍并納入城市低保范圍后,每年共需落實(shí)低保金1.02億元;按中央負(fù)擔(dān)80%、地方配套20%的分級(jí)負(fù)擔(dān)比例,每年需中央補(bǔ)貼8 160萬(wàn)元,并按國(guó)家有關(guān)政策逐年調(diào)高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

注 釋:

① 聯(lián)合國(guó)1977年在內(nèi)羅畢召開(kāi)的沙漠化會(huì)議上制定的干旱地區(qū)土地對(duì)人口的承載極限是7人/km²。

② 錢(qián)正英,張光斗.中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報(bào)告及各專(zhuān)題報(bào)告[M].中國(guó)水利水電出版社,2001.

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[作者簡(jiǎn)介]王成勇(1969—),男,中共甘肅省委黨校副教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

盧小亨(1972—),男,民勤縣人民政府縣長(zhǎng)。

[收稿日期]2009-06-21

(責(zé)編:羅哲;校對(duì):一丁)