冀志罡

土地出讓收入是中國地方政府的一項(xiàng)重要財源,俗稱“土地財政”,是廣受指責(zé)的一項(xiàng)財政安排。評論家們眾口一詞地指責(zé)說,正因?yàn)榈胤秸c土地有過多的利益瓜葛,才導(dǎo)致官員腐敗每每與房地產(chǎn)牽連,官民矛盾也每每因房地產(chǎn)而起,甚至連房價上漲的黑鍋,也一古腦地讓“土地財政”給背了。

我并不打算為“土地財政”辯護(hù)。不過,給定“要增長、要發(fā)展、要城市化”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo),再給定“中央拿大頭,地方拿小頭”的稅收格局,還有“地方政府不準(zhǔn)發(fā)債,不準(zhǔn)貸款,也不準(zhǔn)為貸款擔(dān)?！钡拿魑囊?guī)定,除了土地出讓外,地方政府能做到既不賣地,又有足夠多的資金投入市政建設(shè)嗎?

市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),一般都是大投入、慢回報。由于涉及土地等公共事項(xiàng),而服務(wù)收費(fèi)又很困難,這些項(xiàng)目一般由政府打理,例如市政道路,綠化園林,供水供電設(shè)施,等等。就是在美國也不例外。

對地方政府來說,投入是一次性的,而回報卻細(xì)水長流,如果沒有相應(yīng)的融資安排,能夠讓政府借一筆錢投入,之后再用該項(xiàng)設(shè)施產(chǎn)生的回報償還,項(xiàng)目就無法實(shí)施。中國的土地出讓制度,其實(shí)就是一種融資制度。地方政府有了出讓土地獲取回報的機(jī)會,才能通過國有企業(yè)貸款進(jìn)行土地一級開發(fā),并在土地出讓后還貸。不妨這樣看,對地方政府來說,土地開發(fā)是一種商業(yè)業(yè)務(wù)。做得好,甚至能支持政府其他方面的開支。

美國政府不是土地所有者,自然沒有出讓土地獲利的機(jī)會。那么,美國地方政府是如何解決城建資金來源的?答案是發(fā)債。美國市政債券是債券市場上一個規(guī)模很大的交易品種。通過發(fā)行債券,美國的州縣地方政府得以籌集大筆資金,投入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后,由于環(huán)境改善對周邊地價房價有支撐,政府可以在之后的若干年中,通過征收物業(yè)稅還本付息。這就形成了良性循環(huán)。

但這個循環(huán),在中國是不通的,此地方政府非彼地方政府也。美國州縣政府由當(dāng)?shù)剡x民選舉產(chǎn)生,只對本地選民負(fù)責(zé),有獨(dú)立的財政和稅收,甚至可以破產(chǎn)倒閉(紐約市就倒閉過一回)。這些政府發(fā)行的市政債券,一般以政府稅收或項(xiàng)目收益為擔(dān)保,一旦不能履責(zé),也自有一套法律規(guī)則予以處理。一句話,地方歸地方,聯(lián)邦歸聯(lián)邦,地方還不上錢,是賴不到聯(lián)邦的。

中國就不同了。地方官員由中央任命,只對中央負(fù)責(zé),地方政府實(shí)際上只是中央政府的派出機(jī)構(gòu),根本沒有獨(dú)立的信用可言,它們的信用實(shí)質(zhì)上都是中央信用。今年初為了支持地方財政,第一次發(fā)行了地方債券,但由財政部代發(fā)代還。兜了個圈子,實(shí)際上還是國債。

在這種政治格局下,如果放開地方發(fā)行市政債券,必然會造成政府債務(wù)失控。既然一切有中央兜底,那么,地方政府借錢花當(dāng)然是多多益善。市政債券一般期限較長,而官員任期有限,這種權(quán)責(zé)不對稱簡直就是釀造壞賬的絕佳配方。

這就是為什么中央政府明令禁止地方政府發(fā)債、貸款和為貸款提供擔(dān)保的原因。

說了半天,終點(diǎn)又回到了起點(diǎn)。既然不能發(fā)債,還是只能讓地方政府繼續(xù)出讓土地。否則,每年1000多萬人進(jìn)城,如果市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停頓,新增土地供應(yīng)跟不上,房價不知還要漲到哪里去。

作者系鉛筆經(jīng)濟(jì)研究社理事