時雪靜

摘要:公路建設(shè)貸款帶來的一系列的經(jīng)濟(jì)問題和風(fēng)險。

關(guān)鍵詞:公路;貸款;風(fēng)險

中圖分類號:F542.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1673-0992(2009)12-091-01

近年我國公路建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展,至2008年底,全國高速公路通車?yán)锍誊S居世界第2位。以高速公路為主的全國干線公路網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模,公路運輸能力顯著增強(qiáng),公路交通對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所起的重要促進(jìn)作用已普遍被認(rèn)同。但是,在公路建設(shè)取得跨越式發(fā)展的同時,公路建設(shè)高負(fù)債問題也日益顯現(xiàn)出來,成為當(dāng)前影響公路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。“貸款修路,收費還貸”的投融資方式,使我國公路建設(shè)走上了快速發(fā)展的道路。但是,舉債規(guī)模必須控制適當(dāng),要立足于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和籌資能力,量力而行。如果盲目的追高求快,過度的舉債建設(shè),其結(jié)果將是“修起了致富道路,背起了債務(wù)包袱”,帶來一系列的經(jīng)濟(jì)問題和風(fēng)險。

一、公路負(fù)債帶來的金融風(fēng)險

改革開放以來,我國公路建設(shè)成就巨大。在公路建設(shè)進(jìn)程中,銀行信貸資金發(fā)揮了不可替代的重要作用。但由于公路建設(shè)造價高、貸款金額大、還款周期長的特點,加之公路項目對銀行貸款依賴程度偏高,公路建設(shè)行業(yè)日益趨重的債務(wù)負(fù)擔(dān),使銀行在公路建設(shè)行業(yè)信貸資產(chǎn)潛藏著巨大的風(fēng)險。除個別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份外,目前,多數(shù)地區(qū)每年籌集的財政資金、交通規(guī)費收入等合起來,維持當(dāng)年公路建設(shè)資金需求都很難,償還貸款本息的能力更無從談起,面對逐年增長的公路建設(shè)巨額債務(wù),一些地方財政支付能力出現(xiàn)了嚴(yán)重不足,個別地方甚至出現(xiàn)了“借新債還舊債”的現(xiàn)象。一旦進(jìn)入還貸高峰期,地方財政收入在短期內(nèi)難以增長到需要的額度,籌集不到巨額償債資金,財政支付風(fēng)險和金融風(fēng)險將不可避免出現(xiàn)。

在目前的投資體制下,我國公路建設(shè)以地方投資為主,由于地方政府財力有限而公路建設(shè)投資額巨大,地方配套資金落實難度大,絕大部分公路建設(shè)資金依賴各級銀行貸款和國債轉(zhuǎn)貸,尤其是高度依賴銀行貸款。從目前我國公路建設(shè)資金來源分析,每年用于公路建設(shè)的各級政府資金、交通規(guī)費收入、國債資金等加在一起,仍不能滿足當(dāng)年公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求,全國各地普遍存在資金缺口,償還巨額債務(wù)本息的能力明顯不足,而隨著借貸規(guī)模的進(jìn)一步增加和償債風(fēng)險的加大,勢必增加交通部門再融資難度和銀行放貸的風(fēng)險,使公路建設(shè)陷入資金短缺的瓶頸制約困境。

二、公路舉債缺乏監(jiān)管造成債務(wù)責(zé)任缺位

在目前的公路建設(shè)投融資機(jī)制下,地方交通廳作為舉債人,所借銀行貸款除少部分獲得地方財政部門擔(dān)保承諾外,大部分借款資金未經(jīng)財政部門擔(dān)保,也未納入地方政府預(yù)算管理體系,脫離了公共財政原則的制約和地方人大的監(jiān)督。由于舉債資金未完全納入地方政府債務(wù)總量,缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制,債務(wù)責(zé)任不與權(quán)利掛鉤,領(lǐng)導(dǎo)者借債和還債情況不考核、不評價,造成債務(wù)責(zé)任缺位,導(dǎo)致公路建設(shè)投資效益被忽視,甚至出現(xiàn)了形象工程和政績工程,工程建設(shè)資金的使用管理出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。

三、不利于公路建設(shè)可持續(xù)穩(wěn)定地增長

公路建設(shè)過多依賴于銀行貸款必然導(dǎo)致各省市自治區(qū)交通公路部門債務(wù)包袱加重,迫使許多地方借新債還舊債,累計貸款余額越來越大,還本付息任務(wù)越來越重。直接影響公路建設(shè)再度信貸的能力,并影響到公路建設(shè)其他融資渠道暢通,限制了公路建設(shè)的發(fā)展。同時,限制了公路部門職工收入水平不斷提高,不利于公路建設(shè)可持續(xù)穩(wěn)定地增長。

四、解決公路建設(shè)債務(wù)問題的措施及建議

今后相當(dāng)一個時期,我國公路建設(shè)仍處于加快發(fā)展的階段。按目前的投資渠道所能籌集到的各級財政資金、交通規(guī)費收入、國債資金等政府性資金合計,僅能滿足資金需求的近1/3,尚有2萬多億元的資金缺口,如果再單一依靠舉債經(jīng)營、向銀行借貸的方式解決,顯然是行不通的。要破解公路建設(shè)資金不足的難題,實現(xiàn)公路建設(shè)又快又好地發(fā)展,必須創(chuàng)新原有的投融資機(jī)制,拓寬籌資渠道,科學(xué)控制負(fù)債總規(guī)模。筆者提出以下幾點建議。

1.加大政府和中央國企投資比例

公路是國家重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施,政府投資應(yīng)占絕對主導(dǎo)地位。發(fā)達(dá)國家在公路建設(shè)過程中,資金來源主要是政府支出和稅費收入,政府投資占絕對主導(dǎo)地位。目前,我國各級政府對公路建設(shè)的投資雖一直占主導(dǎo)地位,但總投資額占國民生產(chǎn)總值的比例,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的國家相比,仍屬于偏低。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計,發(fā)達(dá)國家政府公路建設(shè)支出占其國民生產(chǎn)總值的2%左右,發(fā)展中國家約占1.5%.從我國目前及今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分析,政府應(yīng)進(jìn)一步加大對公路建設(shè)的投資力度緩解公路建設(shè)的籌資困難。國企是我國經(jīng)濟(jì)體制的特色,國企改革十幾年來,為消化改制成本,國家規(guī)定,國企除繳納相關(guān)稅費外,不用向國家上交利潤。近幾年隨著經(jīng)營狀況的改善,國企的利潤越來越高,作為全民所有制的中央國企,其所得利潤應(yīng)當(dāng)回報于國民和全社會,公路是國家的公益性基礎(chǔ)設(shè)施,國企利潤用于公路建設(shè)是公平的、合理的。

2.采取控制措施,實行統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸的辦法。

對于收費還貸公路借款采用省公路局統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸辦法,省交通廳統(tǒng)一掌握審批權(quán),并奉行嚴(yán)格的適度貸款政策凡系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生的公路項目貸款,其審批權(quán)統(tǒng)一掌握在省交通廳,并實行由省公路局統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸辦法。未經(jīng)省交通廳批準(zhǔn),各級公路部門不得擅自增加公路項目貸款規(guī)模,以奉行嚴(yán)格的適度貸款政策。省公路局取得統(tǒng)一借款后再內(nèi)部轉(zhuǎn)貸相關(guān)地(市、州)公路管理部門,用于指定項目建設(shè)。收費還貸項目建設(shè),應(yīng)采取分項目核算,以免相互混淆。貸款到期時由貸款單位按要求償還。省公路局應(yīng)加強(qiáng)對轉(zhuǎn)貸資金的日常監(jiān)督管理,保證資金合理、有效使用,并如期足額歸還。如遇政策性利息變動,應(yīng)及時與提供貸款、集資方協(xié)商調(diào)整利率。爭取低息貸款,以降低資金成本。公路項目貸款應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的用途?？顚Ｓ?嚴(yán)格用于該項目支出。工程建設(shè)前應(yīng)擇優(yōu)選擇收費還貸公路項目,科學(xué)地、實事求是地編制項目可行性研究報告,在工程建設(shè)時,應(yīng)嚴(yán)格工程概預(yù)算管理,堅持實行項目法人負(fù)責(zé)制、工程招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、工程價款計量支付制以及工程合同制,要有質(zhì)量意識和成本意識,在保證工程質(zhì)量的前提下,合理控制工程建設(shè)成本。不得挪用、轉(zhuǎn)移貸款或高利率轉(zhuǎn)貸。

3.采取激勵措施,制定通行費超收獎勵辦法。

對通行費超收分成各省已有相關(guān)的文件,但全國沒有統(tǒng)一的獎勵制度。激勵層次不高,加之收支掛鉤和獎勵辦法沒有落實到人,實際效果還不盡如意。建議參照重慶和湖南的做法,將超收獎勵政策落實到政府部門和各級交通公路管理部門責(zé)任人.通行費征管目標(biāo)寫進(jìn)目標(biāo)責(zé)任書,對完成目標(biāo)任務(wù)的縣市政府主要責(zé)任人實行獎勵到人的做法。根據(jù)完成和超額完成任務(wù)的程度,給與責(zé)任人0.4~1萬元不等的獎勵;省則根據(jù)收費項目投資結(jié)構(gòu)不同,超收部分采取按省管站按五五分成、地管站按四六分成辦法。地市管理的收費站分成部分40%用于還貸,60%部分用于收費站彌補(bǔ)經(jīng)費不足以及福利和獎勵。

4.開征燃油稅,地區(qū)之間燃油稅收入互補(bǔ)。

世界上大多數(shù)國家,尤其是發(fā)達(dá)國家都是以征收燃油稅作為公路發(fā)展最主要的資金來源。我國1999年10月修訂的《公路法》規(guī)定,國家采用征收燃油稅辦法籌集公路建設(shè)資金以來,由于國際油價的波動等諸多因素影響,具體出臺時間至今未能確定。目前的公路養(yǎng)路費政策執(zhí)行起來面臨重重困難,車主漏繳、逃繳養(yǎng)路費現(xiàn)象嚴(yán)重,造成國家規(guī)費大量流失,養(yǎng)路費收入增長與車輛增長比例不協(xié)調(diào),公路建設(shè)資金籌集難度加大,負(fù)債比例高,導(dǎo)致收費公路的膨脹。根據(jù)世界銀行《中國的高速公路:連接公眾與市場,實現(xiàn)公平發(fā)展》的報告分析,我國目前公路通行費可承受性低的原因之一就是:燃油稅這種國際上通行的更具公平性的公路建設(shè)資金籌集方式?jīng)]有實行。因此,盡快開征燃油稅是符合我國目前公路建設(shè)籌資需求的,同時,由于我國公路建設(shè)發(fā)展存在東、中、西部地區(qū)間的不平衡,應(yīng)在全國實行統(tǒng)一的燃油稅政策,各地區(qū)間的燃油稅收入應(yīng)相互調(diào)劑補(bǔ)充,將東部發(fā)達(dá)地區(qū)的富余收入轉(zhuǎn)移到中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),直至所有建設(shè)負(fù)債全部償清為止,這樣可以有效彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金不足,使東、中、西部地區(qū)路網(wǎng)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。由于公路建設(shè)具有明顯的階段集中性,資金需求也相對集中,考慮到我國國情,燃油稅稅率在不同階段可實行不同的靈活稅率,在目前我國公路建設(shè)集中階段執(zhí)行較高稅率,待全國路網(wǎng)基本形成,燃油稅收入出現(xiàn)富余時,再適當(dāng)調(diào)低稅率。