時(shí)雪靜

摘要:公路建設(shè)貸款帶來(lái)的一系列的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞:公路;貸款;風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào):F542.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1673-0992(2009)12-091-01

近年我國(guó)公路建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展,至2008年底,全國(guó)高速公路通車?yán)锍誊S居世界第2位。以高速公路為主的全國(guó)干線公路網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模,公路運(yùn)輸能力顯著增強(qiáng),公路交通對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所起的重要促進(jìn)作用已普遍被認(rèn)同。但是,在公路建設(shè)取得跨越式發(fā)展的同時(shí),公路建設(shè)高負(fù)債問(wèn)題也日益顯現(xiàn)出來(lái),成為當(dāng)前影響公路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。“貸款修路,收費(fèi)還貸”的投融資方式,使我國(guó)公路建設(shè)走上了快速發(fā)展的道路。但是,舉債規(guī)模必須控制適當(dāng),要立足于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和籌資能力,量力而行。如果盲目的追高求快,過(guò)度的舉債建設(shè),其結(jié)果將是“修起了致富道路,背起了債務(wù)包袱”,帶來(lái)一系列的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

一、公路負(fù)債帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)公路建設(shè)成就巨大。在公路建設(shè)進(jìn)程中,銀行信貸資金發(fā)揮了不可替代的重要作用。但由于公路建設(shè)造價(jià)高、貸款金額大、還款周期長(zhǎng)的特點(diǎn),加之公路項(xiàng)目對(duì)銀行貸款依賴程度偏高,公路建設(shè)行業(yè)日益趨重的債務(wù)負(fù)擔(dān),使銀行在公路建設(shè)行業(yè)信貸資產(chǎn)潛藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。除個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份外,目前,多數(shù)地區(qū)每年籌集的財(cái)政資金、交通規(guī)費(fèi)收入等合起來(lái),維持當(dāng)年公路建設(shè)資金需求都很難,償還貸款本息的能力更無(wú)從談起,面對(duì)逐年增長(zhǎng)的公路建設(shè)巨額債務(wù),一些地方財(cái)政支付能力出現(xiàn)了嚴(yán)重不足,個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了“借新債還舊債”的現(xiàn)象。一旦進(jìn)入還貸高峰期,地方財(cái)政收入在短期內(nèi)難以增長(zhǎng)到需要的額度,籌集不到巨額償債資金,財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)將不可避免出現(xiàn)。

在目前的投資體制下,我國(guó)公路建設(shè)以地方投資為主,由于地方政府財(cái)力有限而公路建設(shè)投資額巨大,地方配套資金落實(shí)難度大,絕大部分公路建設(shè)資金依賴各級(jí)銀行貸款和國(guó)債轉(zhuǎn)貸,尤其是高度依賴銀行貸款。從目前我國(guó)公路建設(shè)資金來(lái)源分析,每年用于公路建設(shè)的各級(jí)政府資金、交通規(guī)費(fèi)收入、國(guó)債資金等加在一起,仍不能滿足當(dāng)年公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求,全國(guó)各地普遍存在資金缺口,償還巨額債務(wù)本息的能力明顯不足,而隨著借貸規(guī)模的進(jìn)一步增加和償債風(fēng)險(xiǎn)的加大,勢(shì)必增加交通部門(mén)再融資難度和銀行放貸的風(fēng)險(xiǎn),使公路建設(shè)陷入資金短缺的瓶頸制約困境。

二、公路舉債缺乏監(jiān)管造成債務(wù)責(zé)任缺位

在目前的公路建設(shè)投融資機(jī)制下,地方交通廳作為舉債人,所借銀行貸款除少部分獲得地方財(cái)政部門(mén)擔(dān)保承諾外,大部分借款資金未經(jīng)財(cái)政部門(mén)擔(dān)保,也未納入地方政府預(yù)算管理體系,脫離了公共財(cái)政原則的制約和地方人大的監(jiān)督。由于舉債資金未完全納入地方政府債務(wù)總量,缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制,債務(wù)責(zé)任不與權(quán)利掛鉤,領(lǐng)導(dǎo)者借債和還債情況不考核、不評(píng)價(jià),造成債務(wù)責(zé)任缺位,導(dǎo)致公路建設(shè)投資效益被忽視,甚至出現(xiàn)了形象工程和政績(jī)工程,工程建設(shè)資金的使用管理出現(xiàn)了嚴(yán)重問(wèn)題。

三、不利于公路建設(shè)可持續(xù)穩(wěn)定地增長(zhǎng)

公路建設(shè)過(guò)多依賴于銀行貸款必然導(dǎo)致各省市自治區(qū)交通公路部門(mén)債務(wù)包袱加重,迫使許多地方借新債還舊債,累計(jì)貸款余額越來(lái)越大,還本付息任務(wù)越來(lái)越重。直接影響公路建設(shè)再度信貸的能力,并影響到公路建設(shè)其他融資渠道暢通,限制了公路建設(shè)的發(fā)展。同時(shí),限制了公路部門(mén)職工收入水平不斷提高,不利于公路建設(shè)可持續(xù)穩(wěn)定地增長(zhǎng)。

四、解決公路建設(shè)債務(wù)問(wèn)題的措施及建議

今后相當(dāng)一個(gè)時(shí)期,我國(guó)公路建設(shè)仍處于加快發(fā)展的階段。按目前的投資渠道所能籌集到的各級(jí)財(cái)政資金、交通規(guī)費(fèi)收入、國(guó)債資金等政府性資金合計(jì),僅能滿足資金需求的近1/3,尚有2萬(wàn)多億元的資金缺口,如果再單一依靠舉債經(jīng)營(yíng)、向銀行借貸的方式解決,顯然是行不通的。要破解公路建設(shè)資金不足的難題,實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)又快又好地發(fā)展,必須創(chuàng)新原有的投融資機(jī)制,拓寬籌資渠道,科學(xué)控制負(fù)債總規(guī)模。筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

1.加大政府和中央國(guó)企投資比例

公路是國(guó)家重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施,政府投資應(yīng)占絕對(duì)主導(dǎo)地位。發(fā)達(dá)國(guó)家在公路建設(shè)過(guò)程中,資金來(lái)源主要是政府支出和稅費(fèi)收入,政府投資占絕對(duì)主導(dǎo)地位。目前,我國(guó)各級(jí)政府對(duì)公路建設(shè)的投資雖一直占主導(dǎo)地位,但總投資額占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的國(guó)家相比,仍屬于偏低。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì),發(fā)達(dá)國(guó)家政府公路建設(shè)支出占其國(guó)民生產(chǎn)總值的2%左右,發(fā)展中國(guó)家約占1.5%.從我國(guó)目前及今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分析,政府應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)公路建設(shè)的投資力度緩解公路建設(shè)的籌資困難。國(guó)企是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的特色,國(guó)企改革十幾年來(lái),為消化改制成本,國(guó)家規(guī)定,國(guó)企除繳納相關(guān)稅費(fèi)外,不用向國(guó)家上交利潤(rùn)。近幾年隨著經(jīng)營(yíng)狀況的改善,國(guó)企的利潤(rùn)越來(lái)越高,作為全民所有制的中央國(guó)企,其所得利潤(rùn)應(yīng)當(dāng)回報(bào)于國(guó)民和全社會(huì),公路是國(guó)家的公益性基礎(chǔ)設(shè)施,國(guó)企利潤(rùn)用于公路建設(shè)是公平的、合理的。

2.采取控制措施,實(shí)行統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸的辦法。

對(duì)于收費(fèi)還貸公路借款采用省公路局統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸辦法,省交通廳統(tǒng)一掌握審批權(quán),并奉行嚴(yán)格的適度貸款政策凡系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生的公路項(xiàng)目貸款,其審批權(quán)統(tǒng)一掌握在省交通廳,并實(shí)行由省公路局統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸辦法。未經(jīng)省交通廳批準(zhǔn),各級(jí)公路部門(mén)不得擅自增加公路項(xiàng)目貸款規(guī)模,以奉行嚴(yán)格的適度貸款政策。省公路局取得統(tǒng)一借款后再內(nèi)部轉(zhuǎn)貸相關(guān)地(市、州)公路管理部門(mén),用于指定項(xiàng)目建設(shè)。收費(fèi)還貸項(xiàng)目建設(shè),應(yīng)采取分項(xiàng)目核算,以免相互混淆。貸款到期時(shí)由貸款單位按要求償還。省公路局應(yīng)加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)貸資金的日常監(jiān)督管理,保證資金合理、有效使用,并如期足額歸還。如遇政策性利息變動(dòng),應(yīng)及時(shí)與提供貸款、集資方協(xié)商調(diào)整利率。爭(zhēng)取低息貸款,以降低資金成本。公路項(xiàng)目貸款應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的用途?？顚Ｓ?嚴(yán)格用于該項(xiàng)目支出。工程建設(shè)前應(yīng)擇優(yōu)選擇收費(fèi)還貸公路項(xiàng)目,科學(xué)地、實(shí)事求是地編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告,在工程建設(shè)時(shí),應(yīng)嚴(yán)格工程概預(yù)算管理,堅(jiān)持實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、工程招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、工程價(jià)款計(jì)量支付制以及工程合同制,要有質(zhì)量意識(shí)和成本意識(shí),在保證工程質(zhì)量的前提下,合理控制工程建設(shè)成本。不得挪用、轉(zhuǎn)移貸款或高利率轉(zhuǎn)貸。

3.采取激勵(lì)措施,制定通行費(fèi)超收獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

對(duì)通行費(fèi)超收分成各省已有相關(guān)的文件,但全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的獎(jiǎng)勵(lì)制度。激勵(lì)層次不高,加之收支掛鉤和獎(jiǎng)勵(lì)辦法沒(méi)有落實(shí)到人,實(shí)際效果還不盡如意。建議參照重慶和湖南的做法,將超收獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)到政府部門(mén)和各級(jí)交通公路管理部門(mén)責(zé)任人.通行費(fèi)征管目標(biāo)寫(xiě)進(jìn)目標(biāo)責(zé)任書(shū),對(duì)完成目標(biāo)任務(wù)的縣市政府主要責(zé)任人實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)到人的做法。根據(jù)完成和超額完成任務(wù)的程度,給與責(zé)任人0.4~1萬(wàn)元不等的獎(jiǎng)勵(lì);省則根據(jù)收費(fèi)項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)不同,超收部分采取按省管站按五五分成、地管站按四六分成辦法。地市管理的收費(fèi)站分成部分40%用于還貸,60%部分用于收費(fèi)站彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足以及福利和獎(jiǎng)勵(lì)。

4.開(kāi)征燃油稅,地區(qū)之間燃油稅收入互補(bǔ)。

世界上大多數(shù)國(guó)家,尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家都是以征收燃油稅作為公路發(fā)展最主要的資金來(lái)源。我國(guó)1999年10月修訂的《公路法》規(guī)定,國(guó)家采用征收燃油稅辦法籌集公路建設(shè)資金以來(lái),由于國(guó)際油價(jià)的波動(dòng)等諸多因素影響,具體出臺(tái)時(shí)間至今未能確定。目前的公路養(yǎng)路費(fèi)政策執(zhí)行起來(lái)面臨重重困難,車主漏繳、逃繳養(yǎng)路費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,造成國(guó)家規(guī)費(fèi)大量流失,養(yǎng)路費(fèi)收入增長(zhǎng)與車輛增長(zhǎng)比例不協(xié)調(diào),公路建設(shè)資金籌集難度加大,負(fù)債比例高,導(dǎo)致收費(fèi)公路的膨脹。根據(jù)世界銀行《中國(guó)的高速公路:連接公眾與市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展》的報(bào)告分析,我國(guó)目前公路通行費(fèi)可承受性低的原因之一就是:燃油稅這種國(guó)際上通行的更具公平性的公路建設(shè)資金籌集方式?jīng)]有實(shí)行。因此,盡快開(kāi)征燃油稅是符合我國(guó)目前公路建設(shè)籌資需求的,同時(shí),由于我國(guó)公路建設(shè)發(fā)展存在東、中、西部地區(qū)間的不平衡,應(yīng)在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的燃油稅政策,各地區(qū)間的燃油稅收入應(yīng)相互調(diào)劑補(bǔ)充,將東部發(fā)達(dá)地區(qū)的富余收入轉(zhuǎn)移到中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),直至所有建設(shè)負(fù)債全部?jī)斍鍨橹?這樣可以有效彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金不足,使東、中、西部地區(qū)路網(wǎng)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。由于公路建設(shè)具有明顯的階段集中性,資金需求也相對(duì)集中,考慮到我國(guó)國(guó)情,燃油稅稅率在不同階段可實(shí)行不同的靈活稅率,在目前我國(guó)公路建設(shè)集中階段執(zhí)行較高稅率,待全國(guó)路網(wǎng)基本形成,燃油稅收入出現(xiàn)富余時(shí),再適當(dāng)調(diào)低稅率。