齊冬梅

摘 要：目前傳統(tǒng)政府監(jiān)督機(jī)制與服務(wù)型政府職能的不適應(yīng)，是影響服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)換的一個(gè)突出問題。依靠傳統(tǒng)方式與人工手段，對(duì)現(xiàn)有政府監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行修補(bǔ)，難以建立起符合服務(wù)型政府職能要求的監(jiān)督機(jī)制，而借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，通過實(shí)施電子政務(wù)，對(duì)政府監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)，是構(gòu)建服務(wù)型政府監(jiān)督機(jī)制的有效途徑。

關(guān)鍵詞：政府監(jiān)督；電子政務(wù)

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2009）04-0080-03

傳統(tǒng)政府監(jiān)督機(jī)制與服務(wù)型政府職能的不適應(yīng)，已經(jīng)成為影響政府職能轉(zhuǎn)換的突出問題。利用傳統(tǒng)手段對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督體制進(jìn)行修補(bǔ)，難以從根本上解決目前政府監(jiān)督機(jī)制存在的問題，而采用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)政府監(jiān)督機(jī)制的重構(gòu)，則可以借助于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，突破現(xiàn)有政府體制框架和運(yùn)行方式的制約，建立起符合服務(wù)型政府職能特點(diǎn)的監(jiān)督機(jī)制。

一、政府監(jiān)督體制與政府職能的不適應(yīng)

目前的政府監(jiān)督機(jī)制是管理型政府的產(chǎn)物，其監(jiān)督主體的監(jiān)督效能、方式和手段與服務(wù)型政府的職能特點(diǎn)不相適應(yīng)，難以達(dá)到確保政府有效行使權(quán)力、履行職責(zé)、保障社會(huì)公眾利益不受侵害的要求，這種不適應(yīng)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）主體監(jiān)督渠道不暢

缺乏社會(huì)公眾進(jìn)行政府監(jiān)督的直接渠道與途徑，是目前政府監(jiān)督機(jī)制存在的一個(gè)突出問題。服務(wù)型政府的重要責(zé)任與核心職能是公共服務(wù)，社會(huì)的公共需求是政府存在的原因，政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己的合法性。政府的權(quán)力來源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，其功能在于運(yùn)用其他社會(huì)組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威，承擔(dān)起公共服務(wù)的社會(huì)責(zé)任，所以，社會(huì)公眾是服務(wù)型政府的基本監(jiān)督主體，政府的一切施政措施及其工作人員的一切行為是否以民意為依據(jù)，是否對(duì)民意負(fù)責(zé)，必須接受社會(huì)公眾的直接監(jiān)督。然而，在現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制中，由于缺乏社會(huì)公眾進(jìn)行直接監(jiān)督的渠道與途徑，主體監(jiān)督的作用難以充分發(fā)揮。目前社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)主要由人民代表代為行使，但是這種方式難以直接地、全面地反映公民的意見。

首先，人民與代表之間缺乏溝通。由于社會(huì)公眾與人民代表之間缺乏有效的溝通途徑和必要的溝通程序、制度，社會(huì)公眾難以向代表表達(dá)自己的意見和訴求，而代表也不能全面地了解廣大人民群眾的想法。其次，人大代表本身與政府之間溝通渠道過于單一，往往只通過人大或其常委會(huì)會(huì)議來溝通，使其不能及時(shí)向政府機(jī)關(guān)反映群眾意見。再之，人大監(jiān)督本身由于存在體制障礙和法律障礙，難以落到實(shí)處。

（二）自我約束乏力

政府監(jiān)督的自我約束能力差，也是政府監(jiān)督機(jī)制存在的一個(gè)重要問題。目前政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要由政府內(nèi)部專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)（如行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督等）和行政機(jī)構(gòu)的層級(jí)和部門之間的監(jiān)督構(gòu)成。但是，由于監(jiān)督方式與手段的限制，政府內(nèi)部監(jiān)督的自我約束功能乏力。主要表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：第一，政府內(nèi)部層級(jí)與部門之間監(jiān)督的有效性差。目前政府內(nèi)部層級(jí)、部門之間的監(jiān)督，主要是政府內(nèi)部上級(jí)對(duì)于下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督所采取的主要方式是聽取下級(jí)的匯報(bào)，而主要信息來源也是依據(jù)此種匯報(bào)，由于獲取信息的渠道單一，很容易使監(jiān)督所依賴的信息產(chǎn)生偏差，影響監(jiān)督的有效性。第二，政府內(nèi)部專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督的時(shí)效性差。由于目前政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督方式主要采取定期檢查或者根據(jù)舉報(bào)開展調(diào)查等方式，只能在事后懲治，而難以在事前發(fā)現(xiàn)潛在的問題，并及時(shí)加以糾正。第三，政府監(jiān)督的自律性差。目前政府內(nèi)部還沒有形成一種剛性化的自律機(jī)制，而依靠公務(wù)人員的覺悟和思想品質(zhì)構(gòu)成的自律框架，缺乏手段和制度的制約，公務(wù)員有時(shí)候難以抵御利益的誘惑，造成一些違反法律、制度與原則的事情發(fā)生。

（三）監(jiān)督機(jī)制反應(yīng)滯后

政府監(jiān)督反應(yīng)機(jī)制滯后，是造成人民利益受到損害的關(guān)鍵原因。目前，來自于黨內(nèi)、司法部門、行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及社會(huì)等方面的監(jiān)督，主要是根據(jù)檢舉、舉報(bào)等開展相關(guān)調(diào)查，然后進(jìn)行追究和懲治。而來自于審計(jì)，以及行政機(jī)關(guān)按隸屬關(guān)系的自上而下或自下而上的監(jiān)督，一般是進(jìn)行定期檢查。這就造成了政府監(jiān)督的滯后性，這種滯后性，往往是在問題發(fā)生后，已經(jīng)對(duì)人民和國家的利益造成了損害，才對(duì)事件進(jìn)行調(diào)查、對(duì)責(zé)任人進(jìn)行懲治，而不是把問題解決在萌芽狀態(tài)。這主要來自兩方面原因：第一，監(jiān)督觀念的陳舊。長期以來形成的監(jiān)督理念，一直將政府監(jiān)督的重點(diǎn)放在對(duì)違法行為的事后查處、懲治上，而忽視對(duì)于政府行為以預(yù)防為主的事前約束、事中控制上。第二，監(jiān)督手段和方式陳舊。由于目前的政府監(jiān)督機(jī)制，仍然以人工調(diào)查、分析等傳統(tǒng)方式和手段為主，而缺乏現(xiàn)代化手段和方式的實(shí)質(zhì)性的引入與運(yùn)用（目前在政府監(jiān)督中出現(xiàn)的一些現(xiàn)代化手段，仍然停留在工具層面，而沒有改變傳統(tǒng)的監(jiān)督模式，其實(shí)效性不大），無法實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行政活動(dòng)完整過程進(jìn)行即時(shí)跟蹤，對(duì)于政府行政過程的事前、事中信息缺乏了解。因此，政府監(jiān)督也只能以事后懲治為重點(diǎn)。

二、對(duì)于服務(wù)型政府監(jiān)督機(jī)制的基本要求

為了適應(yīng)服務(wù)型政府公共性、法制性和服務(wù)性的要求，服務(wù)型政府的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)具有以下一些基本特征：

（一）具有公開性

具有公開性是對(duì)服務(wù)型政府監(jiān)督機(jī)制的基本要求。保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)力、維護(hù)社會(huì)公正是服務(wù)型政府的首要職責(zé)，黨的十七大報(bào)告明確指出：“必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，這是政府監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的重要指導(dǎo)方針。建立政府信息公開機(jī)制是保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)力、維護(hù)社會(huì)公正、實(shí)現(xiàn)有效政府監(jiān)督的基礎(chǔ)條件。政務(wù)不公開、不透明，社會(huì)與公眾的監(jiān)督也就無從做起，而當(dāng)脫離了社會(huì)與公眾的監(jiān)督，對(duì)政府權(quán)力也就根本不具備有效的約束。因此，服務(wù)型政府的監(jiān)督機(jī)制必須具有公開性、透明性。政府監(jiān)督機(jī)制的公開性，要求必須將政府公共權(quán)力運(yùn)行的過程和各項(xiàng)決策（包括政府公共服務(wù)的投入和實(shí)施情況以及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、效率指標(biāo)和效益指標(biāo)等）全面公開。政務(wù)全面公開，一方面為社會(huì)和公眾提供了解政府活動(dòng)情況的渠道，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，為社會(huì)公眾的監(jiān)督提供途徑。另一方面，為政府內(nèi)部的專業(yè)監(jiān)督機(jī)制以及政府各個(gè)層級(jí)、部門之間提供獲取信息的渠道，實(shí)現(xiàn)不同級(jí)別、部門之間的信息對(duì)稱，從而促進(jìn)政府內(nèi)部專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及政府層級(jí)、部門之間的監(jiān)督。由于對(duì)政府公共權(quán)力運(yùn)行的過程和各項(xiàng)決策的全面公開，這樣就為來自于外部與內(nèi)部的政府監(jiān)督提供了有效途徑，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力和行為的約束、監(jiān)督，使其能夠正當(dāng)使用權(quán)力、有效履行職責(zé)。

（二）具有自律性

自律性是服務(wù)型政府監(jiān)督機(jī)制的重要特征。服務(wù)型政府是法制政府、責(zé)任政府，這就要求政府必須自覺地依法行政、規(guī)范自身的行政行為，杜絕行政行為的隨意性。為了做到這一點(diǎn)，服務(wù)型政府必須建立一種政府內(nèi)部的自律機(jī)制，以便對(duì)自身的行政權(quán)力和職責(zé)進(jìn)行規(guī)范、約束、督促與控制，由此實(shí)現(xiàn)政府自身的自我監(jiān)督。

服務(wù)型政府監(jiān)督機(jī)制的自律性，具有兩個(gè)重要功能，一是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府職責(zé)的自動(dòng)督促，二是對(duì)其權(quán)力運(yùn)用的自動(dòng)制約。要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)功能，服務(wù)型政府的監(jiān)督機(jī)制，必須能夠屏蔽人為因素的影響，始終按照法律和制度嚴(yán)格地制約、控制政府的行政行為，由此使政府行政人員在提供公共服務(wù)的過程中，一切行為得到剛性化的規(guī)范，受到法律的剛性化制約，這樣才能保證政府的行政職責(zé)和行政權(quán)力，能夠正確有效地服務(wù)于人民的利益與權(quán)力。

（三）具有實(shí)時(shí)性

實(shí)時(shí)性是適應(yīng)服務(wù)型政府監(jiān)督機(jī)制本質(zhì)特征的一個(gè)嶄新特點(diǎn)。服務(wù)型政府進(jìn)行政府監(jiān)督的根本目的，是確保人民群眾的利益不受侵害，確保國家政策的有效實(shí)施以及維持政府社會(huì)管理與公共服務(wù)的正常秩序，而不僅僅是對(duì)錯(cuò)誤行政行為進(jìn)行懲治。因此，服務(wù)型政府監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)必須轉(zhuǎn)變觀念，將政府監(jiān)督的重點(diǎn)由事后轉(zhuǎn)到事前與事中；變事后懲治為事前制約、事中控制。而要做到這一點(diǎn)，政府監(jiān)督機(jī)制就必須能夠隨時(shí)對(duì)政府的行政行為及其過程和方式進(jìn)行跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏離或違背公共服務(wù)的法律、制度、原則的政務(wù)行為，對(duì)其進(jìn)行制約和控制，從而保證政府行為始終不偏離滿足公共需求、保證公眾利益不受侵害的基本目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)以上要求，服務(wù)型政府的監(jiān)督機(jī)制就必須具有實(shí)時(shí)性，表現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府行政行為的整個(gè)過程進(jìn)行實(shí)時(shí)地全程跟蹤、記錄，即時(shí)提供給監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督平臺(tái)和實(shí)施監(jiān)督的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)服務(wù)型政府履行職責(zé)的不間斷監(jiān)督、制約、調(diào)整和校正。

三、以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)構(gòu)建政府監(jiān)督機(jī)制

服務(wù)型政府監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，僅僅依靠傳統(tǒng)人力手段，通過對(duì)現(xiàn)有政府監(jiān)督機(jī)制的修補(bǔ)，難以達(dá)到上述要求：一方面，傳統(tǒng)人工手段在解決政府監(jiān)督機(jī)制的公開性、自律性和即時(shí)性等方面，是無能為力的。另一方面，采用傳統(tǒng)方式對(duì)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行改革，難以突破現(xiàn)有體制制約。筆者認(rèn)為，要建立符合服務(wù)型政府職能要求的政府監(jiān)督機(jī)制，必須借助于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，通過實(shí)施電子政務(wù)，對(duì)政府監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)，才能從根本上實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府監(jiān)督機(jī)制的基本要求。

（一）實(shí)現(xiàn)公開性

電子政務(wù)實(shí)施以后，將使政府相關(guān)信息和政務(wù)過程全部電子化，然后在網(wǎng)上進(jìn)行政府活動(dòng)的處理。一方面政府必須通過互聯(lián)網(wǎng)建立門戶網(wǎng)站，搭建與社會(huì)、公民、企業(yè)進(jìn)行互動(dòng)溝通的平臺(tái)，履行政府公共管理與公共服務(wù)的職能。另一方面，在政務(wù)活動(dòng)過程中，政務(wù)人員要從網(wǎng)上獲取需要處理事務(wù)的原始信息，然后通過網(wǎng)絡(luò)上與其它有關(guān)部門的公務(wù)人員以及提交辦事請(qǐng)求的公眾，互動(dòng)完成政務(wù)處理工作，最后必須將政務(wù)處理的結(jié)果公布到網(wǎng)上。這樣的政務(wù)處理方式，使政務(wù)活動(dòng)的全過程都在網(wǎng)絡(luò)上反映出來，就使得政府外部與內(nèi)部，部門與部門，上級(jí)與下級(jí)之間實(shí)現(xiàn)了信息的全面共享，可以突破組織疆界與現(xiàn)有體制框架，從根本上實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府監(jiān)督機(jī)制的公開性。

（二）實(shí)現(xiàn)自律性

實(shí)施電子政務(wù)以后，法律與制度被定置于電子政務(wù)系統(tǒng)的計(jì)算機(jī)控制程序之中，行政過程必須在計(jì)算機(jī)程序的控制與制約下進(jìn)行。各個(gè)職能崗位的職權(quán)是根據(jù)相關(guān)法律與制度，由電子政務(wù)系統(tǒng)中的計(jì)算機(jī)程序進(jìn)行嚴(yán)格限定與制約。在政務(wù)活動(dòng)執(zhí)行過程中，相關(guān)信息與文件在計(jì)算機(jī)程序控制下，通過網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)發(fā)送到相關(guān)部門，相關(guān)部門收到信息與文件后，必須在程序設(shè)定的權(quán)限與時(shí)間內(nèi)進(jìn)行處理。行政過程中，不僅流程中的所有部門所處理事項(xiàng)的程序、內(nèi)容、處理過程和處理結(jié)果都是公開與透明的，而且行政系統(tǒng)流程中各個(gè)部門的權(quán)限和職能，是依據(jù)法律和制度的規(guī)定被計(jì)算機(jī)程序嚴(yán)格限制的，因此，任何部門和個(gè)人都無法自行違法“設(shè)權(quán)”和“越權(quán)”處理，也無法回避應(yīng)該履行的義務(wù)和職責(zé)。由此不僅極大地抑制行政過程中人為因素的干擾和影響，而且規(guī)范了行政行為，確保了行政過程必須依據(jù)法律、執(zhí)行法律、受法律和制度的嚴(yán)格限制與制約，實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府行政權(quán)力和行政行為的法制化、規(guī)范化，從而形成一種剛性化自律機(jī)制。

（三）政務(wù)即時(shí)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

實(shí)施電子政務(wù)以后，政務(wù)流程上的數(shù)據(jù)會(huì)被即時(shí)地采集到電子政務(wù)系統(tǒng)的中心數(shù)據(jù)庫中，這為構(gòu)建政務(wù)即時(shí)監(jiān)督機(jī)制提供了不可或缺的條件。所謂“即時(shí)”就是在信息產(chǎn)生的同時(shí)，就被采集并記錄下來直接通過網(wǎng)絡(luò)送到中心數(shù)據(jù)庫，通過計(jì)算機(jī)進(jìn)行自動(dòng)統(tǒng)一處理。由于這些信息是在政務(wù)活動(dòng)發(fā)生的同時(shí)，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，從政務(wù)活動(dòng)流程中即時(shí)采集的，未經(jīng)過人工加工，因此，可以客觀、準(zhǔn)確、全面地反映政務(wù)活動(dòng)的全部客觀情況。通過這些信息，就可以跟蹤、監(jiān)測(cè)政務(wù)活動(dòng)的全過程，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)政務(wù)運(yùn)行中存在的問題、偏差，并及時(shí)予以糾正，由此就可以形成一個(gè)有效的政務(wù)即時(shí)監(jiān)督機(jī)制。

通過電子政務(wù)系統(tǒng)衍生政府監(jiān)督管理機(jī)制，突破了傳統(tǒng)實(shí)體監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督理念和運(yùn)行方式與監(jiān)督方法，它將傳統(tǒng)實(shí)體監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行模式下的強(qiáng)制監(jiān)督與被動(dòng)接受監(jiān)督，轉(zhuǎn)化為主動(dòng)的自我約束；由事后的檢查、督辦轉(zhuǎn)化為事前的督促、制約；變強(qiáng)制為自覺，變被動(dòng)為主動(dòng)。由此構(gòu)建的政府監(jiān)督機(jī)制，不僅有效地改善了政府執(zhí)政的效益與效能，使國家和人民的利益得到更有效地保護(hù)。同時(shí)，通過計(jì)算機(jī)自動(dòng)控制替代人工監(jiān)管，降低了行政成本，克服了人工監(jiān)管帶來的主觀干擾，為監(jiān)管工作提供了量化的科學(xué)考核體系，更為重要的是，這樣的政府監(jiān)督機(jī)制有利于促進(jìn)民主執(zhí)政、和諧執(zhí)政?！?/p>

責(zé)任編輯：黃 杰