孟　盛

權(quán)力是一種復(fù)雜微妙的政治能力與政治關(guān)系，在支配與服從、控制與制約的基層權(quán)力配置中，那些有職權(quán)弱的角色，往往空有一番吶喊——

權(quán)力虛化，管事與管權(quán)的割裂

在官場，有權(quán)沒權(quán)取決于兩個要素：是否掌握著“帽子”和銀子。

有“帽子”，即手中捏著別人的官位，這是掣肘下面的手段；有銀子，即手中掌握充裕的資金，才能財大氣粗。

“管帽子有權(quán)力，管銀子有底氣”，話丑理端。在縣級政權(quán)，能同時擁有兩要素的，只有縣委書記和縣長，只不過后者的權(quán)力較前者式弱。至于縣委常委，只要進(jìn)入了核心決策層，就擁有對人對事的話語權(quán)，哪怕只有一票，但有時就會在關(guān)鍵時刻發(fā)揮100%的威力。

深諳官場規(guī)則者認(rèn)為，在基層黨政領(lǐng)導(dǎo)中，最為尷尬的角色是未進(jìn)縣委常委的副縣長，正是因?yàn)槿鄙賰梢亍?/p>

縣級政府副職領(lǐng)導(dǎo)中，有常務(wù)副縣長、常委兼副縣長及副縣長3類，按照常見的“1正6副”的政府領(lǐng)導(dǎo)配備原則，撇開不占職數(shù)的掛職類型，黨委“減副”后，3類副縣長的比例通常為“1+1+4”模式，即有2名副縣長黨政交叉任職，4名副縣長未進(jìn)入縣委常委。

未進(jìn)縣委常委，意味著副縣長不能參與全縣最高決策機(jī)構(gòu)，即便列席，也只能在相關(guān)議題涉及到他所分管領(lǐng)域的時候。對于全縣重要工作部署，他只有建言權(quán)；人事任免，他無投票權(quán)；重要決策，他甚至連參與研究的機(jī)會都沒有。然而，縣政府是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，副縣長作為行政長官，縣委決策的大部分事項(xiàng)都要由他們來落實(shí)。

管事與管權(quán)的分離，導(dǎo)致副縣長權(quán)力虛化，產(chǎn)生執(zhí)行決策過程中的不順暢，由此出現(xiàn)了一些副縣長“工作難推進(jìn)，說話不管用，辦事靠關(guān)系，出事‘堵槍口”等尷尬現(xiàn)象。

西部某縣級市副市長周波（化名）透露：“現(xiàn)實(shí)中，許多副縣長是在靠‘稱兄道弟抓工作。下面分管的局長，關(guān)系好的支持工作，脾氣大的根本不通氣，直接繞過你這一級，你管不了他‘帽子，又能奈他何？”

某縣黨校的王校長告訴記者，他親眼目睹一個涉農(nóng)部門的女局長在大會上，當(dāng)著10多個局級正職頂撞分管農(nóng)業(yè)的副縣長，后來上升到人格侮辱，副縣長卻隱忍不發(fā)。“她仗著有‘老大撐腰，如此跋扈，讓副縣長以后還怎么開展工作？！”王校長口中的“老大”，是指縣委書記。

“除了分管的部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)也不是省油的燈。”副縣長李勝利向記者透露，一次他召集幾個鎮(zhèn)開會，一些鎮(zhèn)黨委書記推脫，讓鎮(zhèn)長代會，資歷老點(diǎn)的干脆不來，“招呼都不打一個”。

“我影響不了他晉升，更不能給予其資金或項(xiàng)目上的扶持。”他抱怨，“在年終對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行測評的時候，我還不便把話說深了，否則造成嫌隙，以后更不配合?！?/p>

基層現(xiàn)實(shí)中，對上，副縣長要面對多種權(quán)力關(guān)系——與縣委書記、縣長、專職副書記的關(guān)系，與縣委常委們的關(guān)系，與人大、政協(xié)的關(guān)系等等。對下，副縣長與部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等的關(guān)系不容忽視。每到換屆時，組織要力保的是縣長人選的順利當(dāng)選，對副縣長能否當(dāng)選往往顧不過來，選掉一個也只好自認(rèn)倒霉。比如曾任副縣長的張某，因工作中過于逗硬，得罪了下面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，換屆時被選掉了，雖然組織上認(rèn)為他不錯，卻無能為力，最后去了縣政協(xié)任副主席。

所以，在權(quán)力被虛化的情況下，協(xié)調(diào)好這些微妙關(guān)系是副縣長一種政治資本，也是最為便捷有效的工作手段。

然則，熟人關(guān)系也并非金科玉律?！翱h上就那么小的地兒，說熟人，人人都是熟人，人人都有關(guān)系，一旦權(quán)力、利益發(fā)生分歧或沖突，熟人甚至比陌生人更讓人為難?！备笨h長田宏感慨，“誰都不敢得罪，在這個崗位上摔打，學(xué)會了收斂、隱忍?！?/p>

基層權(quán)力與利益格局考驗(yàn)著副縣長駕御各種關(guān)系的本領(lǐng)，處理好了，推動工作暢通無阻、長風(fēng)破浪，稍有不慎，將陷于極大的被動。

“如果只能靠個人感情的維系來干工作，靠個人能力或強(qiáng)勢性格這些主觀因素來履職盡責(zé)，工作能夠干好嗎？”某市市委常委、市紀(jì)委書記向光宜對此提出質(zhì)疑。事實(shí)上，一些副縣長不敢大膽地行使職權(quán)，就是因?yàn)闆]有制度化的東西，擔(dān)心一旦出現(xiàn)偏差被下面詬病。

中央政策研究室黨建研究局副局長唐方裕指出，政治權(quán)力分配的基礎(chǔ)是責(zé)權(quán)對等，副縣長的尷尬在于責(zé)權(quán)的割裂。

“更重要的是，處于這樣一種尷尬境地，會嚴(yán)重影響工作積極性的發(fā)揮?！备笨h長李勝利表示，長此以往，難免產(chǎn)生消極心態(tài)。

然而，即便副縣長不在狀態(tài)，“空空里混日子”也不太容易。他告訴記者，副縣長分管的一攤工作，年初就定了目標(biāo)任務(wù)，市目標(biāo)督察辦年底對各項(xiàng)指標(biāo)一一考核，“壓力很大，難度很高，焦慮很重！”

另有一些采訪者則認(rèn)為，政府副職尷尬的現(xiàn)象僅僅局限于基層?！吧厦媲l線，下面一根針”，基層的工作很具體，事情雜、頭緒多、任務(wù)重、人手少、難度大，基層不講究那么多規(guī)矩，有事抓起誰都可以做，才會出現(xiàn)官員之間角色定位模糊、分工不明、職責(zé)混淆等問題。他們認(rèn)為，特別是在經(jīng)濟(jì)條件不發(fā)達(dá)地區(qū)，這種尷尬會更加明顯。

權(quán)力交錯，職責(zé)重疊的煩惱

王嶺是西部某縣一名黨外副縣長，分管招商引資、計劃投資和文化教育。他每日疲于奔命，風(fēng)風(fēng)火火——3項(xiàng)分管工作，3個直接匯報對象：招商引資由縣紀(jì)委書記聯(lián)系、計劃投資由常務(wù)副縣長分管、文化教育由縣委宣傳部長聯(lián)系。

一個副縣長對3個常委，開展工作的時間成本陡然增加；多人在平行崗位上分管一項(xiàng)工作，也容易產(chǎn)生配合上的矛盾。

減少地方黨委副書記職數(shù)，實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制，目的是充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)的作用。“但黨政進(jìn)一步交叉任職后，除了進(jìn)入黨委常委的副縣長之外，其余副職分管的工作都有黨內(nèi)常委聯(lián)系，分工重疊的現(xiàn)象十分普遍。”王嶺認(rèn)為，“每個人都有不同的想法和個性，處理問題有不同的思維和角度，常委與副縣長之間，難免會有意見不統(tǒng)一的時候。”

王嶺說得較為隱諱，該縣專職副書記岳朝（化名）告訴記者，同一樣工作，常委叫“聯(lián)系”，副縣長叫“分管”，提法不同卻都是“管”。按規(guī)定，黨委宏觀，統(tǒng)攬全局；政府中觀，執(zhí)行決策，盡管理論設(shè)計上定位明晰，但在基層實(shí)際工作中，由于概念模糊及一些人為因素，常有兩方互不服氣互相頂牛甚至矛盾升級的情況。

“有的常委角色錯位，要么越俎代庖把政府的事做完了，要么是和政府副職爭權(quán)爭名爭誰說了算，扯皮的事不斷?！痹莱嘎?，有些強(qiáng)勢的常委，“一竿子插到底”，繞過副縣長直接對其分管的局長發(fā)號施令，“局長是服從副縣長，還是管得住自己帽子的常委？顯而易見，更看重后者”。

這樣一來，“分管”副縣長必然與“聯(lián)系”的常委產(chǎn)生分歧，無謂的內(nèi)耗加大了行政成本，降低了工作效率，甚至導(dǎo)致工作因扯皮被擱置。

采訪中一些局長也認(rèn)為，常委越位與政府副職獨(dú)斷會形成權(quán)力結(jié)構(gòu)的“兩張皮”，容易造成工作難推進(jìn)或決策失誤的不良后果，政出多門，也讓下面不知該聽誰的?！白罱K就看誰更強(qiáng)勢，誰更有資歷能力，或誰在一把手面前說得起話。通常情況下，副縣長更弱勢一些?！币痪珠L坦言。

“執(zhí)政和行政的關(guān)系就像舵手和機(jī)械師，問題的關(guān)鍵取決于常委的態(tài)度，常委不應(yīng)對政府具體的行政行為干預(yù)過多，讓副縣長正常履職受到干擾。”岳朝說，“更要批判那種為了獲取不正當(dāng)私利的權(quán)力之爭?！?/p>

他透露，縣上搞個“亮化工程”，分管副縣長和常委爭得不可開交?！皰觳薀魰r不找我，拆遷時就找來了。”常委抱怨副縣長平時不匯報，遇到麻煩才想起讓他出面協(xié)調(diào)。

還有一種情況，有的常委長期從事黨務(wù)工作，對經(jīng)濟(jì)工作不熟悉，實(shí)施分工負(fù)責(zé)制后走上了獨(dú)立負(fù)責(zé)的第一線，難以迅速進(jìn)入角色。“從傳統(tǒng)體制下的配角意識到主角意識，常委分工負(fù)責(zé)制對常委的能力素質(zhì)有了更高的要求?！痹莱J(rèn)為，“外行干預(yù)內(nèi)行，必然引起爭執(zhí)?！?/p>

許多采訪對象認(rèn)為，應(yīng)該有一套細(xì)化的管理運(yùn)行規(guī)則，“不能光靠覺悟和經(jīng)驗(yàn)干事”。

聯(lián)系王嶺的縣委常委、縣紀(jì)委書記李平（化名）向記者談到自己的經(jīng)驗(yàn)：“我只管大的方面，如涉及到重大項(xiàng)目的資金問題，與副縣長共同研究。一般不過問日常政務(wù)。”

盡管如此，二者權(quán)力的界限依然模糊，在現(xiàn)實(shí)操作中很難把握。正如采訪中眾多副縣長或常委的感受，有時只能依靠維系彼此關(guān)系來推動工作。

副縣長的尷尬，進(jìn)一步佐證了目前基層權(quán)力的一種運(yùn)行軌跡——由權(quán)力各方通過理解溝通、協(xié)調(diào)關(guān)系及彼此軟實(shí)力的制衡，漸漸摸索出一套行之有效的，被各方默認(rèn)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則。

權(quán)力矛盾，夾縫中的局促空間

常言道，婆婆多了沒飯吃。

在基層政權(quán)的權(quán)力譜系中，副縣長的權(quán)力容量和硬度是最低的，處在多方權(quán)力矛盾相互作用力下的犄角。因此，當(dāng)權(quán)力主體出現(xiàn)矛盾時，副縣長在夾縫中處事的尷尬，是最令他們頭疼的事。

古林向記者回憶起當(dāng)年因修一條縣道引發(fā)的不愉快的經(jīng)歷。按照相關(guān)規(guī)定，新修縣道，路面由縣交通局負(fù)責(zé)，邊溝等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。由于所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)是聯(lián)系古林的常委的老家，常委要求古林安排交通局長把邊溝等一并修了。古林不敢表態(tài)，又不好拒絕，只能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接打報告請示縣長。縣長沒同意，常委對古林的做法很是不滿，直接找到縣長多次協(xié)調(diào)此事，最終發(fā)生了爭執(zhí)。

一個是直管的領(lǐng)導(dǎo)，一個是聯(lián)系工作的常委，古林夾在其中，左右為難。

由于每個人的觀點(diǎn)和立場、看待問題的方法、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格和藝術(shù)、資歷和年齡的差異，難免有分歧。有的領(lǐng)導(dǎo)之間因?yàn)闄?quán)力和利益分配等原因長期各唱各的調(diào)、各吹各的號，南轅北轍甚至水火不容，令下面無所適從。

某農(nóng)業(yè)縣縣委書記楊增江（化名）透露，如果縣委書記和縣長有分歧，下面的人日子都難過，但最惱火的是副縣長，因?yàn)樗亲罱K安排落實(shí)具體事項(xiàng)的角色?！拔ㄒ坏霓k法就是拖……”

“副縣長這個位置更容易在權(quán)力矛盾中受到?jīng)_擊和‘誤傷?！惫帕终J(rèn)為，用如履薄冰來形容這種處境一點(diǎn)不為過。無論是縣委書記和縣長、縣長和副書記，還是縣長和常委，這幾對權(quán)力矛盾如果產(chǎn)生隔閡和分歧，副縣長就如同“風(fēng)箱里的老鼠——兩頭受氣”。如果自身缺乏原則和經(jīng)驗(yàn)，缺乏較高的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，還容易被卷入權(quán)力爭斗的漩渦中，淪為犧牲品。

既要堅(jiān)決服從直接領(lǐng)導(dǎo)，又要維護(hù)縣委班子和政府班子團(tuán)結(jié)，還要完成自己的工作任務(wù)，副縣長要在這些微妙的關(guān)系中游刃有余進(jìn)退自如，非常考驗(yàn)其政治素養(yǎng)、處事藝術(shù)與從政能力。