黨國英

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的主要歷程

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革實際上在改革開放之初已經開始，近年在農村稅費改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點是大量撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)由1992年的48250個減少到2005年的35509個，平均每年減少約2.2％。而上世紀80年代初我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量超過7萬。這期間鄉(xiāng)的數(shù)量平均每年減少5.29％，而鎮(zhèn)的數(shù)量在2002年之前保持穩(wěn)定增長，增長速度達到3.43％；2002年之后。鄉(xiāng)的數(shù)量減少的速度開始放慢，鎮(zhèn)的數(shù)量由增長轉為減少。2004年，鎮(zhèn)的數(shù)量比前一年減少417個。減少幅度為2.13％。1999年以后，行政村數(shù)量減少的速度加快，平均減少速度達到2.41％。

值得注意的是，在農村總人口逐步減少的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和行政村平均人口都有所提高。據(jù)調查，一些地方鼓勵農民搬遷到新村莊或更大的村莊。使得一些自然村消失。從2003年開始，浙江省在一年多時間里大規(guī)模并村，村莊已從原來的4萬多個縮減到目前的約3.8萬個。麗水有400多個自然村消失，溫州撤并了500來個自然村。

大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村是在政府主導下進行的。中央2004年1號文件為撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村提供了政策支持，這個文件要求“進一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和財政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實行并村，提倡干部交叉任職”。中共中央《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中提出，要“鞏固農村稅費改革成果，全面推進農村綜合改革，基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制等改革任務”。機構改革的主要做法是：(1)黨、政和人大機構實行合署辦公，主要領導身兼數(shù)職，減少了領導職數(shù)。湖北省在全省推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的做法。(2)精簡機構，減少了干部職數(shù)。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構的數(shù)量通常為2—5個，“黨務行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經濟辦公室”和“社會事務辦公室”是常見的機構設置。(3)傳統(tǒng)的“七站八所”的職能實行分解，公共服務職能轉移到縣級業(yè)務部門，其他職能實行市場化運作，縣級業(yè)務部門可以通過有償委托“站所”開展業(yè)務的辦法實現(xiàn)其公共服務職能。(4)鄉(xiāng)村中小學調整布局、壓縮校點。

響應中央的號召，同時也出于地方經濟發(fā)展考慮，各地都對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村采取積極態(tài)度。浙江省溫州市做出了“人口達不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省2004年8月做出決定，到2005年底全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)在原有基礎上減少15％左右。四川成都市2004年9月開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整，短期內將鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目由316個減少為240個，調整比例達到24.1％。其他許多省市區(qū)也都于近年出臺了類似的改革措施。

地方政府撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村的動力主要來自兩個方面：一是農村城市化的沖動，二是取消農業(yè)稅所產生的財政壓力。為了鼓勵房地產業(yè)的發(fā)展和擴大對城市基礎設施的利用。全國許多中小城市降低了農民進城落戶的門檻?？h域經濟規(guī)劃通常會確定3—5個鎮(zhèn)作為重點發(fā)展對象。為了支持這些鎮(zhèn)的發(fā)展，鎮(zhèn)的周邊鄉(xiāng)往往會成為被兼并的對象。在并村過程中，常常會置換出土地，給地方政府招商引資提供了土地資源。農業(yè)稅的取消，加重了地方財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。一些地方不僅眼下出現(xiàn)了更大的財政赤字，舊債務的歸還也成了問題。這種背景下，通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能減少干部職數(shù)，節(jié)約開支。

從2005年開始，中央部署了農村綜合改革，其中的任務之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的全面改革。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的基本方針是，以轉變政府職能為重點，堅持政企分開，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。中央要求，各地要積極穩(wěn)妥地合理調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構，改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，精簡富余人員，并提出五年內鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制只減不增是必須堅守的一條底線。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構撤并改革的利弊得失

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構撤并改革的積極意義可以歸結為以下幾個方面：

第一，在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村過程中，各地同時進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，減少了管理機構的數(shù)量和干部職數(shù)。

第二，并村過程中有可能置換出土地。實現(xiàn)土地資源的節(jié)約。我們在山東等地調查發(fā)現(xiàn)，一些經濟實力比較強的村統(tǒng)一在一定區(qū)域建設農民住宅，把周圍的村民搬遷過來，空出的舊村用地供經濟開發(fā)使用。這種做法和現(xiàn)行政策有一定沖突，將迫使有關方面做出政策調整。

第三，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村增加了居民居住的集中度。提高了基礎設施的利用效率，有利于改善生態(tài)環(huán)境。農民居住集中度提高以后，一些現(xiàn)代基礎設施的建設和利用效率可以提高，上下水、道路和能源供應可以按現(xiàn)代方式提供，農民的生活質量可以提高。浙江省的一些自然村在居民撤走以后變成了田野和山林。森林覆蓋率有了顯著提高。

第四，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能加快中國農村的城市化步伐。經過多年的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，我國農村已經大量存在4萬～5萬人口規(guī)模的鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)在西方國家實際上被看做城市。只要經濟發(fā)展到一定程度，基礎設施達到一定水平，這些鎮(zhèn)實際上也已經變成了城市。只要我們調整城市標準，允許建立“縣管市”的體制，我國的城市化率在統(tǒng)計概念上會有顯著提高。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村也可能產生一些消極后果。一些地方把村民委員會改為街道辦事處，原來的村民自治體制由此消亡，農民的民主權利受到削弱。村一級社區(qū)因為勞動力大量外出務工，公共服務職能不得不集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務機構，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并以后行政權力的輻射半徑增大，農民辦事要跑更多的路，農民感到不方便了。特別是中小學大規(guī)模撤并以后，農家子女上學的困難增多，更多的學生不得不住校，增大了農民的負擔。另外，把農民集中起來居住會給農民的耕作帶來不方便。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并中的問題，反映出人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的認識還不大清楚。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革本質是要提高政府運轉的效率，而效率的衡量最終是成本和收益的比較。所以，最終的衡量標準還是財政收支與效率之間的關系對比。

政府花錢少不見得就是有效率，要看花誰的錢，花了錢干什么。目前農村的問題是花了農民的錢。又主要用在所謂的干部“人頭費”上。改革的目標如果定在減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支上，是很片面的。我在調查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)一級的開支其實是很緊張的，相對寬裕的是部分村和縣這兩個層次，特別是縣這個層次。

人員少也不見得就是效率高。美國農業(yè)部有10萬雇員，而中國農業(yè)部只有500人左右，加上地方農業(yè)廳局的干部，也遠遠不能和美國相比，要知道美國的農民只是中國農民的零頭。意大利工業(yè)革命前的一個北方鎮(zhèn)子，有5000個男人，而公職人員達到860名，平均5.8個男子就有一個公職人員。比利時的政府雇員也占到了全社會總勞動力的23％左右。

在中國古代的行政改革中“黃宗羲定律”之所以發(fā)生作用，是因為改革的辦法根本不對頭。改革不肯觸動

權力的生成機制和運行機制，越改權力越膨脹，官員的貪欲也越沒有止境，最后只能是不間斷地擴大對老百姓的掠奪。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革要動一動根本性的問題，其實也就是真正落實中央提出來的推進政治文明的大原則。政治文明的核心是政治民主。政治文明雖然不可能解決一切官僚主義的毛病，甚至在許多時候看起來是沒有效率的，但從大局看，從長遠看，其比任何其他制度類型都更具合理性。如果離開這樣一個思路搞改革，恐怕是擺脫不了所謂“黃宗羲定律”的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大，未必是好事。除極少數(shù)中心鎮(zhèn)之外，農村的一般鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的轄區(qū)規(guī)模不能太大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家最基層的政治權力中心，也是最基層的其他各類公共活動中心和滿足一般需要的交易中心。這個中心的輻射半徑和覆蓋人口不能過大，否則就會降低中心的服務效率。過去農村社會形成大小不等的“集”，是不同層次的交易中心，慢慢發(fā)展成了政治文化中心。通常。農民步行走1—2小時以內的路程，就應該是一個鄉(xiāng)的合適輻射半徑，這個半徑讓一般農民也可以在鄉(xiāng)里常來常往；用動力交通工具走1—2小時的路程，應該是一個縣的合適輻射半徑，因為農民進城辦事后一般不會住飯店。一般情況下，農業(yè)鄉(xiāng)的面積在30—60平方公里范圍內就可以了。人口稠密的地區(qū)，鄉(xiāng)可以小一點；人口稀少的，可以大一點。按人口算，目前，東部和中部大部分地區(qū)l公頃土地上有接近2戶人家，一個鄉(xiāng)有2萬左右人口足夠。如果再大，對居民不方便?，F(xiàn)在搞合并。追求的目標是100平方公里，人口也是5萬、10萬。結果對居民、對公務人員都不方便，最終又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面設置了“片”或“區(qū)”這樣一個非正式的層次，降低了效率。

從經濟布局的一般要求看，一個縣里的中心鎮(zhèn)平均每10萬人口不要超過1個為好，中心鎮(zhèn)可以定位于工商業(yè)的發(fā)展；其他集鎮(zhèn)只能是為農民和農業(yè)服務。但是，在目前的合并風潮之下，搞了許多不大不小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導都在為“政績”吸引資金，結果使得這些鎮(zhèn)子作為工商業(yè)重鎮(zhèn)嫌小，作為農村公共活動中心又嫌大。這種行政區(qū)劃的調整勢必產生浪費。

從長遠看，村這個社區(qū)是要逐步消失的。尤其是自然村消失得會更快。一些地方的村因為人口減少，稅費不能收足，以致影響到鄉(xiāng)村兩級的辦公費用的支出。如果一個村的人口減少60％或更多，村一級的“公共事務”恐怕就要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級去協(xié)調了，“村”的概念將失去意義。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公共事務會增多，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模太大，服務效率會降低。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的主要任務

從改革的目標出發(fā)。今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革恐怕要有一個中長期的籌劃。從長遠考慮，要解決的問題是：

第一。不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。在村級社區(qū)走向衰落的背景下j鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農民進行公共品交易的基本平臺。如果自治停留在村一級，其意義會打折扣。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的觀點是完全錯誤的。公共權威機構的派出制已經被世界政治經驗所否定，我們不能走回頭路。除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質，否則實行派出制會產生嚴重的官僚主義弊端。

第二，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級政府行為改過來。并合理調整行政層次，以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負擔?？梢钥紤]把“市管縣”改掉，較大的市和所有縣一并直接對省(同時也可劃小省域，把省置增加到40個左右)。取消省和縣之間的行政層次。放寬設市標準，把10萬人左右的鎮(zhèn)改為縣轄市，但這樣的市不再管轄其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

第三，要大力發(fā)展農村民間組織，如文化活動協(xié)會、專業(yè)經濟協(xié)會、志愿者服務組織等。在條件適當?shù)臅r候恢復農會?？梢宰屵@些組織替代相當一部分政府功能，還可以讓一部分志愿者競聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員，通過這個辦法減少政府的開支。中國古代和現(xiàn)代發(fā)達國家的經驗都證明這是可以行得通的。

第四，實行財政改革，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全以自己的財政收入(包括上級政府的轉移支付)來確定自己的機構和人員編制，堅決杜絕赤字財政的產生。限定一個時間界限，用法律規(guī)定在這個時限以后產生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，一律由主要負責人負擔。在承擔這個責任的同時。也要擴大官員們設置機構的權力，縣級政府不可一刀切。

第五，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所體制。實行政事分開。將其原來承擔的行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政執(zhí)法職能交給縣政府有關部門。將公益性服務和經營性服務分開。公益性服務由政府購買，經營性服務由用者付錢。在改革中，可以考慮將某些站所轉為農村中介組織或公益性服務機構。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構如果不承擔公共服務職能，則完全推向市場。政府的農業(yè)技術推廣一類的經費可以轉變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農民。由農民在市場上用這種“準貨幣”購買服務，促成有關組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者(政府機構)兌換貨幣。

通過上述改革，一定會形成一個全新的鄉(xiāng)村治理結構。建立這樣一種結構在技術上并不困難。成敗的關鍵在縣一級領導的見識與魄力。