韓　康

中國政府為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)，2008年11月在極短時(shí)間內(nèi)出臺了大規(guī)模的4萬億反周期投資政策。地方政府也提出籌措18萬億的目標(biāo)。現(xiàn)在中央政府新增投入1000億元的投資項(xiàng)目已基本到位，2009年第二輪更大規(guī)模的投資計(jì)劃很快全面啟動。

我在另一篇文章中講過，中國反衰退成敗的關(guān)鍵問題是政府力量和市場力量的結(jié)合，最深厚最強(qiáng)大的反衰退力量不在政府而在市場，無論是中央政府還是地方政府的投入，最終都是為了把潛在市場資源帶動起來。但是，應(yīng)該看到，畢竟政府大規(guī)模的反周期投資是具有第一決定性的因素，人們對此的期望值很高。中國政府的反周期投資政策是堅(jiān)定的，也是極具魄力的，現(xiàn)在的重要問題在于如何保證投資的有效性。

中央政府對這次大規(guī)模反周期投資有很高的戰(zhàn)略預(yù)期，我認(rèn)為中央政府這一次大規(guī)模反周期投資的政策設(shè)計(jì)，應(yīng)該給以比較高的評價(jià)。細(xì)致觀察就會看到，這次中央政府大規(guī)模反周期投資的政策設(shè)計(jì)和以往大不相同，不僅有通常的短期增長性舉措，而且有相當(dāng)成分的中長期發(fā)展性考量。集中反映為在中央政府的這個(gè)“反周期投資包”中，包含了一個(gè)三位一體的明確目標(biāo)：拉動增長、調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善民生。這說明政府的調(diào)控理念和操作水準(zhǔn)都在發(fā)生重要變化，同美國和其他一些發(fā)達(dá)國家在金融危機(jī)中的政府調(diào)控行為相比。這也是中國政府的高明、過人之處。

拉動增長不必講了。從調(diào)整結(jié)構(gòu)看，中央政府4萬億及今后更多的投入設(shè)計(jì)中含有明顯的結(jié)構(gòu)政策指向。在中央規(guī)劃的10大投資重點(diǎn)中，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快自主創(chuàng)新和支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，支持服務(wù)業(yè)發(fā)展，鼓勵企業(yè)技術(shù)改造等，都被放在了非常重要的位置。在政府投資大盤子里占有非常重的分量。從改善民生看，10大投資重點(diǎn)中的第一項(xiàng)投人安排就是加快建設(shè)保障性安居工程，此外，加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展，積極鼓勵消費(fèi)，努力促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等，也都占據(jù)相當(dāng)高的政府投入比例。

進(jìn)一步研究還會發(fā)現(xiàn)，中央政府希望利用這次前所未有的大規(guī)模投資的機(jī)遇，在金融危機(jī)的“倒逼”機(jī)制下，把以往經(jīng)濟(jì)增長中積累起來的一些重大結(jié)構(gòu)性問題和民生問題加以解決。一個(gè)突出實(shí)例就是，中央準(zhǔn)備在建立全國統(tǒng)一的基本社會保障體系方面出臺大的動作，把長期以來的政策設(shè)計(jì)變成現(xiàn)實(shí)。這是我們改革與發(fā)展過程中長期沒有邁過去的一個(gè)坎。此外。中央政府投資部門還希望通過這次對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)力推動，使國民經(jīng)濟(jì)的整體產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平上一個(gè)大的臺階，在建立創(chuàng)新性國家方面向前邁一大步。不難預(yù)計(jì)。假如中央政府的這個(gè)三位一體目標(biāo)得以充分實(shí)現(xiàn)。中國經(jīng)濟(jì)不但有希望在不太長的時(shí)間里順利渡過難關(guān)。保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，而且很有可能獲得一個(gè)前所未有的發(fā)展。

然而，請注意，我這里講的是“假如”。因?yàn)檎笠?guī)模反周期投資的政策設(shè)計(jì)，同政策的執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)，并不具有天然統(tǒng)一性。要充分實(shí)現(xiàn)政府反周期投資的有效性，難題是很多的，需要認(rèn)真加以研究解決。以下僅就三個(gè)問題進(jìn)行分析。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)拉動增長和調(diào)整結(jié)構(gòu)的矛盾

應(yīng)當(dāng)看到。在政府反周期投資的政策框架中。增長目標(biāo)和結(jié)構(gòu)目標(biāo)既有統(tǒng)一性，又有矛盾性。增長問題屬于短期目標(biāo)，結(jié)構(gòu)問題屬于中長期目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)理講，政府宏觀政策只能解決總量平衡問題，即短期性問題，一般不把增長和結(jié)構(gòu)問題同時(shí)涵蓋進(jìn)去。但在實(shí)際運(yùn)行中，增長和結(jié)構(gòu)并非孤立存在。在這次反周期投資政策的設(shè)計(jì)中，中央政府在充分考慮拉動增長的短期目標(biāo)的同時(shí)，也認(rèn)真考慮了調(diào)整結(jié)構(gòu)的可持續(xù)增長問題，可以說是一種宏觀調(diào)控政策和發(fā)展政策的融合，我認(rèn)為很有實(shí)踐意義。

然而，當(dāng)下有一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的政策目標(biāo)排序問題，即增長和結(jié)構(gòu)何者為先?講二者同時(shí)并重沒有實(shí)際意義。很顯然，我們現(xiàn)在優(yōu)先選擇保增長、反衰退，而且把年增率8％設(shè)定為保增長的一個(gè)硬指標(biāo)。這種選擇的道理在于。盡管結(jié)構(gòu)調(diào)整非常重要，但如果增長繼續(xù)急速滑落引起嚴(yán)重衰退。甚至崩盤，結(jié)構(gòu)調(diào)整就將喪失基礎(chǔ)。但是，另一方面，如果過分強(qiáng)調(diào)保增長，而且把保增長的具體目標(biāo)解讀為就是保8％，一切為了8％，把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為“軟目標(biāo)”，那就很有可能在保了8％之后，中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)進(jìn)步很小，甚至出現(xiàn)原有增長方式的強(qiáng)化。例如資源能源繼續(xù)過度耗費(fèi)、土地大量減少依舊、環(huán)境污染更加嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步仍然遲緩，等等，那么下一輪通貨膨脹和產(chǎn)能過剩的危險(xiǎn)很快就會向我們招手了。

在政府反周期投資中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)增長目標(biāo)和結(jié)構(gòu)目標(biāo)，是一篇必須努力做好的文章。我認(rèn)為首先要使保增長的宏觀目標(biāo)設(shè)計(jì)更加完善合理，不能簡單把保增長理解為一個(gè)GDP的增長指標(biāo)。有人提出，把保增長集中設(shè)定為8％是完全合理的，因?yàn)檫@個(gè)8％已經(jīng)考慮了社會就業(yè)的相應(yīng)增長，充分體現(xiàn)了民生內(nèi)涵。這個(gè)說法沒有說服力。君不見，近5年來中國經(jīng)濟(jì)增長高達(dá)兩位數(shù)字，投資年均增長高于25％，但城鎮(zhèn)就業(yè)增長的變化微乎其微，三者之間的增長相關(guān)性極低。這一輪若干萬億元的超大規(guī)模投資項(xiàng)目，資本有機(jī)構(gòu)成水平或資金裝備率水平更高，新增勞動力更加有限，如果僅靠一個(gè)8％的增長設(shè)計(jì)就認(rèn)為可以兼容解決就業(yè)問題了，顯然是完全脫離實(shí)際的。由此可見，保增長至少還應(yīng)該加上社會就業(yè)指標(biāo)，以及其他必要指標(biāo)內(nèi)容，以形成一個(gè)科學(xué)合理的目標(biāo)體系。

另一個(gè)需要研究的問題就是。在政府反周期投資的政策框架中，調(diào)整結(jié)構(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上依賴提倡性政策和鼓勵性政策。這當(dāng)然是必要的。但是應(yīng)該看到，在投資項(xiàng)目的實(shí)施過程中，投資項(xiàng)目管理者和實(shí)施者是以成本——效益原則為行為準(zhǔn)則的，而且常常是以比較短期的成本——效益原則為行為準(zhǔn)則的。例如，如果污染損失小于反污染成本，則一定會選擇污染；如果低勞動生產(chǎn)率的收益大于降低能耗和改進(jìn)技術(shù)的收益，則一般會選擇前者，等等。從中觀層面看，各級地方政府保增長可選擇的方法很多。認(rèn)定它們一定會選擇有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整的辦法而不會選擇其他的辦法，顯然也是不現(xiàn)實(shí)的。

因此，在政府反周期投資的政策框架中，調(diào)整結(jié)構(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，除了提倡性政策和鼓勵性政策外，還需要施行必要的約束性政策，設(shè)置一些政策性底線，把一些最重要的結(jié)構(gòu)性要求硬化下來。譬如。不能以通過人為降低資源產(chǎn)品價(jià)格的方式拉動增長；不能再把那些嚴(yán)重耗費(fèi)資源能源或使用野蠻勞動管理方式的企業(yè)恢復(fù)起來；不能降低經(jīng)過長期艱苦努力才建立起來的企業(yè)生產(chǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)；不能由于強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目上馬的重要性而過分超越用地指標(biāo)，等等。這種情況在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生，應(yīng)當(dāng)引起警惕。

積極改進(jìn)投資機(jī)制和投資方式

如前所述，政府這一次大規(guī)模反周期投資的政策設(shè)計(jì)應(yīng)給與很高評價(jià)。但是，政策設(shè)計(jì)必須通過一定的投資機(jī)制和投資方式才能得以執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)在的問題恰恰出在我們的投資機(jī)制和投資方式上。改革開放以來，國家計(jì)劃投資體制已經(jīng)有了很大的進(jìn)步和改善，但

行政性項(xiàng)目審批的機(jī)制并未發(fā)生根本變化。這種投資機(jī)制和投資方式存在的許多問題，長期沒能得到較好解決，例如國家重點(diǎn)項(xiàng)目和大量各級地方項(xiàng)目混在一起規(guī)劃審批，程序復(fù)雜，耗時(shí)長久；投資項(xiàng)目審批的行政干預(yù)和人為影響因素過大，投資行為的科學(xué)合理性值得研究，等等。

這次政府實(shí)施大規(guī)模反周期投資是在一個(gè)非常時(shí)期進(jìn)行的，決策籌劃時(shí)間特別短，投資項(xiàng)目到位要求特別急——1000億投資項(xiàng)目一個(gè)半月到位，很多問題和矛盾就更加集中地表現(xiàn)出來。在這里，全部政府投資都是由一個(gè)中央政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審批的，全國東西南北中的大量項(xiàng)目申請者都要“跑部”審批。首先是這個(gè)中央政府機(jī)構(gòu)的工作壓力極大，需要夜以繼日地工作。由于這次政府投資要求項(xiàng)目急速到位，必然采取很多便捷快速的辦法，打破平時(shí)的審批規(guī)范和審批秩序。這樣，各種行政干預(yù)和人為影響的因素就必然大大增強(qiáng)。在政府投資的大盤子里，誰能拿到項(xiàng)目，誰能拿到多大規(guī)模的項(xiàng)目，除了有通常規(guī)劃管理的約束之外，也在很大程度上取決于項(xiàng)目申請者“跑部前進(jìn)”的能力。這樣的結(jié)果，中央計(jì)劃部門累得要死，項(xiàng)目審批行為的科學(xué)合理性也大大值得懷疑。

我認(rèn)為第二輪的政府大規(guī)模反周期投資，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的“全方位行政性項(xiàng)目審批”的方式進(jìn)行改革。(1)把國家財(cái)政準(zhǔn)備投入的投資項(xiàng)目方案向社會公布，既要公布投資項(xiàng)目的內(nèi)容和投資規(guī)模，也要公布國家對投資項(xiàng)目的規(guī)范要求。(2)把國家重大投資項(xiàng)目和需要有中央政府直接管理的投資項(xiàng)目，同一般性投資項(xiàng)目和需要地方政府管理的投資項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，管理方式應(yīng)有較大差別。(3)根據(jù)國家投資方案的整體規(guī)劃，可把一部分投資項(xiàng)目按照需求比例“切”到省級政府，把這部分投資項(xiàng)目的審批程序下放，讓省級政府和中央政府共同承擔(dān)投資項(xiàng)目的審批職責(zé)，把“跑部前進(jìn)”和“跑省前進(jìn)”結(jié)合起來。省級政府更加了解地方發(fā)展情況，投資審批有望更加貼近實(shí)際。(4)拿出一些政府投資項(xiàng)目進(jìn)行市場競爭，無論經(jīng)濟(jì)人所有制性質(zhì)，通過一定程序選擇最有市場資質(zhì)的企業(yè)。

努力減少由于政策執(zhí)行偏離而出現(xiàn)的投資損失

不能過分相信政策設(shè)計(jì)的理論合理性，要認(rèn)真關(guān)注和隨時(shí)矯正由于政策執(zhí)行偏離而出現(xiàn)的損失。由于現(xiàn)在政府財(cái)稅分配體制方面存在的問題以及在發(fā)展利益方面存在的矛盾。中央政府作為反周期投資的政策設(shè)計(jì)者同各級地方政府作為政策執(zhí)行者之間。在主觀理念、目標(biāo)選擇和利益偏好上并不是天然統(tǒng)一的，這就很難避免出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差的問題。

第一是發(fā)展利益矛盾出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差。中央政府主要考慮宏觀布局、國家戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)等方面的問題，地方政府則偏重于考慮怎樣最大化地增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和增加政府財(cái)政力量等方面的問題。由此，地方政府對反周期投資政策是有選擇性的，例如總是力圖把最能增加產(chǎn)值的大項(xiàng)目承攬過來，對執(zhí)行成本比較高的投資項(xiàng)目則盡量回避以及把投資項(xiàng)目的最大利益盡可能留在地方，等等。第二是政府價(jià)值觀導(dǎo)致出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差。最典型的行為就是追求各種形式的政績工程、形象工程，追求短期效益，結(jié)果很可能導(dǎo)致出現(xiàn)產(chǎn)值和增長都上去了，但老百姓所得實(shí)惠并不多。第三是由于腐敗而導(dǎo)致出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏離。這種情況的發(fā)生率可能會很高。這是由于，這次政府反周期投資規(guī)模大、范圍廣、上馬急、審批程序簡便，對投資工程完成時(shí)間的要求也比較急，投資項(xiàng)目的總體管理環(huán)境相對寬松，這就使腐敗滋生的風(fēng)險(xiǎn)特別高。

為了減少由于政策執(zhí)行偏離而出現(xiàn)的投資損失。應(yīng)該從三個(gè)方面強(qiáng)化協(xié)調(diào)、矯正機(jī)制。(1)定期向社會公布政府投資項(xiàng)目的執(zhí)行情況，至少半年一次(至今一次都沒有)，公布信息包括投資項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度、管理狀況、預(yù)期進(jìn)展、存在問題等，接受社會公眾監(jiān)督。(2)建立中央政府項(xiàng)目投資者和地方政府項(xiàng)目管理者之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對投資項(xiàng)目執(zhí)行過程出現(xiàn)的問題和矛盾隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整和校正。(3)建立嚴(yán)格的投資項(xiàng)目檢察、監(jiān)察制度，由政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)組成專項(xiàng)檢查組織，專門負(fù)責(zé)對投資項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)、嚴(yán)格的監(jiān)督、監(jiān)察，并隨時(shí)向社會公布監(jiān)督、監(jiān)察結(jié)果。