劉利民 王敏杰
摘要:2008年5月汶川地震的發(fā)生再次暴露出了我國在應(yīng)急物資儲備中存在的物資儲備代儲點少、容量小、管理粗放等問題。目前全國興起了新一輪物資儲備庫建設(shè),文章指出在新的物資儲備庫建設(shè)中,必須避免盲目興建,將應(yīng)急物資儲備庫的建設(shè)作為應(yīng)急物流響應(yīng)中的重要組成部分,借鑒現(xiàn)代物流發(fā)展成果以及供應(yīng)鏈管理的成功經(jīng)驗對應(yīng)急物資儲備庫進(jìn)行設(shè)計和規(guī)劃,物資儲備庫的運營中,也必須進(jìn)行科學(xué)的組織和管理,實現(xiàn)應(yīng)急儲備科學(xué)化,使應(yīng)急物資流通更加便捷和高效。
關(guān)鍵詞:應(yīng)急物資;物資儲備:供應(yīng)鏈
中圖分類號:F252文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1002-3100(2009)02-0039-03
中國是個自然災(zāi)害危害嚴(yán)重的國家,歷史上有著優(yōu)良的糧食儲備傳統(tǒng)和比較完善的糧食儲備制度。1998年張北地震后,全國建立了應(yīng)急物資儲備制度,在多次嚴(yán)重自然災(zāi)害救災(zāi)中發(fā)揮重大作用。然而2008年上半年發(fā)生的造成近7萬人遇難,28萬人受傷的汶川地震再次暴露出了中國救災(zāi)儲備以及應(yīng)急響應(yīng)能力還存在若干問題。
1當(dāng)前我國應(yīng)急物資儲備發(fā)展現(xiàn)狀
1.1全國應(yīng)急物資儲備網(wǎng)絡(luò)已初步形成
自從1998年民政部、財政部建立了應(yīng)急物資儲備制度以來,全國應(yīng)急物資儲備網(wǎng)絡(luò)已初步形成。我國實行中央與地方分級負(fù)責(zé)的救災(zāi)工作管理體制,救災(zāi)儲備物資應(yīng)以地方各級政府儲備為主。目前全國已設(shè)立10個中央應(yīng)急物資儲備庫;在31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆建設(shè)兵團(tuán)建立了省級應(yīng)急物資儲備庫;251個地市建立了地級儲備庫,占所有地市的75.3%;1 079個縣建立了縣級儲備庫,占所有縣市的37.7%。近年來,中央財政共投入9.75億元。采購救災(zāi)帳篷47萬頂,其中單帳篷32萬頂、棉帳篷15萬頂。隨著2007年12月9日紅十字會總會備災(zāi)應(yīng)急物資庫在北京順義區(qū)的奠基,標(biāo)志著我國紅十字會的應(yīng)急物資儲備網(wǎng)絡(luò)已初步形成。該應(yīng)急物資儲備網(wǎng)絡(luò)還包括中國紅十字會總會在地方的6個區(qū)域性備災(zāi)救災(zāi)中心,15個自然災(zāi)害頻發(fā)的省級紅十字會和70多個地縣級紅十字會也建立了備災(zāi)救災(zāi)中心或物資庫,不少尚未建有物資庫的省份也在加緊立項籌備。
1.2救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)組織性強
國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下,由國務(wù)院常務(wù)會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。每逢大災(zāi),包括國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、交通部、衛(wèi)生部、教育部、中國人民銀行在內(nèi)的眾多職能部門都會協(xié)同作戰(zhàn),積極開展救援工作。初步顯示了中國救災(zāi)快速反應(yīng)“部隊”的作戰(zhàn)能力。
為保證各部門能在救災(zāi)行動中協(xié)調(diào)一致,一套“全國災(zāi)情信息管理系統(tǒng)”已被正式投入使用。該系統(tǒng)對縣級以上地區(qū)的災(zāi)害進(jìn)行實時監(jiān)控,在24小時內(nèi)提交災(zāi)害評估報告,提出救援計劃并詳錄地方政府采取的措施。應(yīng)急物資倉庫接到中央緊急救援調(diào)令后3小時內(nèi)由鐵路發(fā)出物資。
1.3應(yīng)急物資儲備管理制度比較完善
如在安全押運方面,為了使帳篷及時、安全地從倉庫運送到災(zāi)區(qū),倉庫安排專人押運。2003年新疆、甘肅幾次地震運輸帳篷緊急調(diào)運時,火車走到哪里,每隔2小時需要向民政部報告所在位置和情況,再由民政部向總理辦公室報告。形成了帳篷回收制度,絕大部分帳篷都能回收,回收清洗完后,碼放整齊,清點數(shù)目后入庫。
2當(dāng)前我國應(yīng)急物資儲備發(fā)展中存在的問題
2.1物資儲備代儲點少、容量小
在汶川地震發(fā)生時,民政系統(tǒng),包括中央直屬庫和省庫,共有18萬頂左右的救災(zāi)帳篷?,F(xiàn)有的10個中央儲備庫,只有天津和鄭州庫規(guī)模較大,倉儲面積10000多m2。武漢和西安庫為租借的,其余的庫均較小。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急物資倉儲面積應(yīng)當(dāng)在20000m2左右,比較適宜。由于倉庫建設(shè)基本由地方自籌,受到資金量的限制,使倉庫的大小及標(biāo)準(zhǔn)都不高,倉庫的建設(shè)及配套設(shè)施均不完善,難以完成救災(zāi)儲備物資的管理和調(diào)撥任務(wù)。
2.2物資儲備代儲點分布不均衡
目前的10個主要代儲點,大部分分布在中國的東部和中部,整個西部,只有西安和成都兩個代儲點。2003年2月23日,新疆伽師地震,民政部不得不緊急從遙遠(yuǎn)的武漢儲備點調(diào)運救災(zāi)帳篷入疆,6 000頂帳篷經(jīng)過5 000公里鐵路跋涉后,2月28日才抵達(dá)災(zāi)區(qū),此刻離災(zāi)情發(fā)生已經(jīng)過去了5天。這是中國救災(zāi)界的一個難題:按照民政部的要求,在災(zāi)害發(fā)生24個小時之后,災(zāi)民就應(yīng)該得到救助,解決基本生活問題。由于水、食物易于在當(dāng)?shù)夭少彛话憧梢赃_(dá)到這一目標(biāo),而帳篷平均運到災(zāi)民手中的時間是4天。
2.3物資儲備種類少
最初中央級儲備庫的物資只有帳篷,后來根據(jù)現(xiàn)實需要,2008年4月,民政部救災(zāi)救濟(jì)司發(fā)出通知:“為進(jìn)一步加強應(yīng)急物資儲備工作,提高應(yīng)對重大自然災(zāi)害的物資保障能力,我司決定編制《自然災(zāi)害應(yīng)急救助物資生產(chǎn)商名錄》將具有良好資信的應(yīng)急救災(zāi)生活物資供應(yīng)商編入名錄,為各級民政等救災(zāi)部門應(yīng)急物資采購提供依據(jù)和參考?!钡蔷幹颇夸浿皇橇谐鲆粋€生產(chǎn)廠家的名單,方便地方部門應(yīng)急時聯(lián)系,并不是將其實際列入中央儲備物資名單,在汶川地震期間,由于沒有任何儲備,民政部甚至發(fā)出了全國緊急采購簡易廁所的指令。同時單一類型的帳篷難以適應(yīng)我國地域廣泛以及氣候條件多樣的要求。
2.4物資儲備自動化水平低
關(guān)于帳篷搬運,有一種說法是“第一個小時,一人一頂;第二個小時,兩人一頂,第三個小時,三個人都抬不起一頂?!睋?jù)了解,一頂普通救災(zāi)帳篷的重量在37公斤左右。中央級救災(zāi)儲備庫中。只有天津儲備中心配備了叉車,可以利用機械搬運帳篷,其費用也來自地方政府的補助。
2.5管理資金嚴(yán)重不足
應(yīng)急物資儲備管理費用為實際儲備物資金額的3%,是最低的比例。目前,中央糧食儲備和防汛物資儲備的管理費用,都是實際儲備物資金額的5%。在西安,由于民政部分配過來的儲備帳篷大概在11 000頂,陜西省民政廳租用的庫房面積大概在7 000到8000平方米,多的時候大概在1萬平米,根據(jù)每年的租用情況,民政廳和陜西省商業(yè)儲運公司每年結(jié)算一次租金。中央財政每年撥付的儲備資金多的時候可能50萬,少的時候不到40萬,而僅這個倉庫的租金,每年就在100萬以上。
2.6管理環(huán)節(jié)繁復(fù)
破壞性地震的發(fā)生到災(zāi)區(qū)接到應(yīng)急物資時間太長。發(fā)生災(zāi)害后,申請使用儲備物資需由受災(zāi)地區(qū)的省級民政部門向民政部提出申請,民政部審核同意后向代儲單位發(fā)出調(diào)撥通知,申請單位負(fù)責(zé)儲備物資的接收發(fā)放以及回收運回代儲單位的工作,調(diào)運所發(fā)生的省際間運費由申請單位承擔(dān)。同時中央調(diào)令下達(dá)中有許多不必要的環(huán)節(jié):如報批制度等。
3運用現(xiàn)代商業(yè)物流發(fā)展成果優(yōu)化我國當(dāng)前應(yīng)急物資儲備
汶川地震后,各省、市汲取汶川地震中應(yīng)急物資儲備短少的教訓(xùn),目前都在積極籌建物資儲備庫或物資儲備
中心,但是新的物資儲備庫的建設(shè)必須避免盲目興建,將應(yīng)急物資儲備庫的建設(shè)作為應(yīng)急物流響應(yīng)中的重要組成部分,運用先進(jìn)的物流管理經(jīng)驗對應(yīng)急物資儲備庫進(jìn)行設(shè)計和規(guī)劃,物資儲備庫的運營中,也必須進(jìn)行科學(xué)的組織和管理。
3.1儲備網(wǎng)絡(luò)開放化
首先。以省級儲備物資作為骨干外,各市(縣、市、區(qū))也應(yīng)結(jié)合本區(qū)域和災(zāi)種、氣候、生活習(xí)慣等特點,分級儲備適合本縣需要的應(yīng)急物資,以對省級應(yīng)急物資儲備進(jìn)行補充,較大可能地滿足災(zāi)民的需要。省級儲備庫應(yīng)建立適合本省特點的緊急救援物資儲備機制,儲備物資的規(guī)模、數(shù)量、品種依據(jù)各省的特點而定;儲備的物資來源,主要是集中采購,也可以從社會捐贈品預(yù)留,始終保持一定的儲量,但核心問題是需要明確資金來源,確保隨調(diào)隨補不能空檔。其次,建立物資的社會動員機制、對不易存儲的一般生活物品,可采取與生產(chǎn)廠家(含大型物流超市)簽訂協(xié)議。三是可以參照日本、德國等外國的做法,政府、社會機構(gòu)(如協(xié)會、企業(yè)聯(lián)盟等)和企業(yè)共同承擔(dān)國家儲備。除政府建立儲備外,對部分品種采取立法強制或通過向企業(yè)提供低息甚至貼息貸款等方式,促使和鼓勵企業(yè)進(jìn)行儲備。
3.2倉儲設(shè)施現(xiàn)代化
搞好倉庫建設(shè),增加庫容。未來應(yīng)急物資儲備庫建設(shè)需要走由平面庫到高層庫再到立體庫發(fā)展的道路,由水平存儲物資發(fā)展為立體存儲。當(dāng)前,應(yīng)急物資儲備庫普遍建設(shè)的是平面庫房,存在庫容空間小、器材存放方式原始、作業(yè)手段和管理方式落后、效率低等缺點。自動化立體庫房采用先進(jìn)的堆垛、出入庫輸送和貨架等設(shè)備,運用現(xiàn)代庫存控制技術(shù),建立信息管理系統(tǒng),通過計算機的控制實現(xiàn)整個作業(yè)活動的自動化,既充分利用庫容空間,又適應(yīng)作業(yè)機械化、自動化需要,提高工作效率。
3.3物資保管科學(xué)化
首先,爭取財政部門的支持,加入資金投入,采取政府招標(biāo)采購的辦法,充實儲備物資,豐富物資種類。將急需的應(yīng)急物資儲備到位,進(jìn)一步發(fā)揮其救災(zāi)功能。其次,提高快速接收和處置社會捐贈物資的能力。在一定行政區(qū)域,以應(yīng)急物資儲備庫為中心,以救災(zāi)捐贈物資接收站為基點,形成快速的救災(zāi)捐贈物資接收網(wǎng)絡(luò)。搭建捐贈物資價格評估辦法等經(jīng)常性社會捐贈物資接收的平臺,提高物資的接收、分類、清洗、消毒、包裝等能力。對不易直接發(fā)放給災(zāi)民的捐贈物資,要與價格評估機構(gòu)結(jié)合,通過拍賣、置換等方式,轉(zhuǎn)換成災(zāi)區(qū)需要的應(yīng)急物資。第三、根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H需要增加物資儲備的種類,尤其是要保障活動板房、救災(zāi)帳篷、棉被、衣褲和應(yīng)急發(fā)電機、彩條布、照明設(shè)備等物資的儲備。
3.4管理制度精細(xì)化
必須改革以往應(yīng)急物資管理粗放的狀態(tài),在管理中借鑒現(xiàn)代商業(yè)物流發(fā)展的先進(jìn)成果,對應(yīng)急物資儲備管理制度進(jìn)行改革。首先,可以對各類應(yīng)急物資的儲備進(jìn)行科學(xué)的分類,實現(xiàn)分類管理。例如,日本的應(yīng)急物資管理,已經(jīng)充分利用了現(xiàn)代商業(yè)的物流發(fā)展成果,根據(jù)應(yīng)急物資性質(zhì)分送不同的倉庫,對社會捐贈災(zāi)區(qū)的必需物資,經(jīng)過交叉臺(Cross dockiIlg)分類后直送災(zāi)民點,對社會捐贈的非必需物資或超過災(zāi)區(qū)需要的物資,則送到儲存?zhèn)}庫,留待日后使用。其次,對于入庫的應(yīng)急物資必須事先定期盤點,根據(jù)災(zāi)情預(yù)測及時對物資的存量進(jìn)行調(diào)整。第三,建立應(yīng)急物資儲備數(shù)據(jù)庫,實現(xiàn)倉儲標(biāo)準(zhǔn)化,以及應(yīng)急物資庫存、調(diào)運的微機管理。第四,對于應(yīng)急物資的來源和流向要進(jìn)行記錄,回收的應(yīng)急物資除了要進(jìn)行正常的清洗消毒外,還要聯(lián)系廠商或技術(shù)人員對物資進(jìn)行修復(fù),發(fā)揮應(yīng)急物資的最大效用。
3.5物資管理信息化
由于儲備物資檢測計量手段對技術(shù)要求較高,投入經(jīng)費巨大,儲備部門落實儲備計劃,實施儲備管理時,往往只注重物資的日常收發(fā)及質(zhì)量管理,缺乏儲備物資的隨時監(jiān)控,致使儲備物資的數(shù)量、質(zhì)量及適用性無法及時得到反映,制約了庫存物資的信息采集和部門之間的信息共享。解決物資儲備管理在信息流方面的問題。要積極開發(fā)研制信息系統(tǒng),形成一個儲備數(shù)據(jù)網(wǎng)上傳遞、儲備現(xiàn)狀動態(tài)反映、儲備信息網(wǎng)上查詢、保障能力準(zhǔn)確評估,上下聯(lián)動的儲備物資管理信息系統(tǒng)。
3.6物資供應(yīng)協(xié)同化
在各級應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)中,應(yīng)用現(xiàn)代的供應(yīng)鏈管理技術(shù)降低應(yīng)急物資的儲備成本,發(fā)揮最大的救災(zāi)效益也是一個亟待解決的問題。盡管應(yīng)急物資供應(yīng)鏈條與一般商業(yè)供應(yīng)鏈有很大不同,如物資儲備庫的管理不以經(jīng)濟(jì)效益而是社會效益為最大目標(biāo),不以節(jié)約成本而以最快反映為評價標(biāo)準(zhǔn),但是這并不影響應(yīng)急物資儲備庫采用一些先進(jìn)的商業(yè)供應(yīng)鏈的一些先進(jìn)成果。
3.7物資流通高效化
在突發(fā)事件尤其是大型突發(fā)事件發(fā)生后,應(yīng)急管理部門要在物資儲備庫之外設(shè)立捐贈物資的處理網(wǎng)點,以及應(yīng)急物資配送網(wǎng)點,網(wǎng)點的設(shè)計要充分考慮物流的便捷性,提高物資流通的效率。以美國為例,美國根據(jù)物資流通量的大小,將這種網(wǎng)點分為三類,并在立法中明確了各種臨時物資儲備站點和接收站點需要的基本設(shè)施。以法律形式對物資儲備站點的設(shè)施加以規(guī)定,一方面可以使得建立臨時物資儲備有據(jù)可循,另一方面保證了物資儲備庫的物流資源充分,加快緊急物資的流轉(zhuǎn)。