劉利民　王敏杰

摘要：2008年5月汶川地震的發(fā)生再次暴露出了我國在應(yīng)急物資儲備中存在的物資儲備代儲點少、容量小、管理粗放等問題。目前全國興起了新一輪物資儲備庫建設(shè)，文章指出在新的物資儲備庫建設(shè)中，必須避免盲目興建，將應(yīng)急物資儲備庫的建設(shè)作為應(yīng)急物流響應(yīng)中的重要組成部分，借鑒現(xiàn)代物流發(fā)展成果以及供應(yīng)鏈管理的成功經(jīng)驗對應(yīng)急物資儲備庫進行設(shè)計和規(guī)劃，物資儲備庫的運營中，也必須進行科學(xué)的組織和管理，實現(xiàn)應(yīng)急儲備科學(xué)化，使應(yīng)急物資流通更加便捷和高效。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急物資；物資儲備：供應(yīng)鏈

中圖分類號：F252文獻標識碼：A文章編號：1002-3100(2009)02-0039-03

中國是個自然災(zāi)害危害嚴重的國家，歷史上有著優(yōu)良的糧食儲備傳統(tǒng)和比較完善的糧食儲備制度。1998年張北地震后，全國建立了應(yīng)急物資儲備制度，在多次嚴重自然災(zāi)害救災(zāi)中發(fā)揮重大作用。然而2008年上半年發(fā)生的造成近7萬人遇難，28萬人受傷的汶川地震再次暴露出了中國救災(zāi)儲備以及應(yīng)急響應(yīng)能力還存在若干問題。

1當(dāng)前我國應(yīng)急物資儲備發(fā)展現(xiàn)狀

1.1全國應(yīng)急物資儲備網(wǎng)絡(luò)已初步形成

自從1998年民政部、財政部建立了應(yīng)急物資儲備制度以來，全國應(yīng)急物資儲備網(wǎng)絡(luò)已初步形成。我國實行中央與地方分級負責(zé)的救災(zāi)工作管理體制，救災(zāi)儲備物資應(yīng)以地方各級政府儲備為主。目前全國已設(shè)立10個中央應(yīng)急物資儲備庫；在31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆建設(shè)兵團建立了省級應(yīng)急物資儲備庫；251個地市建立了地級儲備庫，占所有地市的75.3％；1 079個縣建立了縣級儲備庫，占所有縣市的37.7％。近年來，中央財政共投入9.75億元。采購救災(zāi)帳篷47萬頂，其中單帳篷32萬頂、棉帳篷15萬頂。隨著2007年12月9日紅十字會總會備災(zāi)應(yīng)急物資庫在北京順義區(qū)的奠基，標志著我國紅十字會的應(yīng)急物資儲備網(wǎng)絡(luò)已初步形成。該應(yīng)急物資儲備網(wǎng)絡(luò)還包括中國紅十字會總會在地方的6個區(qū)域性備災(zāi)救災(zāi)中心，15個自然災(zāi)害頻發(fā)的省級紅十字會和70多個地縣級紅十字會也建立了備災(zāi)救災(zāi)中心或物資庫，不少尚未建有物資庫的省份也在加緊立項籌備。

1.2救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)組織性強

國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國務(wù)院常務(wù)會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機構(gòu)負責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。每逢大災(zāi)，包括國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、交通部、衛(wèi)生部、教育部、中國人民銀行在內(nèi)的眾多職能部門都會協(xié)同作戰(zhàn)，積極開展救援工作。初步顯示了中國救災(zāi)快速反應(yīng)“部隊”的作戰(zhàn)能力。

為保證各部門能在救災(zāi)行動中協(xié)調(diào)一致，一套“全國災(zāi)情信息管理系統(tǒng)”已被正式投入使用。該系統(tǒng)對縣級以上地區(qū)的災(zāi)害進行實時監(jiān)控，在24小時內(nèi)提交災(zāi)害評估報告，提出救援計劃并詳錄地方政府采取的措施。應(yīng)急物資倉庫接到中央緊急救援調(diào)令后3小時內(nèi)由鐵路發(fā)出物資。

1.3應(yīng)急物資儲備管理制度比較完善

如在安全押運方面，為了使帳篷及時、安全地從倉庫運送到災(zāi)區(qū)，倉庫安排專人押運。2003年新疆、甘肅幾次地震運輸帳篷緊急調(diào)運時，火車走到哪里，每隔2小時需要向民政部報告所在位置和情況，再由民政部向總理辦公室報告。形成了帳篷回收制度，絕大部分帳篷都能回收，回收清洗完后，碼放整齊，清點數(shù)目后入庫。

2當(dāng)前我國應(yīng)急物資儲備發(fā)展中存在的問題

2.1物資儲備代儲點少、容量小

在汶川地震發(fā)生時，民政系統(tǒng)，包括中央直屬庫和省庫，共有18萬頂左右的救災(zāi)帳篷。現(xiàn)有的10個中央儲備庫，只有天津和鄭州庫規(guī)模較大，倉儲面積10000多m²。武漢和西安庫為租借的，其余的庫均較小。標準應(yīng)急物資倉儲面積應(yīng)當(dāng)在20000m²左右，比較適宜。由于倉庫建設(shè)基本由地方自籌，受到資金量的限制，使倉庫的大小及標準都不高，倉庫的建設(shè)及配套設(shè)施均不完善，難以完成救災(zāi)儲備物資的管理和調(diào)撥任務(wù)。

2.2物資儲備代儲點分布不均衡

目前的10個主要代儲點，大部分分布在中國的東部和中部，整個西部，只有西安和成都兩個代儲點。2003年2月23日，新疆伽師地震，民政部不得不緊急從遙遠的武漢儲備點調(diào)運救災(zāi)帳篷入疆，6 000頂帳篷經(jīng)過5 000公里鐵路跋涉后，2月28日才抵達災(zāi)區(qū)，此刻離災(zāi)情發(fā)生已經(jīng)過去了5天。這是中國救災(zāi)界的一個難題：按照民政部的要求，在災(zāi)害發(fā)生24個小時之后，災(zāi)民就應(yīng)該得到救助，解決基本生活問題。由于水、食物易于在當(dāng)?shù)夭少?，一般可以達到這一目標，而帳篷平均運到災(zāi)民手中的時間是4天。

2.3物資儲備種類少

最初中央級儲備庫的物資只有帳篷，后來根據(jù)現(xiàn)實需要，2008年4月，民政部救災(zāi)救濟司發(fā)出通知：“為進一步加強應(yīng)急物資儲備工作，提高應(yīng)對重大自然災(zāi)害的物資保障能力，我司決定編制《自然災(zāi)害應(yīng)急救助物資生產(chǎn)商名錄》將具有良好資信的應(yīng)急救災(zāi)生活物資供應(yīng)商編入名錄，為各級民政等救災(zāi)部門應(yīng)急物資采購提供依據(jù)和參考。”但是編制目錄只是列出一個生產(chǎn)廠家的名單，方便地方部門應(yīng)急時聯(lián)系，并不是將其實際列入中央儲備物資名單，在汶川地震期間，由于沒有任何儲備，民政部甚至發(fā)出了全國緊急采購簡易廁所的指令。同時單一類型的帳篷難以適應(yīng)我國地域廣泛以及氣候條件多樣的要求。

2.4物資儲備自動化水平低

關(guān)于帳篷搬運，有一種說法是“第一個小時，一人一頂；第二個小時，兩人一頂，第三個小時，三個人都抬不起一頂?！睋?jù)了解，一頂普通救災(zāi)帳篷的重量在37公斤左右。中央級救災(zāi)儲備庫中。只有天津儲備中心配備了叉車，可以利用機械搬運帳篷，其費用也來自地方政府的補助。

2.5管理資金嚴重不足

應(yīng)急物資儲備管理費用為實際儲備物資金額的3％，是最低的比例。目前，中央糧食儲備和防汛物資儲備的管理費用，都是實際儲備物資金額的5％。在西安，由于民政部分配過來的儲備帳篷大概在11 000頂，陜西省民政廳租用的庫房面積大概在7 000到8000平方米，多的時候大概在1萬平米，根據(jù)每年的租用情況，民政廳和陜西省商業(yè)儲運公司每年結(jié)算一次租金。中央財政每年撥付的儲備資金多的時候可能50萬，少的時候不到40萬，而僅這個倉庫的租金，每年就在100萬以上。

2.6管理環(huán)節(jié)繁復(fù)

破壞性地震的發(fā)生到災(zāi)區(qū)接到應(yīng)急物資時間太長。發(fā)生災(zāi)害后，申請使用儲備物資需由受災(zāi)地區(qū)的省級民政部門向民政部提出申請，民政部審核同意后向代儲單位發(fā)出調(diào)撥通知，申請單位負責(zé)儲備物資的接收發(fā)放以及回收運回代儲單位的工作，調(diào)運所發(fā)生的省際間運費由申請單位承擔(dān)。同時中央調(diào)令下達中有許多不必要的環(huán)節(jié)：如報批制度等。

3運用現(xiàn)代商業(yè)物流發(fā)展成果優(yōu)化我國當(dāng)前應(yīng)急物資儲備

汶川地震后，各省、市汲取汶川地震中應(yīng)急物資儲備短少的教訓(xùn)，目前都在積極籌建物資儲備庫或物資儲備

中心，但是新的物資儲備庫的建設(shè)必須避免盲目興建，將應(yīng)急物資儲備庫的建設(shè)作為應(yīng)急物流響應(yīng)中的重要組成部分，運用先進的物流管理經(jīng)驗對應(yīng)急物資儲備庫進行設(shè)計和規(guī)劃，物資儲備庫的運營中，也必須進行科學(xué)的組織和管理。

3.1儲備網(wǎng)絡(luò)開放化

首先。以省級儲備物資作為骨干外，各市(縣、市、區(qū))也應(yīng)結(jié)合本區(qū)域和災(zāi)種、氣候、生活習(xí)慣等特點，分級儲備適合本縣需要的應(yīng)急物資，以對省級應(yīng)急物資儲備進行補充，較大可能地滿足災(zāi)民的需要。省級儲備庫應(yīng)建立適合本省特點的緊急救援物資儲備機制，儲備物資的規(guī)模、數(shù)量、品種依據(jù)各省的特點而定；儲備的物資來源，主要是集中采購，也可以從社會捐贈品預(yù)留，始終保持一定的儲量，但核心問題是需要明確資金來源，確保隨調(diào)隨補不能空檔。其次，建立物資的社會動員機制、對不易存儲的一般生活物品，可采取與生產(chǎn)廠家(含大型物流超市)簽訂協(xié)議。三是可以參照日本、德國等外國的做法，政府、社會機構(gòu)(如協(xié)會、企業(yè)聯(lián)盟等)和企業(yè)共同承擔(dān)國家儲備。除政府建立儲備外，對部分品種采取立法強制或通過向企業(yè)提供低息甚至貼息貸款等方式，促使和鼓勵企業(yè)進行儲備。

3.2倉儲設(shè)施現(xiàn)代化

搞好倉庫建設(shè)，增加庫容。未來應(yīng)急物資儲備庫建設(shè)需要走由平面庫到高層庫再到立體庫發(fā)展的道路，由水平存儲物資發(fā)展為立體存儲。當(dāng)前，應(yīng)急物資儲備庫普遍建設(shè)的是平面庫房，存在庫容空間小、器材存放方式原始、作業(yè)手段和管理方式落后、效率低等缺點。自動化立體庫房采用先進的堆垛、出入庫輸送和貨架等設(shè)備，運用現(xiàn)代庫存控制技術(shù)，建立信息管理系統(tǒng)，通過計算機的控制實現(xiàn)整個作業(yè)活動的自動化，既充分利用庫容空間，又適應(yīng)作業(yè)機械化、自動化需要，提高工作效率。

3.3物資保管科學(xué)化

首先，爭取財政部門的支持，加入資金投入，采取政府招標采購的辦法，充實儲備物資，豐富物資種類。將急需的應(yīng)急物資儲備到位，進一步發(fā)揮其救災(zāi)功能。其次，提高快速接收和處置社會捐贈物資的能力。在一定行政區(qū)域，以應(yīng)急物資儲備庫為中心，以救災(zāi)捐贈物資接收站為基點，形成快速的救災(zāi)捐贈物資接收網(wǎng)絡(luò)。搭建捐贈物資價格評估辦法等經(jīng)常性社會捐贈物資接收的平臺，提高物資的接收、分類、清洗、消毒、包裝等能力。對不易直接發(fā)放給災(zāi)民的捐贈物資，要與價格評估機構(gòu)結(jié)合，通過拍賣、置換等方式，轉(zhuǎn)換成災(zāi)區(qū)需要的應(yīng)急物資。第三、根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H需要增加物資儲備的種類，尤其是要保障活動板房、救災(zāi)帳篷、棉被、衣褲和應(yīng)急發(fā)電機、彩條布、照明設(shè)備等物資的儲備。

3.4管理制度精細化

必須改革以往應(yīng)急物資管理粗放的狀態(tài)，在管理中借鑒現(xiàn)代商業(yè)物流發(fā)展的先進成果，對應(yīng)急物資儲備管理制度進行改革。首先，可以對各類應(yīng)急物資的儲備進行科學(xué)的分類，實現(xiàn)分類管理。例如，日本的應(yīng)急物資管理，已經(jīng)充分利用了現(xiàn)代商業(yè)的物流發(fā)展成果，根據(jù)應(yīng)急物資性質(zhì)分送不同的倉庫，對社會捐贈災(zāi)區(qū)的必需物資，經(jīng)過交叉臺(Cross dockiIlg)分類后直送災(zāi)民點，對社會捐贈的非必需物資或超過災(zāi)區(qū)需要的物資，則送到儲存?zhèn)}庫，留待日后使用。其次，對于入庫的應(yīng)急物資必須事先定期盤點，根據(jù)災(zāi)情預(yù)測及時對物資的存量進行調(diào)整。第三，建立應(yīng)急物資儲備數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)倉儲標準化，以及應(yīng)急物資庫存、調(diào)運的微機管理。第四，對于應(yīng)急物資的來源和流向要進行記錄，回收的應(yīng)急物資除了要進行正常的清洗消毒外，還要聯(lián)系廠商或技術(shù)人員對物資進行修復(fù)，發(fā)揮應(yīng)急物資的最大效用。

3.5物資管理信息化

由于儲備物資檢測計量手段對技術(shù)要求較高，投入經(jīng)費巨大，儲備部門落實儲備計劃，實施儲備管理時，往往只注重物資的日常收發(fā)及質(zhì)量管理，缺乏儲備物資的隨時監(jiān)控，致使儲備物資的數(shù)量、質(zhì)量及適用性無法及時得到反映，制約了庫存物資的信息采集和部門之間的信息共享。解決物資儲備管理在信息流方面的問題。要積極開發(fā)研制信息系統(tǒng)，形成一個儲備數(shù)據(jù)網(wǎng)上傳遞、儲備現(xiàn)狀動態(tài)反映、儲備信息網(wǎng)上查詢、保障能力準確評估，上下聯(lián)動的儲備物資管理信息系統(tǒng)。

3.6物資供應(yīng)協(xié)同化

在各級應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)中，應(yīng)用現(xiàn)代的供應(yīng)鏈管理技術(shù)降低應(yīng)急物資的儲備成本，發(fā)揮最大的救災(zāi)效益也是一個亟待解決的問題。盡管應(yīng)急物資供應(yīng)鏈條與一般商業(yè)供應(yīng)鏈有很大不同，如物資儲備庫的管理不以經(jīng)濟效益而是社會效益為最大目標，不以節(jié)約成本而以最快反映為評價標準，但是這并不影響應(yīng)急物資儲備庫采用一些先進的商業(yè)供應(yīng)鏈的一些先進成果。

3.7物資流通高效化

在突發(fā)事件尤其是大型突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急管理部門要在物資儲備庫之外設(shè)立捐贈物資的處理網(wǎng)點，以及應(yīng)急物資配送網(wǎng)點，網(wǎng)點的設(shè)計要充分考慮物流的便捷性，提高物資流通的效率。以美國為例，美國根據(jù)物資流通量的大小，將這種網(wǎng)點分為三類，并在立法中明確了各種臨時物資儲備站點和接收站點需要的基本設(shè)施。以法律形式對物資儲備站點的設(shè)施加以規(guī)定，一方面可以使得建立臨時物資儲備有據(jù)可循，另一方面保證了物資儲備庫的物流資源充分，加快緊急物資的流轉(zhuǎn)。