摘要：20世紀(jì)30年代前期，南京國(guó)民政府掀起了基層民意機(jī)關(guān)建設(shè)的第一次高潮，主要表現(xiàn)有：出臺(tái)了有關(guān)縣、市組織法及基層民意機(jī)關(guān)的單行法規(guī)；構(gòu)建了基層民意機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、職能權(quán)責(zé)；從政策宣傳、經(jīng)費(fèi)保障、民權(quán)訓(xùn)練等多方面采取措施進(jìn)行推動(dòng)；一些省、市、縣進(jìn)行了籌建基層民意機(jī)關(guān)的實(shí)踐。但是，由于主、客觀多方面原因的限制，此次籌建基層民意機(jī)關(guān)的浪潮只留下一些空文卻沒有留下多少實(shí)踐的痕跡。

關(guān)鍵詞：基層民意機(jī)關(guān)；自治法規(guī)；籌建實(shí)踐

中圖分類號(hào)：K262.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-4403(2009)05-0112-04

南京國(guó)民政府基層民意機(jī)關(guān)是指縣級(jí)及其以下各層級(jí)民意機(jī)關(guān)，在抗戰(zhàn)以前，政府籌建的基層民意機(jī)關(guān)主要有縣市參議會(huì)、區(qū)民大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊民大會(huì)、閭鄰居民會(huì)議等。為了構(gòu)建體系完整的基層民意機(jī)關(guān)，發(fā)揮其“呼喚民力，訓(xùn)練民眾行使民權(quán)”的作用，南京國(guó)民政府制定了基層民意機(jī)關(guān)有關(guān)法規(guī)，設(shè)計(jì)了基層民意組織架構(gòu)，并采取多種措施進(jìn)行推動(dòng)，從而在20世紀(jì)30年代前期掀起了基層民意機(jī)關(guān)建設(shè)的第一次高潮。

一、出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)

1927年南京國(guó)民政府建立，為了鞏固統(tǒng)治、增強(qiáng)政權(quán)的合法性，國(guó)民黨鮮明地打出了遵奉孫中山先生遺教的大旗。《國(guó)民政府奠都南京宣言》指出，南京國(guó)民政府執(zhí)政指導(dǎo)思想和目標(biāo)是：“秉承總理全部遺教，繼續(xù)努力，一方面集中全國(guó)革命份子于三民主義之下，共同奮斗，務(wù)使一切帝國(guó)主義、殘余軍閥及一切反革命派斷絕根株；尤須于最短期間開國(guó)民會(huì)議，廢除不平等條約，實(shí)現(xiàn)三民主義，使中華民國(guó)成為獨(dú)立自由國(guó)家，中華民族成為自由平等之民族，同享民有民治民享之幸?！?；1929年3月，國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)又確定“總理所著三民主義、五權(quán)憲法、建國(guó)方略、建國(guó)大綱及地方自治開始實(shí)行法，為訓(xùn)政時(shí)期中華民國(guó)最高之根本法”，并且通過“確定地方自治之方略及程序以主政治建設(shè)之基礎(chǔ)”決議。這樣，政府從建立時(shí)起就著手籌劃孫中山提出的地方自治有關(guān)事宜。制定并相繼頒發(fā)了有關(guān)地方自治的核心內(nèi)容——基層民意機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、組成和運(yùn)作等方面的各種法律文本。

1 有關(guān)縣、市基層組織法出臺(tái)

國(guó)民政府關(guān)于基層民意機(jī)關(guān)的有關(guān)法律，最早始于《特別市組織法》和《市組織法》(1928年7月3日公布)。1928年9月15日，國(guó)民政府公布當(dāng)時(shí)由法制局起草的《縣組織法》，后又經(jīng)過多次的討論、復(fù)議，分別在1929年和1930年再度公布和修正。與此同時(shí)，根據(jù)《縣組織法》而制定的《縣組織法施行法》、《市組織法》、《區(qū)自治施行法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》也相繼于1929年制定、公布，并在1930年再行修訂及重新公布。歷史上把《縣組織法》與《區(qū)自治施行法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》三部法規(guī)稱為“國(guó)民政府成立以來地方自治之三大基本法規(guī)”。

通過上述各法規(guī)，南京國(guó)民政府對(duì)縣市級(jí)及其以下各層級(jí)自治機(jī)關(guān)的行政區(qū)劃、組織結(jié)構(gòu)、自治事務(wù)和有關(guān)職權(quán)等內(nèi)容都作了較為詳細(xì)的規(guī)定。《縣組織法》規(guī)定，縣以下分為區(qū)、村里(村里后改為鄉(xiāng)鎮(zhèn))、間、鄰四級(jí)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五戶為鄰，25戶為閭，區(qū)以10鄉(xiāng)鎮(zhèn)或50鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成”；凡百戶以上的村莊為鄉(xiāng)，百戶以上的街市為鎮(zhèn)，其不滿百戶的編制為鄉(xiāng)。《市組織法》規(guī)定，市以下劃分為區(qū)、坊、閶、鄰四級(jí)，“鄰以五戶、閭以五鄰，坊以二十間，區(qū)以十坊組成之”。雖然國(guó)民黨三大確定“縣為自治單位”，但是，根據(jù)《縣組織法》中“縣設(shè)縣政府，于省政府指揮監(jiān)督之下，處理全縣行政，監(jiān)督地方自治事務(wù)”的條文內(nèi)容，縣則沒有自治權(quán)，它只相當(dāng)于省政府的一個(gè)下屬機(jī)關(guān)。即縣“受省政府的指揮監(jiān)督，為省政府的隸屬機(jī)關(guān)，無(wú)異于國(guó)家直接行政機(jī)關(guān)之一，事事須奉令而行．不能有獨(dú)立的人格和自治的意思”。這樣的規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)剝奪了自治單位的自治人格和相關(guān)權(quán)利，違反了地方自治的基本原則和核心靈魂?！妒薪M織法》對(duì)于市的地位規(guī)定與縣一致，市實(shí)際上也是省政府的一個(gè)下屬機(jī)關(guān)，沒有自治權(quán)。

對(duì)于基層民意機(jī)關(guān)，上述法規(guī)規(guī)定：縣市設(shè)參議會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊民大會(huì)，間鄰設(shè)間鄰居民會(huì)議；公民可在區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閶、鄰，直接行使選擇、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)。法規(guī)同時(shí)對(duì)縣參議會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)的職權(quán)作了較詳細(xì)的規(guī)定，但是，對(duì)于區(qū)民大會(huì)的職權(quán)則語(yǔ)焉不詳，只籠統(tǒng)地規(guī)定“區(qū)民大會(huì)，以本區(qū)公民出席投票，行使選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)”，也沒有明確間、鄰居民會(huì)議的職權(quán)。

2 有關(guān)基層民意機(jī)關(guān)的單項(xiàng)法規(guī)公布

為了進(jìn)一步健全、完善基層民意機(jī)關(guān)的人員選舉、組織構(gòu)成、職能權(quán)限以及體制運(yùn)作等事宜，南京國(guó)民政府還專門制定了多部有關(guān)基層民意機(jī)關(guān)的單行法規(guī)，主要有1930年2月25日國(guó)民政府內(nèi)政部公布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰選舉暫行規(guī)則》一部及1932年8月lO國(guó)民政府公布的《縣參議會(huì)組織法》、《縣參議員選舉法》、《市參議會(huì)組織法》和《市參議員選舉法》等四部。另外，1930年7月19日，政府還公布了南京國(guó)民政府法制史上唯一的一部專門針對(duì)自治職員的罷免法——《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉法及罷免法》，其實(shí)，這不僅是南京國(guó)民政府時(shí)期唯一的一部罷免法，大概也是中國(guó)歷史上實(shí)行地方自治的各個(gè)時(shí)期所見的唯一一部罷免法，其積極意義應(yīng)該予以肯定。由于這些法規(guī)和前面所提的“地方自治之三大法規(guī)”等都源于《縣組織法》母法，因此。為了敘述簡(jiǎn)便，筆者將這一時(shí)期所有有關(guān)自治事項(xiàng)和基層民意機(jī)關(guān)的各項(xiàng)法規(guī)統(tǒng)稱為“《縣組織法》框架下的法規(guī)”。

3 有關(guān)自治法規(guī)及自治原則修改

從1932年開始，南京國(guó)民政府有關(guān)基層民意機(jī)關(guān)的法規(guī)隨著國(guó)民黨獨(dú)裁專制體制的逐步確立發(fā)生了變異。在胡漢民擔(dān)任立法院院長(zhǎng)的兩年間，南京國(guó)民政府公布了《縣組織法》框架下的多項(xiàng)自治法規(guī)，但是，自1931年胡漢民遭到蔣介石的扣押后，國(guó)民黨獨(dú)裁專制體制逐步確立，原有“最高立法機(jī)構(gòu)”之稱的立法院隨著1932年國(guó)民黨通過《立法程序綱領(lǐng)》將立法的最終決定權(quán)賦予國(guó)民黨中政會(huì)而地位下降，所以，雖然此時(shí)的立法院仍然沿著地方自治的軌跡繼續(xù)前行，試圖進(jìn)一步修訂完善地方自治各項(xiàng)規(guī)定，在制定基層民意機(jī)關(guān)法規(guī)時(shí)也顯示了逐漸放權(quán)的趨勢(shì)，可是形勢(shì)發(fā)展卻堵住了這條自治之路。1934年，立法院曾以“訓(xùn)政時(shí)期即將屆滿，而各縣市關(guān)于自治的法律卻沒有出臺(tái)”為由，參照兩次全國(guó)內(nèi)政會(huì)議決議案，及中央政治會(huì)議第369次會(huì)議通過改進(jìn)地方自治法原則案，同時(shí)根據(jù)各處實(shí)施地調(diào)查之狀況，啟動(dòng)了縣市自治法規(guī)工作。后經(jīng)過再三討論、斟酌，決定將《縣組織法》修正為《縣自治法》，把《縣組織法施行法》、《區(qū)自治施行法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》三法合并修正為一法，定名為《縣自治施行法》，《市組織法》修正為《市自治法》。并重新制定了《市自治法施行法》。立法院通過的《縣自治法》。正式承認(rèn)縣的自治單位。并且規(guī)定縣有縣民大會(huì)。每三年舉行一次。此外，縣議會(huì)由縣民大會(huì)選舉，縣長(zhǎng)也由縣民大會(huì)選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)均有大會(huì)，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)長(zhǎng)副，以及各種監(jiān)察委員。經(jīng)過這樣的修改，縣市自治法規(guī)擴(kuò)大了基層民意機(jī)關(guān)的選舉、罷免、創(chuàng)制和復(fù)決的職權(quán)范圍，對(duì)民權(quán)運(yùn)用的限制也大大減少。然而，很遺憾，這些法規(guī)沒有得到國(guó)民政府的認(rèn)可，始都沒能得到頒布和實(shí)行。

與此同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)紅軍、共產(chǎn)黨的圍剿，與地方自治原則和終極目標(biāo)相反的政治方針也在醞釀。1932年8月，蔣介石設(shè)置并親自擔(dān)任“圍剿”紅軍的軍事指揮機(jī)關(guān)——鄂豫皖三省“圍剿”總司令，并在江西建立南昌行營(yíng)。為了“充實(shí)民眾自衛(wèi)力量”，“大舉剿匪”以“收肅清之功”，蔣介石認(rèn)為，“欲謀地方之安定，只有沿用家族制度中之家長(zhǎng)，以為嚴(yán)密民眾之基礎(chǔ)，乃可執(zhí)簡(jiǎn)以馭繁”，因此決定停辦自治，先辦保甲。這一年。江西省政府參照國(guó)民黨陸?？哲娍偹玖畈磕喜袪I(yíng)頒發(fā)的《保甲條例》，制定了《修正江西保甲條例》(以下簡(jiǎn)稱《修正條例》)，并頒行于全省。從此，保甲制度最先以法律形式在江西正式推開。為了配合保甲制度在基層組織的推行，國(guó)民黨政權(quán)對(duì)有關(guān)民選自治行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的制度也逐步進(jìn)行了修改。1933年，內(nèi)政部擬訂《各省縣市地方自治改進(jìn)辦法大綱》，規(guī)定：“在訓(xùn)政時(shí)之區(qū)公所，應(yīng)認(rèn)為縣市以下之佐治機(jī)關(guān)，其一切事業(yè)，均須受縣市長(zhǎng)之指揮監(jiān)督，在此時(shí)期區(qū)長(zhǎng)及其他自治職員之選舉，應(yīng)暫緩舉行?！?/p>

但是，為了避免遭到中間勢(shì)力的反對(duì)，國(guó)民黨沒有徹底丟掉“自治”的招牌，而是通過中央政治會(huì)議制定“將保甲納于自治組織之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)編制為保甲”的《地方自治法規(guī)原則》，開始將保甲寓于自治之中推向全國(guó)。此后，立法院通過《保甲條例》作為《縣自治法》的補(bǔ)充，立法將保甲作為最基層的自治組織；又通過《修正縣自治法及其實(shí)行法要點(diǎn)》(第四次修正)，規(guī)定以保甲制度代替閶鄰制。正式將封建專制統(tǒng)治工具——保甲制度納人自治組織之中．到1936年，《縣組織法》框架下的基層民意機(jī)關(guān)在全國(guó)范圍停辦。

二、政府的推動(dòng)措施

在南京國(guó)民政府建立初期，為了貫徹和落實(shí)《縣組織法》框架下各項(xiàng)法規(guī)，顯示政府推動(dòng)地方自治的決心和力度，在法規(guī)制定的同時(shí)，政府也積極采取措施，從政策推動(dòng)、經(jīng)費(fèi)保障、宣傳教育等多方面人手，加強(qiáng)了對(duì)基層民意機(jī)關(guān)建立、建設(shè)的指導(dǎo)和督促。

1 制定政策推動(dòng)

1929年3月23日，中國(guó)國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)通過了《確定地方自治之方略及程序以主政治建設(shè)之基礎(chǔ)案》。明確表示“確定縣為自治單位，努力扶助民治。不得阻礙其發(fā)展”，這是南京國(guó)民政府建立后，首次正式提出以“縣為自治單位”，表達(dá)了“以達(dá)到真正民權(quán)民生的目的”的決心。為了切實(shí)加強(qiáng)地方自治的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)民治，南京國(guó)民政府“制定地方自治法規(guī)，定其強(qiáng)行部分，使地方自治體成為經(jīng)濟(jì)政治的組織體”；并明確其程序和方法為“由國(guó)民政府選派曾經(jīng)訓(xùn)練考試及格之人員(限于黨員)到各縣協(xié)助人民。籌備自治”；地方自治之籌備，宜逐漸推行，不宜一時(shí)并舉---行以自治條件之成就，選舉完畢，為籌備自治之終期?！?。

為了加大政府推動(dòng)地方自治建設(shè)力度，國(guó)民黨三屆二中全會(huì)上議決通過了《完成縣自治案》，規(guī)定“于民國(guó)十九年內(nèi)依照《縣組織法》完成縣組織，同時(shí)訓(xùn)政人員初期訓(xùn)練完畢。二十一年底以前初期調(diào)查戶口，清丈土地完畢。二十二年底各縣籌備自治機(jī)關(guān)完全設(shè)立。二十三年底以前，完成縣自治，其實(shí)施方案，由行政院切實(shí)制定”。行政院遵照此決議案，即令內(nèi)政部籌辦，要求務(wù)必于規(guī)定期限內(nèi)完成縣自治。為此，內(nèi)政部擬定《訓(xùn)政時(shí)期完成縣自治實(shí)施方案自治分年進(jìn)行程序表》在全國(guó)推行。該程序表按地方自治各項(xiàng)工作的輕重緩急，要求逐年完成相關(guān)工作。關(guān)于基層民意機(jī)關(guān)建設(shè)，其要求是：“十九年份，劃定各區(qū)域之區(qū)公所，遴派區(qū)長(zhǎng)；劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，選任鄉(xiāng)長(zhǎng)鎮(zhèn)長(zhǎng)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所定間鄰，選任閭長(zhǎng)鄰長(zhǎng)”；“二十一年份至二十二年份，各省政府，斟酌各地方情形，咨準(zhǔn)內(nèi)政部實(shí)行區(qū)長(zhǎng)民選；實(shí)行區(qū)長(zhǎng)民選時(shí)，并選舉區(qū)監(jiān)察委員會(huì)；實(shí)行區(qū)長(zhǎng)民選時(shí)，并選舉縣參議員，成立縣參議會(huì)；實(shí)行區(qū)長(zhǎng)民選時(shí)，鄉(xiāng)長(zhǎng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之選任罷免，由鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)，直接行之”；“二十三年份，實(shí)行縣市長(zhǎng)民選，完成縣市自治，縣市民使用四權(quán)”。

2 籌措自治經(jīng)費(fèi)

關(guān)于經(jīng)費(fèi)籌措，國(guó)民政府也動(dòng)了很多腦筋。行政院為求地方自治建設(shè)能夠有所起色，曾根據(jù)中央關(guān)于自治經(jīng)費(fèi)之各項(xiàng)決議案令要求內(nèi)政部督促各省遵照辦理，其主要辦法是“由解省賦稅項(xiàng)下劃撥?？?，作為自治經(jīng)費(fèi)”。內(nèi)政部在完成縣自治組織實(shí)施方案《分年進(jìn)行程序表》內(nèi)，把自治經(jīng)費(fèi)分為“經(jīng)常費(fèi)和臨時(shí)費(fèi)兩種”，關(guān)于對(duì)于經(jīng)常費(fèi)用，政府予以明確：在1929年，“凡各縣市原有屬于各該縣市之收入，應(yīng)一律作為自治經(jīng)費(fèi)，由各縣市政府將其收人數(shù)目詳細(xì)羅列，編造自治經(jīng)費(fèi)預(yù)算，送由各該省政府審定；其有不敷者，再就屬于省賦稅項(xiàng)下，呈請(qǐng)各該省政府核準(zhǔn)劃撥”；還要求“各該省政府從速另?yè)軐？睿诪楸９?，作為自治事?xiàng)建設(shè)費(fèi)用”。為了催促各省盡快采取行動(dòng)，內(nèi)政部下令各省政府“將規(guī)定成數(shù)及撥支辦法，先行報(bào)部查核”。另外，《分年進(jìn)行程序表》還對(duì)1930～1934年的自治經(jīng)費(fèi)做了明確要求。

3 訓(xùn)練民眾行使“四權(quán)”

民眾的“四權(quán)”行使是南京國(guó)民政府實(shí)行“民權(quán)政治”的標(biāo)志性內(nèi)容，國(guó)民政府對(duì)此特別關(guān)注。政府認(rèn)為，“人民之自治能力尚屬薄弱，四權(quán)行使，驟難運(yùn)用自如”，所以，“訓(xùn)練民眾行使四權(quán)，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急”，內(nèi)政部曾多次督促各省加速辦理。從20世紀(jì)30年代初，政府從全國(guó)層面也開始了有針對(duì)性的培訓(xùn)。培訓(xùn)首先從掃盲、識(shí)字開始。根據(jù)1929年公布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)須辦國(guó)民補(bǔ)習(xí)學(xué)校及國(guó)民訓(xùn)練講堂，對(duì)民眾實(shí)施掃盲識(shí)字和自治知識(shí)教育。同時(shí)，國(guó)民政府認(rèn)為，“四權(quán)之訓(xùn)練，手續(xù)繁重，非一蹴可及”，就在內(nèi)政部督促各省市舉辦民眾識(shí)字班和廣設(shè)國(guó)民訓(xùn)練講堂的基礎(chǔ)上，督促各省縣市政府切實(shí)督飭各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，實(shí)施民眾教育，并指導(dǎo)協(xié)助民眾組織各種社會(huì)團(tuán)體，“藉增訓(xùn)練民眾行使四權(quán)之機(jī)會(huì)”。

在政府的極力督促、推動(dòng)下，各省市縣政府也采取了一些積極措施。例如，湖南省在長(zhǎng)沙、湘潭等6縣成立了國(guó)民講堂；南京則從市自治事務(wù)處及各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾學(xué)校中挑選教員、自編教材，把自治常識(shí)、民權(quán)概要、公民常識(shí)、主權(quán)使用法規(guī)概要等主要內(nèi)容囊括其中，并且采用課本講授或口頭演講方式，吸引市民接受訓(xùn)練。河南省黨部則成立自治學(xué)會(huì)，出版自治周刊，討論自治問題，印發(fā)自治要義等宣傳品，還設(shè)立了自治研究會(huì)，每周由《河南日?qǐng)?bào)》特辟一版，登載其會(huì)員地方自治論文，成效頗佳。

為了增強(qiáng)教育效果，國(guó)民黨中央宣傳部還圍繞公民宣誓登記，制定了公民宣誓登記宣傳大綱，“發(fā)表公民公告，散發(fā)誓詞”，有些地方還專門舉行了大型宣傳活動(dòng)．如當(dāng)時(shí)為宣傳“四權(quán)”使用，“南京市特別市黨部……舉行宣傳周”。在促進(jìn)縣參議會(huì)工作方面，1934年7月，廣東省“成立了縣參議員訓(xùn)練班，調(diào)遣各縣參議員入所訓(xùn)練。復(fù)以負(fù)有指導(dǎo)人民行使‘四權(quán)’的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)里長(zhǎng)亦不容疏忽，故在縣參議員訓(xùn)練班成立后，即訂定縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)里自治人員輪流訓(xùn)練辦法，并委派各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)里自治訓(xùn)練員，分赴各縣輪流訓(xùn)練，藉以磨練其辦事的能力，造就出優(yōu)秀的自治干部。至民國(guó)24年止，地方自治工作人員訓(xùn)練班，已辦了十期：縣參議員訓(xùn)練班，也畢業(yè)了兩屆；總?cè)藬?shù)不下兩千。受訓(xùn)者在工作崗位上，多能勝任，頗獲好評(píng)”。

4 建立試點(diǎn)單位

為了推行縣自治，國(guó)民政府還建立自治實(shí)驗(yàn)縣，給予一定的資金、權(quán)限、人員便利和保障，以便探索和推廣縣政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。1933年8月，內(nèi)政部頒布《各省設(shè)立縣政實(shí)驗(yàn)區(qū)辦法》，規(guī)定各省在“辦理地方自治較有成效的區(qū)域”設(shè)立縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，目的在于“形成一個(gè)最低限度的標(biāo)準(zhǔn)縣，以供他縣或他省辦理縣政建設(shè)之借鏡”。在民意機(jī)關(guān)的建設(shè)上，要求實(shí)驗(yàn)縣“應(yīng)在其他各縣之先，依法成立人民代表機(jī)關(guān)，實(shí)行監(jiān)督財(cái)政審核法規(guī)，以樹立民治之基礎(chǔ)”””。當(dāng)時(shí)各省掀起建立實(shí)驗(yàn)縣的高潮，如廣東的中山，江蘇的江寧、無(wú)錫，山東的鄒平，浙江的蕭山、蘭溪，河北的定縣，廣西的賓陽(yáng)等，這些實(shí)驗(yàn)縣各項(xiàng)自治活動(dòng)曾轟動(dòng)一時(shí)，但在民意機(jī)關(guān)的建設(shè)上成效卻不大。例如，當(dāng)時(shí)被國(guó)民政府國(guó)務(wù)會(huì)議確定為自治建設(shè)“全國(guó)模范縣”的中山縣，雖有中央直屬，并派唐少川直接負(fù)責(zé)、還享受國(guó)省兩庫(kù)財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，然而所有自治建設(shè)事項(xiàng)，“均未能次第舉辦”，整個(gè)自治期間，成果只有“石歧鎮(zhèn)公所筑孫文中路一條”。“在政府領(lǐng)導(dǎo)下而發(fā)展的地方自治”，結(jié)果是“失敗了”。

三、全國(guó)基層民意機(jī)關(guān)的籌建概況

從1929年《縣組織法》修訂公布后。南京國(guó)民政府就接連制定、調(diào)整政策，加強(qiáng)督促指導(dǎo)，要求各地建立地方自治組織，建立各級(jí)民意機(jī)關(guān)，但全國(guó)各地的建設(shè)情況十分糟糕。

根據(jù)法規(guī)，公民宣誓登記是基層民意機(jī)關(guān)建立的第一個(gè)環(huán)節(jié)，但到1932年，根據(jù)各地上報(bào)給內(nèi)政部的材料看，只有北平市“三月辦理全市公民宣誓登記”、“廣東省地方自治的推行到民國(guó)二十二年已宣誓的公民有880多萬(wàn)人，只占全省人口四分之一”。其它各地基本沒有進(jìn)行。致使到1936年7月，內(nèi)政部還電令全國(guó)所有各省市，要求進(jìn)行公民宣誓登記，限定8月以前辦理完畢。但實(shí)際上，到1936年底．該項(xiàng)工作仍沒有顯著進(jìn)展。試想，基本的公民人數(shù)都沒有整理清楚，選舉工作從何做起，民意機(jī)關(guān)建設(shè)的情況更可想而知了。

1934年初，國(guó)民政府規(guī)定的六年訓(xùn)政時(shí)期即將屆滿．內(nèi)政部咨詢了解各省成立縣參議會(huì)的情況，情況卻是“籌設(shè)者寥寥無(wú)幾”。為了擺脫被動(dòng)局面。國(guó)民政府修改過去“縣參議會(huì)須區(qū)長(zhǎng)民選以后才能成立”法規(guī)，通令全國(guó)“不待民選，可先行成立縣參議會(huì)”。在這種情況下，全國(guó)各省的基層民意機(jī)關(guān)興建才提上日程。

民權(quán)素養(yǎng)較高的浙江省，由于1934年人夏以后．旱災(zāi)奇重．各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副，為督促救災(zāi)，安定人心，疲于奔命。對(duì)于政府要求的先期成立“縣參議選舉事項(xiàng)”，均感無(wú)法籌措，各縣紛紛呈請(qǐng)暫緩籌設(shè)縣參議會(huì)。有些縣鄉(xiāng)，雖然地方自治事宜在政府的推動(dòng)下有所運(yùn)作，但基層民意機(jī)關(guān)的建設(shè)仍無(wú)成果。如浙江蘭溪實(shí)驗(yàn)縣由胡次威任縣長(zhǎng)，他親自督辦地方自治并做出了當(dāng)時(shí)頗引人關(guān)注成績(jī)，然而，說到基層民意機(jī)關(guān)建設(shè)，也無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，如第一區(qū)只是將族長(zhǎng)制變?yōu)槲瘑T制，委員會(huì)由族人推選產(chǎn)生。仍然掌握往昔族長(zhǎng)的一切職權(quán)。顯然．在這個(gè)蘭溪縣，一般民眾沒有選舉權(quán)，基層民意機(jī)關(guān)也沒有建立，更談不上具有任何制約行政官員的職權(quán)了。

據(jù)政府1934年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)只有河北省于1933年“成立市選舉委員會(huì)辦理選舉”，“北平市第一屆參議會(huì)已于去年成立，第二屆市議會(huì)經(jīng)院議決定本年十一月成立，旋因中央執(zhí)行委員會(huì)第一四一次常會(huì)決議，乃令行該市暫緩一年成立市議會(huì)”；“上海市以各自治下級(jí)組織尚未完成，亦于去年成立臨時(shí)市參議會(huì)”但其性質(zhì)僅“為過渡之咨詢機(jī)關(guān)”；“南京市亦擬籌設(shè)臨時(shí)市參議會(huì)，并擬定組織條例呈院核準(zhǔn)，惟以尚有困難，現(xiàn)在尚未成立；濟(jì)南、天津、杭州三市之參議會(huì)籌設(shè)程序。已經(jīng)內(nèi)政部核準(zhǔn)，現(xiàn)在積極辦理中”。

趙如珩是民國(guó)時(shí)期較重要的地方自治研究專家，據(jù)他了解，到1935年，“已依照開始時(shí)期籌設(shè)縣議會(huì)者有貴州省貴陽(yáng)縣”；另外，“限定本年(1935年)十月一律成立各縣參議會(huì)者有云南??；預(yù)定明年一月成立各縣參議會(huì)者，有貴州?。灰呀?jīng)核定籌設(shè)程序，正在進(jìn)行中者有浙江、山東、河北等省”，但是，截止1935年11月，全國(guó)24個(gè)省市區(qū)，只有浙江省“一市四十縣均由民政廳督飭依限籌備，至二十四年三月止。選舉均告辦竣”，貴州的貴陽(yáng)縣及上海市和北平市建立縣市參議會(huì)或臨時(shí)參議會(huì)，其它各省基本沒有進(jìn)行選舉或建立縣市參議會(huì)。

上述資料表明，到1935年底，偌大中國(guó)，南京國(guó)民政府的基層民意機(jī)關(guān)只有區(qū)區(qū)可數(shù)的幾個(gè)縣參議會(huì)。至于縣級(jí)以下的如鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)、閭鄰大會(huì)等，幾乎沒有任何進(jìn)展。甚至連圍繞民意機(jī)關(guān)建立的選舉和公民登記都沒有多少成績(jī)。所以，南京國(guó)民政府在20世紀(jì)30年代初雖然頒布了基層民意機(jī)關(guān)建設(shè)的一些法規(guī)，也采取了一些措施進(jìn)行推動(dòng)，但這一次浪潮卻沒有激起實(shí)踐性的波瀾，在中國(guó)近現(xiàn)代歷史上只留下一些空文。