摘要：1914年，北京政府頒布《中國(guó)紅十字會(huì)條例》，開(kāi)啟了民國(guó)社會(huì)紅十字會(huì)立法的帷幕。南京國(guó)民政府時(shí)期，又?jǐn)?shù)次修訂了《中華民國(guó)紅十字會(huì)管理?xiàng)l例》及其施行細(xì)則，到40年代末草擬《中國(guó)紅十字會(huì)法》，逐步建立起較嚴(yán)密的紅十字會(huì)法規(guī)體系，在規(guī)范紅十字會(huì)組織、增強(qiáng)慈善救護(hù)能力等方面發(fā)揮了一定的作用。但民國(guó)時(shí)期的紅十字會(huì)立法也存在明顯不足：一是行政監(jiān)管色彩濃厚；二是立法水平有限，若干條款不夠精準(zhǔn)；三是實(shí)施效果受時(shí)局影響較大，法律缺乏穩(wěn)定性。

關(guān)鍵詞：民國(guó)政府；中國(guó)紅十字會(huì)；立法；慈善組織

中圖分類(lèi)號(hào)：K262.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-4403(2009)05-0107-05

近十年來(lái)，中國(guó)紅十字會(huì)研究在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界已取得重大進(jìn)展，尤以Reeves、周秋光、池子華和張建俅等人的學(xué)術(shù)成果最豐。綜觀已有成果，目前學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)主要集中于中國(guó)紅十字會(huì)的起源與發(fā)展演變、慈善救護(hù)與賑濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)籌措以及國(guó)際交往等方面，而有關(guān)紅十字會(huì)的立法問(wèn)題似乎并未引起足夠重視，僅張建俅在其專(zhuān)著中有所提及，但亦語(yǔ)焉不詳?；蛟S有深入探究的必要。從立法學(xué)的角度而言，紅十字會(huì)法屬于專(zhuān)門(mén)法的范疇，即國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定有專(zhuān)門(mén)的紅十字會(huì)法律法規(guī)，以確認(rèn)紅十字會(huì)在國(guó)家社會(huì)生活中的法律地位及活動(dòng)原則，明確紅十字會(huì)和本國(guó)政府之間的關(guān)系，同時(shí)對(duì)紅十字會(huì)的組織和職責(zé)進(jìn)行規(guī)范。本文即借用立法學(xué)的相關(guān)理論知識(shí)，對(duì)民國(guó)時(shí)期的紅十字會(huì)立法分階段進(jìn)行考察，不足之處敬請(qǐng)匡正。

一、民國(guó)北京政府的紅十字會(huì)立法

民國(guó)北京政府期間(1912～1928年)，是中國(guó)紅十字會(huì)法律法規(guī)的初創(chuàng)時(shí)期。其相關(guān)的法律法規(guī)主要是1914年9月24日袁世凱以大總統(tǒng)令頒布的《中國(guó)紅十字會(huì)條例》和1915年10月5日公布的《中國(guó)紅十字會(huì)施行細(xì)則》。1920年，北京政府又予以修正公布。

國(guó)際紅十字會(huì)于1863年在日內(nèi)瓦成立，其以“恤兵、博愛(ài)”為宗旨，很快獲得歐美國(guó)家的支持與承認(rèn)，并向世界各地傳播。然而，紅十字會(huì)理念傳人中國(guó)相對(duì)較晚，甲午前后始引起國(guó)人的普遍關(guān)注，朝野上下遂有籌建紅十字會(huì)的嘗試。及至1904年日俄戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，東三省紅十字普濟(jì)善會(huì)和上海萬(wàn)國(guó)紅十字會(huì)在上海先后創(chuàng)設(shè)，即成為中國(guó)紅十字會(huì)之先聲。隨后的清末七年間，中國(guó)紅十字會(huì)獲得了初步發(fā)展，建立起一些地方分會(huì)。開(kāi)展過(guò)多項(xiàng)慈善救護(hù)活動(dòng)。但是，清政府并未針對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，只簽署了《日內(nèi)瓦公約》和《紅十字會(huì)醫(yī)船免稅條約》等國(guó)際性文件．完成了人會(huì)手續(xù)；而對(duì)紅十字會(huì)的募捐與救護(hù)活動(dòng)，也沒(méi)有制定相應(yīng)的管理措施。

由于中國(guó)紅十字會(huì)積極參與辛亥兵災(zāi)救護(hù)且成績(jī)顯著，1912年中華民國(guó)肇建后，很快獲得了南京臨時(shí)政府的承認(rèn)并準(zhǔn)予立案。緣于此，民國(guó)初年中國(guó)紅十字會(huì)聲譽(yù)甚高，群眾基礎(chǔ)雄厚，迎來(lái)了一個(gè)有利的發(fā)展時(shí)機(jī)。然而，中國(guó)紅十字會(huì)的現(xiàn)狀卻不容樂(lè)觀，它雖已是國(guó)際紅十字聯(lián)合會(huì)的一員，但其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、工作開(kāi)展等方面尚未完全符合國(guó)際通例；國(guó)內(nèi)打著紅十字會(huì)旗號(hào)的團(tuán)體也同時(shí)存在，嚴(yán)重?fù)p害了紅十字的名譽(yù)與信用。由此，中國(guó)紅十字會(huì)決定醞釀籌備全國(guó)會(huì)議，以期規(guī)范紅會(huì)的組織行為。協(xié)調(diào)關(guān)系，共謀發(fā)展大計(jì)。1912年9～10月，中國(guó)紅十字會(huì)第一次全國(guó)會(huì)員大會(huì)和統(tǒng)一大會(huì)相繼召開(kāi)，通過(guò)了《中國(guó)紅十字會(huì)章程》和《中國(guó)紅十字會(huì)分會(huì)章程》，創(chuàng)立了北京總會(huì)、上?？傓k事處和常議會(huì)等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，開(kāi)始實(shí)行三權(quán)分立的管理運(yùn)作機(jī)制。 對(duì)于中國(guó)紅十字會(huì)通過(guò)的總會(huì)及分會(huì)章程，取南京臨時(shí)政府而代之的民國(guó)北京政府并不滿(mǎn)意，于是有意直接制定法律對(duì)紅十字會(huì)加以規(guī)范。1912年11月20日，大總統(tǒng)袁世凱向參議院提交中國(guó)紅十字會(huì)條例草案，順利通過(guò)一讀，準(zhǔn)予立法并交付法制委員會(huì)審查，然隨后的政治紛爭(zhēng)卻一再延宕了法律審查程序，最終也沒(méi)完成三讀。1914年9月24日，袁世凱乃徑行使大總統(tǒng)權(quán)力，以教令形式公布施行《中國(guó)紅十字會(huì)條例》。該條例共11條，這是民國(guó)時(shí)期中國(guó)第一部關(guān)于紅十字會(huì)的法規(guī)。其主要內(nèi)容：一是明確政府對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)的監(jiān)督管理權(quán)。條例規(guī)定，中國(guó)紅十字會(huì)接受陸軍部、海軍部和內(nèi)政部的指定辦理相應(yīng)事務(wù)，三部可隨時(shí)派員檢查紅會(huì)的資產(chǎn)及賬簿；同時(shí)，紅會(huì)還須于每年一月將上年收支計(jì)算、事業(yè)之成績(jī)?cè)炀咔鍍?cè)，報(bào)告陸、海、內(nèi)三部。二是規(guī)定中國(guó)紅十字會(huì)的職責(zé)與任務(wù)為“輔助陸海軍戰(zhàn)時(shí)后方衛(wèi)生勤務(wù)”，“分任賑災(zāi)、施療及其他救護(hù)事宜”，平時(shí)“得募捐設(shè)立醫(yī)院，造就救護(hù)人材，并儲(chǔ)備救護(hù)材料”。三是確定中國(guó)紅十字會(huì)的組織結(jié)構(gòu)與人事任免。紅會(huì)設(shè)總會(huì)于北京，設(shè)分會(huì)于各省，各分會(huì)均隸屬于總會(huì)；總會(huì)設(shè)會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)各一人，均由大總統(tǒng)派充，任期三年；分會(huì)長(zhǎng)任期二年，由分會(huì)推舉并須經(jīng)會(huì)長(zhǎng)認(rèn)可，同時(shí)報(bào)明內(nèi)務(wù)、陸軍、海軍各部。四是規(guī)定中國(guó)紅十字會(huì)戰(zhàn)時(shí)隨軍救護(hù)人員的待遇、救護(hù)材料的供給?？傮w言之，這個(gè)條例的特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)對(duì)紅十字會(huì)的監(jiān)管，同時(shí)又完全忽視上?？傓k事處與常議會(huì)的存在，頗有意以行政命令取代總會(huì)章程所賦予總辦事處、常議會(huì)的合理性。

為了進(jìn)一步貫徹實(shí)施，1915年10月5日，北京政府又公布了由陸軍、海軍、內(nèi)務(wù)三部會(huì)同擬定的《中國(guó)紅十字會(huì)條例施行細(xì)則》。在施行細(xì)則中，對(duì)紅十字會(huì)的各項(xiàng)事業(yè)、會(huì)員、議會(huì)、職員、資產(chǎn)、獎(jiǎng)勵(lì)及懲罰均作了詳細(xì)規(guī)定。綜觀各條文，北京政府的立法意圖顯然欲將紅十字會(huì)的一切行為進(jìn)一步納入到政府陸軍部、海軍部、內(nèi)務(wù)部督理之下；紅會(huì)正、副會(huì)長(zhǎng)不經(jīng)會(huì)議選舉而直接由政府任命；裁撤上?？傓k事處，削弱常議會(huì)的權(quán)力。此舉引起上?？傓k事處及常議會(huì)的不滿(mǎn)，遂與政府方面多方協(xié)商，然終無(wú)結(jié)果，只得暫以消極應(yīng)付之。而后，北京政府也因政局動(dòng)蕩一時(shí)無(wú)從實(shí)施其頒布的法令。

1919年4月29日，北京政府突然下令免去沈敦和中國(guó)紅十字會(huì)副會(huì)長(zhǎng)之職，由蔡廷干接任。蔡繼任后，秉承北京政府旨意試圖改變中國(guó)紅十字會(huì)的組織結(jié)構(gòu)。中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)盡管出現(xiàn)重大人事變動(dòng)。然上海為其發(fā)源地，基石深厚，博弈的結(jié)果仍保留上海的總辦事處與常議會(huì)。北京政府對(duì)此結(jié)局甚不滿(mǎn)意，于是又著手從法律上加強(qiáng)對(duì)紅十字會(huì)的管理。1920年5月，陸軍、海軍、內(nèi)務(wù)三部會(huì)同對(duì)前頒的中國(guó)紅十字會(huì)條例及其施行細(xì)則進(jìn)行了修訂，6月3日，該項(xiàng)修正條例及施行規(guī)則公布。其修正內(nèi)容主要有，完全取消了中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)駐滬辦事處(即總辦事處)；規(guī)定會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)任期為三年，增加常議員名額為48名；增列基金為總會(huì)資產(chǎn)之一，存儲(chǔ)于銀行，并明定非經(jīng)內(nèi)務(wù)、陸軍、海軍三部核準(zhǔn)不得動(dòng)用。

北洋政府修正的紅十字會(huì)法令一經(jīng)頒布，立即引起上海方面的激烈反對(duì)。希圖繼續(xù)保持相對(duì)獨(dú)立于北京總會(huì)方面的權(quán)力。常議會(huì)議長(zhǎng)楊晟認(rèn)為，中國(guó)紅十字會(huì)成立之初原本就是“公共組織之慈善團(tuán)體”，而非“國(guó)家組織之慈善團(tuán)體”，自然無(wú)需政府介入干預(yù)。即便北京政府制定的法律，也必須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審議通過(guò)方能生效。而1914年時(shí)國(guó)會(huì)已解散，1920年雖成立新國(guó)會(huì)，但該法案并未提交討論議決。因此，常議會(huì)以為政府此前兩次所頒布的紅十字會(huì)條例“是則不成為法律，更絕無(wú)效力之可言”，由此對(duì)于“此種不合法律手續(xù)之命令，并無(wú)服從之義務(wù)”。在會(huì)員大會(huì)召開(kāi)前，常議會(huì)公開(kāi)復(fù)電汪大燮會(huì)長(zhǎng)：“尊處之通電，固借條例以為詞，查此項(xiàng)所謂條例規(guī)則，系于民國(guó)九年發(fā)布，未經(jīng)本議會(huì)常會(huì)通過(guò)，即不為本會(huì)同人所承認(rèn)。”這通電雖表面上給會(huì)長(zhǎng)，其實(shí)也向北京政府表態(tài)：反對(duì)新修正的法令，堅(jiān)持維護(hù)常議會(huì)的權(quán)力并力保留在上海。不久，中國(guó)紅十字會(huì)召開(kāi)第二次全國(guó)代表大會(huì)，不但通過(guò)了修正章程，而且確保了常議會(huì)成為中國(guó)紅十字會(huì)的權(quán)力核心；由常議會(huì)選出的正副會(huì)長(zhǎng)，北京政府只好被動(dòng)地予以承認(rèn)。這樣，北洋政府公布的法律并未完全地得以貫徹實(shí)施。當(dāng)然，中國(guó)紅十字會(huì)為了獲取政府的支持與保護(hù)，對(duì)于某些條款“雖明知有扦格難行之處，徒以屢遭頓挫”亦在一定程度上執(zhí)行之。

《中國(guó)紅十字會(huì)條例》及其細(xì)則的頒布，畢竟開(kāi)啟了中國(guó)紅十字會(huì)立法乃至慈善組織立法的先河，在一定程度上也規(guī)范與推動(dòng)了中國(guó)紅十字會(huì)的發(fā)展。在前無(wú)先例可借資的情況下，民國(guó)北京政府開(kāi)始了紅十字會(huì)立法的嘗試，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這是可貴的探索，它大體奠定了南京國(guó)民政府紅十字會(huì)立法的雛形，并積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。

二、南京民國(guó)政府的紅十宇會(huì)立法

南京國(guó)民政府期間(1927～1949年)，是中國(guó)紅十字會(huì)立法漸趨成熟和完善的時(shí)期。在20余年間，其立法先后經(jīng)過(guò)抗戰(zhàn)前十年、抗戰(zhàn)時(shí)期及復(fù)員重建三階段，取得的立法成果主要有《中華民國(guó)紅十字會(huì)管理?xiàng)l例》(1933年)及隨后的兩次修正案、《中華民國(guó)紅十字會(huì)戰(zhàn)時(shí)組織條例》(1943年)以及40年代末已制定但未頒行的《中華民國(guó)紅十字會(huì)法》。

1 抗戰(zhàn)前的紅十字會(huì)立法

南京國(guó)民政府成立后，1928年7月，內(nèi)政部“以紅十字會(huì)組織狀況及辦理情形均屬無(wú)案可稽”，致函該會(huì)要求檢送修正會(huì)章、分會(huì)通則、常議會(huì)議員表、現(xiàn)任職員表等件，“以為實(shí)施管理之查考”。8月又以依紅會(huì)會(huì)章規(guī)定，會(huì)長(zhǎng)任期屆滿(mǎn)，總會(huì)應(yīng)移設(shè)首都，令該會(huì)照章改選并迅將總會(huì)移京，并訂定詳密的會(huì)計(jì)制度。9月21日，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)常議會(huì)舉行選舉，票選結(jié)果由顏惠慶任會(huì)長(zhǎng)，王正廷、虞洽卿為副會(huì)長(zhǎng)。隨后，紅會(huì)按慣例向內(nèi)政部函報(bào)改選正副會(huì)長(zhǎng)轉(zhuǎn)呈國(guó)府予以任命。并送修正章程備核。然而，南京國(guó)民政府卻沒(méi)頒發(fā)任命令，僅同意將章程備案。這表露出新政府對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)的不信任。同時(shí)，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)內(nèi)部也因此次人事改選而出現(xiàn)紛爭(zhēng)達(dá)兩年之久。在這場(chǎng)改組爭(zhēng)議過(guò)程中。紅十字會(huì)面臨政府的行政力量日趨強(qiáng)勁。1929年6月國(guó)民政府公布實(shí)施《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》。次年。青島市政府呈請(qǐng)國(guó)民政府解釋中國(guó)紅十字各地分會(huì)是否屬于地方慈善團(tuán)體，應(yīng)否受當(dāng)?shù)卣O(jiān)督。國(guó)民政府批復(fù)稱(chēng)，“依照《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》之規(guī)定及司法院之解釋?zhuān)詰?yīng)與普通地方慈善團(tuán)體一并受地方官署之監(jiān)督?！蓖瑫r(shí)，有報(bào)章刊載消息亦指稱(chēng)紅十字會(huì)為地方慈善團(tuán)體之一，應(yīng)按《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》受地方政府監(jiān)督。而總會(huì)一再堅(jiān)持紅十字會(huì)獨(dú)立的地位，認(rèn)為“中國(guó)紅十字會(huì)為國(guó)際慈善法團(tuán)，與世界五十三國(guó)聯(lián)盟，完全獨(dú)立，不受地方行政官?gòu)d之管轄，無(wú)備案之必要”。在國(guó)民政府的行政干預(yù)與外界輿論壓力之下，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)感到此事攸關(guān)紅會(huì)定位及前途，只好暫時(shí)擱置內(nèi)部糾葛，遵令著手重新修改章程。1930年11月16日，中國(guó)紅十字會(huì)常議會(huì)議長(zhǎng)王一亭將修訂章程暨選舉法、分會(huì)通則等件呈送國(guó)民政府請(qǐng)予核準(zhǔn)備案。然而，“國(guó)民政府并不準(zhǔn)備僅以核準(zhǔn)備案的方式來(lái)處理此次紅十字會(huì)改組事宜，而是打算更進(jìn)一步的借此機(jī)會(huì)制訂法律，使政府力量積極介入紅十字會(huì)”。這樣，最終導(dǎo)致了紅十字會(huì)管理?xiàng)l例的出臺(tái)。

行政院接到中國(guó)紅十字會(huì)請(qǐng)予核準(zhǔn)一案后，飭內(nèi)政部召集外交部共同會(huì)商審議，后因該會(huì)一切事項(xiàng)與陸海軍及衛(wèi)生均有關(guān)系，復(fù)咨請(qǐng)軍政、海軍及衛(wèi)生三部派員出席，會(huì)同審核。審議時(shí)，各代表都認(rèn)為，此次章程修改不符合原章程所定程序，“自不能認(rèn)為手續(xù)完備”，且“該會(huì)會(huì)章定為國(guó)民政府特許之國(guó)際慈善法團(tuán)，亦與《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》之規(guī)定不符，若逕準(zhǔn)予備案，殊無(wú)法律根據(jù)”。同時(shí)，外交部提出“該會(huì)之設(shè)立在條約上有根據(jù)，在國(guó)際間有地位，所辦主要事業(yè)又為救護(hù)各交戰(zhàn)國(guó)受傷疾病士兵等特殊之事，未便與普通慈善團(tuán)體一例待遇”，主張仿照日本等國(guó)，由政府“特定條例，以資管理，實(shí)系妥善辦法”。此觀點(diǎn)獲得與會(huì)各部認(rèn)可，并達(dá)成共識(shí)，如今后制定此項(xiàng)法規(guī)，須于條文內(nèi)明訂紅十字會(huì)設(shè)立時(shí)應(yīng)呈由內(nèi)政、外交、軍政、海軍、衛(wèi)生等部會(huì)核備案。而內(nèi)政部也認(rèn)為各地方政府對(duì)于紅十字會(huì)的監(jiān)督問(wèn)題，既常有疑義發(fā)生，如由國(guó)民政府飭令立法院制定管理紅十字會(huì)法規(guī)，以便適用而昭慎重。審議結(jié)果與建議得到國(guó)民政府采納。1930年底，國(guó)民政府向新聞界透露了上述立法意向。

然而，這個(gè)條例的制訂在立法院拖延了兩年，仍未完成立法程序。期間。內(nèi)政部多次呈請(qǐng)行政院、國(guó)民政府轉(zhuǎn)飭立法院迅予制定管理紅十字會(huì)法規(guī)，俾便適用。在上級(jí)部門(mén)的行政壓力下，1932年4-6月，立法院外交、軍事委員會(huì)連續(xù)兩次召集聯(lián)席會(huì)議，討論決定以?xún)?nèi)政部為紅會(huì)的主管機(jī)關(guān)，并推立法委員劉師舜、趙乃傳、樓桐蓀草擬法規(guī)草案。在草擬法規(guī)過(guò)程中，立法委員翻譯了《日本赤十字社條例》，并參酌吸收了有關(guān)條款。其后，草案復(fù)經(jīng)第四、第五兩次聯(lián)席會(huì)議修正通過(guò)，繕具交立法院審查。1932年11月25日。經(jīng)立法院第213次會(huì)議三讀通過(guò)《中國(guó)紅十字會(huì)管理?xiàng)l例》，12月16日由國(guó)民政府公布施行。依據(jù)該條例第13條之規(guī)定。內(nèi)政部擬具《施行細(xì)則》43條，召集外交、軍政、海軍三部會(huì)商，呈奉行政院核準(zhǔn)，于1933年6月3日正式公布實(shí)施。

南京國(guó)民政府此次制定的《中華民國(guó)紅十字會(huì)管理?xiàng)l例》，共14條。首先值得注意的是，新法規(guī)已將中國(guó)紅十字會(huì)正式改稱(chēng)為“中華民國(guó)紅十字會(huì)”。其主要內(nèi)容有：(1)關(guān)于組織架構(gòu)。條例規(guī)定“中華民國(guó)紅十字會(huì)設(shè)總會(huì)及分會(huì)?？倳?huì)以?xún)?nèi)政部為主管官署，并受外交、軍政、海軍三部之監(jiān)督；分會(huì)隸于總會(huì)，以所在地地方行政官署為主管官署”。這是此次立法最為關(guān)鍵之處，即明確紅十字會(huì)總會(huì)、分會(huì)都必須接受政府的監(jiān)督，并在內(nèi)政部主導(dǎo)之下；其希望地方分會(huì)不受地方政府監(jiān)管的想法最終落空。(2)關(guān)于人事選任。規(guī)定了總會(huì)置理事、監(jiān)事各若干人，由全國(guó)會(huì)員大會(huì)就會(huì)員代表中選舉。理事互選常務(wù)理事5人，監(jiān)事互選常務(wù)監(jiān)事3人，呈由國(guó)民政府聘任之。分會(huì)置理事、監(jiān)事各若干人。由分會(huì)會(huì)員大會(huì)選舉，俟分別呈報(bào)地方主管官署及總會(huì)核準(zhǔn)認(rèn)可后就任。(3)關(guān)于工作業(yè)務(wù)的監(jiān)督?？倳?huì)應(yīng)于每年一月、七月，將過(guò)去半年之收支計(jì)算，事業(yè)成績(jī)及將來(lái)工作進(jìn)行計(jì)劃，報(bào)告內(nèi)政、外交、軍政、海軍各部；分會(huì)則報(bào)告地方主管官署及總會(huì)。其余各條內(nèi)容，大致與北京政府頒布的《中國(guó)紅十字會(huì)條例》相同。次年公布的施行細(xì)則分為總則、會(huì)員、資產(chǎn)、大會(huì)等章，與北京政府所頒的細(xì)則也有若干相同之處。從立法技術(shù)層面上，該條例繼承了北京政府紅十字會(huì)立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又移植、借鑒了日本法的部分內(nèi)容。

國(guó)民政府公布法令后，中國(guó)紅十字會(huì)開(kāi)始籌備舉行第一次全國(guó)會(huì)員大會(huì)，依法進(jìn)行各項(xiàng)改組事宜。然就在大會(huì)即將召開(kāi)之際，一個(gè)嚴(yán)重的法律問(wèn)題被發(fā)現(xiàn)：《中華民國(guó)紅十字會(huì)管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，理事、監(jiān)事應(yīng)由全國(guó)會(huì)員大會(huì)就會(huì)員代表中選舉之；而《施行細(xì)則》第24條、26條則規(guī)定由會(huì)員中選舉之。這樣，“前列各條條文內(nèi)容，對(duì)于理監(jiān)事之當(dāng)選資格范圍廣狹，規(guī)定兩歧，于適用上不無(wú)疑義”從立法學(xué)角度而言，管理?xiàng)l例由立法院通過(guò)、國(guó)民政府頒布，屬于上位法，而施行細(xì)則由內(nèi)政部擬訂呈行政院公布，屬于下位法；在法律位階與效力上，前者高于后者．實(shí)施當(dāng)以管理?xiàng)l例為準(zhǔn)。換言之，該施行細(xì)則原系根據(jù)條例而來(lái)．自不得有與條例相抵觸之規(guī)定。于此，內(nèi)政部白難辭其咎。由于這次會(huì)員大會(huì)召集在即，作為主管機(jī)關(guān)的內(nèi)政部將錯(cuò)就錯(cuò)，一面“以該會(huì)理監(jiān)事職責(zé)繁重，人選一項(xiàng)，允宜廣征通才，藉裨會(huì)務(wù)，似未便僅以會(huì)員代表為限，而剝奪多數(shù)會(huì)員之被選舉權(quán)”為辭，堅(jiān)持本屆理監(jiān)事之被選資格仍依施行細(xì)則之規(guī)定辦理；一面擬請(qǐng)將該條例酌加修改，即呈由行政院會(huì)議決議通過(guò)，咨立法院審議修正。在法案討論與審查當(dāng)中。立法院雖然埋怨行政院于公布該細(xì)則之前自應(yīng)咨請(qǐng)將原條例修正，竟于該細(xì)則公布一年后才請(qǐng)求修正。系“手續(xù)錯(cuò)誤，顯然以命令變更法律”，后來(lái)仍將管理?xiàng)l例第4條條文予以修改。

在國(guó)民政府的強(qiáng)勢(shì)介入下，1934年9月24-28日，紅十字會(huì)第一次全國(guó)會(huì)員大會(huì)在滬召開(kāi)，會(huì)上根據(jù)新頒的管理?xiàng)l例修改通過(guò)了總分會(huì)章程，以監(jiān)、理事會(huì)取代了原有的常議會(huì)，并取消了原設(shè)的理事長(zhǎng)。許多紅十字會(huì)會(huì)員雖知無(wú)力回天，不過(guò)仍趁此機(jī)會(huì)以決議案形式提出了一份法律修改意見(jiàn)書(shū)，希望維持紅十字會(huì)獨(dú)立的地位。然而，對(duì)于此意見(jiàn)書(shū)，南京國(guó)民政府始終漠然視之，未予理會(huì)。而后相關(guān)法律也從未依此加以修改。相反，盡管中國(guó)紅十字會(huì)隨即進(jìn)行改組并徹底歸隸于國(guó)民政府的管理，但政府方面似乎意猶未盡。1935年7月27日和1936年7月23日，國(guó)民政府兩度修正公布《中華民國(guó)紅十字會(huì)管理?xiàng)l例》，增修為18條。這兩次修訂條例，最大的變更即為“理事、監(jiān)事于必要時(shí)，得逕由國(guó)民政府遴選相當(dāng)人員聘任之。但不得超過(guò)全體理事、監(jiān)事人數(shù)三分之一”；其次，就是將紅十字會(huì)的主管機(jī)關(guān)由內(nèi)政部改為衛(wèi)生署，其各項(xiàng)業(yè)務(wù)均以衛(wèi)生署為主導(dǎo)。經(jīng)過(guò)修改紅十字會(huì)條例，南京國(guó)民政府已經(jīng)可以直接遴選理事、監(jiān)事，也就大大增強(qiáng)了對(duì)紅十字會(huì)會(huì)務(wù)的控制力度，是其繼廢除常議會(huì)之后強(qiáng)化監(jiān)管的又一重要舉措。

2 抗戰(zhàn)期間的紅十字會(huì)立法

1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國(guó)紅十字會(huì)進(jìn)入了新的階段。戰(zhàn)地救護(hù)工作成為當(dāng)務(wù)之急。中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)卻因戰(zhàn)事在組織上被迫分立為上海、香港地區(qū)、南京(后遷漢口、重慶)三地，形成鼎足局面。為增強(qiáng)救護(hù)工作，1937年12月6日，衛(wèi)生署與港、漢等方協(xié)商后公布了《調(diào)整中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)救護(hù)事業(yè)辦法》o該辦法確定了紅十字會(huì)的救護(hù)方針，對(duì)紅會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，成立了臨時(shí)救護(hù)委員會(huì)。隨著戰(zhàn)局的擴(kuò)大與延續(xù)，戰(zhàn)地救護(hù)日趨繁重，國(guó)民政府遂有意將中國(guó)紅十字會(huì)納入戰(zhàn)事軍事管理體系，但開(kāi)始并不順利。太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，香港淪陷，原留在“孤島”上海的紅十字會(huì)部分理事、監(jiān)事的活動(dòng)也受掣肘，行動(dòng)不便，無(wú)法參與總會(huì)的決策。同時(shí)，受戰(zhàn)爭(zhēng)影響，港、滬、渝三方聯(lián)絡(luò)常常不夠及時(shí)、通暢，各項(xiàng)監(jiān)事、理事會(huì)議也因缺席者太多而無(wú)法達(dá)到法定人數(shù)。這要求中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)在組織上作出若干調(diào)整。在此情形下，國(guó)民政府的介入與干預(yù)更為積極、直接。1943年初，國(guó)防最高委員會(huì)以1936年紅十字會(huì)管理?xiàng)l例為底本，擬訂《中華民國(guó)紅十字會(huì)戰(zhàn)時(shí)組織大綱草案》，2月3日?qǐng)?bào)經(jīng)行政院會(huì)議通過(guò)令準(zhǔn)實(shí)施，并交立法院完成立法程序。不久，立法院即飭法制委員會(huì)進(jìn)行法案審查。23日，由胡宣明、彭養(yǎng)光、蔡誼等人組成審查委員會(huì)，并提出初步審查意見(jiàn)三點(diǎn)：即“管理集中，由署主管”、“會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、理監(jiān)事改為派任”、“救護(hù)隊(duì)改變戰(zhàn)區(qū)司令指揮，由司令派人員”。3月5日，立法院再議并請(qǐng)衛(wèi)生署署長(zhǎng)金寶善列席說(shuō)明，討論結(jié)果將標(biāo)題中的“大綱”改為“條例”，并刪去原條例的第2、8、9、10、11、13、16、17條，增補(bǔ)與修正了其余各條文，最終形成決案14條，經(jīng)三讀會(huì)正式通過(guò)。4月1日，國(guó)民政府明令公布《中華民國(guó)紅十字會(huì)戰(zhàn)時(shí)組織條例》。較之舊條例，新頒法規(guī)迥然不同處即在于：(1)所有會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)以及理事、監(jiān)事均由軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)派任，而衛(wèi)生署署長(zhǎng)與軍政部軍醫(yī)署署長(zhǎng)為當(dāng)然理事。這樣，總會(huì)監(jiān)事、理事原由會(huì)員選舉產(chǎn)生，繼改為部分由政府遴選后，再而三地變?yōu)槿坑绍娢瘯?huì)指派。(2)派赴戰(zhàn)區(qū)的救護(hù)隊(duì)受各戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官指揮。這樣，法案已全部吸納了前述三點(diǎn)審查意見(jiàn)。從此，紅十字會(huì)就完全被納入了國(guó)民政府的戰(zhàn)時(shí)軍事管理體系。而同時(shí)完成的改組，總會(huì)高層人事如會(huì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)及大部分理事、監(jiān)事也被全部更換，紅十字會(huì)喪失了自清末以來(lái)作為民間社團(tuán)的傳統(tǒng)，幾乎變?yōu)閲?guó)家機(jī)關(guān)的附庸。

3 復(fù)員時(shí)期及其后的紅十字會(huì)立法

抗戰(zhàn)勝利后，應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要而出臺(tái)的《中華民國(guó)十字會(huì)戰(zhàn)時(shí)組織條例》自應(yīng)失去法律效力。于是，行政院一邊呈請(qǐng)立法院議決該條例廢止案，一邊著手草擬戰(zhàn)后對(duì)紅十字會(huì)的管理辦法。1945年11月20日，經(jīng)國(guó)民政府批準(zhǔn)公布了《復(fù)員期間管理中華民國(guó)紅十字會(huì)辦法》，將紅十字會(huì)的主管機(jī)關(guān)由軍事委員會(huì)改為行政院，并依其業(yè)務(wù)性質(zhì)，分別受社會(huì)部、衛(wèi)生署和善后救濟(jì)總署的監(jiān)督指揮。在這項(xiàng)行政法令中。保留總會(huì)會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)的設(shè)置，并設(shè)理事會(huì)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由15～21人組成，其中指定7人為常務(wù)理事，其余皆由行政院指派；同時(shí)取消監(jiān)事會(huì)。根據(jù)該辦法，1946年1月1日，紅十字會(huì)再度改組，行政院指派理事19人，多為行政院、善后救濟(jì)總署、社會(huì)部和衛(wèi)生署官員，由蔣夢(mèng)麟出任會(huì)長(zhǎng)。不久，蔣氏在復(fù)員時(shí)期第一屆常務(wù)理事會(huì)上主張由總會(huì)設(shè)置會(huì)章起草委員會(huì)，參酌中外法律，制定紅十字會(huì)根本大法，以改變過(guò)去紅十字會(huì)相關(guān)法規(guī)時(shí)有修正、主管官署也不斷變更之弊。此時(shí)，經(jīng)立法院議決，國(guó)民政府于2月15日正式廢止了《中華民國(guó)紅十字會(huì)戰(zhàn)時(shí)組織條例》。紅十字會(huì)總會(huì)遂設(shè)立會(huì)章起草委員會(huì)，開(kāi)始為制定紅會(huì)根本大法準(zhǔn)備，后忙于復(fù)員工作而擱置。

1947年秋復(fù)員時(shí)期結(jié)束，作為紅十字會(huì)主管官署的行政院卻尚未提出有關(guān)紅十字會(huì)地位、待遇問(wèn)題的新法令規(guī)章。10月14日，紅十字會(huì)于是向行政院呈請(qǐng)制定相關(guān)法律，以資遵循。此時(shí)，行政院亦倉(cāng)卒無(wú)措，遂令衛(wèi)生部、社會(huì)部依據(jù)1936年公布的管理?xiàng)l例，重?cái)M修正草案。紅十字會(huì)似乎不愿再被動(dòng)接受，而希冀頒布紅十字會(huì)的根本大法。為了推動(dòng)政府及早進(jìn)行紅十字會(huì)立法，紅十字會(huì)總會(huì)為此特地召開(kāi)理事會(huì)，會(huì)長(zhǎng)蔣夢(mèng)麟提交了《為確立本會(huì)地位，保障并發(fā)展事業(yè)，應(yīng)請(qǐng)政府頒布紅十字會(huì)法以崇體制》的議案，提出應(yīng)遵循或涵括的五項(xiàng)立法原則：即關(guān)于紅十字會(huì)組織、職權(quán)、優(yōu)惠權(quán)利、會(huì)員和紅十字標(biāo)識(shí)等‘13]265。蔣夢(mèng)麟提案的總構(gòu)想是確立紅十字會(huì)長(zhǎng)久的組織體制，并明確全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)為其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，希望回歸抗戰(zhàn)前紅十字會(huì)的管理機(jī)制與組織傳統(tǒng)，重新恢復(fù)紅十字會(huì)作為民間團(tuán)體的地位。該提案經(jīng)理事會(huì)通過(guò)后，即轉(zhuǎn)交給會(huì)章起草委員會(huì)作為擬訂紅十字會(huì)法草案之參考原則。不久，紅十字會(huì)致衛(wèi)生部的電文稱(chēng)：“本會(huì)成立四十余年，雖政府頒行管理?xiàng)l例數(shù)易，惟根本大法至今闕如……本會(huì)體制似應(yīng)策及久遠(yuǎn)，謀與各國(guó)一致，以符日內(nèi)瓦紅十字公約之精神，未便因平戰(zhàn)時(shí)之分而屢有變更。蓋工作實(shí)施可因平戰(zhàn)時(shí)而異，而根本體制似應(yīng)確立，未可常變?！?/p>

1948年初，會(huì)章起草委員會(huì)將紅十字會(huì)法草案擬訂完畢。2月26日提交總會(huì)第3次常務(wù)理事會(huì)通過(guò)后，即由衛(wèi)生部轉(zhuǎn)呈行政院核準(zhǔn)。此時(shí)，國(guó)共戰(zhàn)爭(zhēng)日趨激烈，國(guó)民政府的日常行政也因軍事潰敗而節(jié)奏紊亂，該案移文至立法院正式進(jìn)入立法審查程序已是這年秋冬。11月27日，立法院衛(wèi)生委員會(huì)才召開(kāi)會(huì)議初步審議《中華民國(guó)紅十字會(huì)法草案》，由鄒樹(shù)文、楊宗瑞等委員負(fù)責(zé)，并邀衛(wèi)生部、社會(huì)部、國(guó)防部、中國(guó)紅十字會(huì)及立法院國(guó)防、法制兩委員會(huì)代表列席。在初審會(huì)上，紅十字會(huì)代表陳述了對(duì)于草案條文的具體意見(jiàn)。主要有以下三點(diǎn)：(1)有關(guān)紅十字會(huì)的地位及性質(zhì)。草案第一條即關(guān)乎紅十字會(huì)的定位，紅會(huì)代表提出，“參照各國(guó)紅十字會(huì)法成例，似以明白指述為‘中華民國(guó)紅十字會(huì)依照政府簽訂之國(guó)際紅十字會(huì)公約及所參加之國(guó)際紅十字協(xié)會(huì)章程，以發(fā)展博愛(ài)、服務(wù)事業(yè)為宗旨’較妥”?！叭缯招姓盒拚莅?。刪去公約及協(xié)會(huì)章程等字樣，不但紅十字會(huì)之工作失去法律依據(jù)，且因博愛(ài)服務(wù)人道事業(yè)含義過(guò)廣，與宗教團(tuán)體等無(wú)所區(qū)別，紅十字會(huì)之特性將掩滅不彰?！?2)關(guān)于紅十字標(biāo)識(shí)。須遵守國(guó)際紅十字公約，其他個(gè)人或協(xié)會(huì)不得使用及仿冒。(3)關(guān)于管理機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)層的產(chǎn)生辦法。紅會(huì)代表綜合研究各國(guó)紅十字會(huì)法后認(rèn)為，各國(guó)規(guī)定雖有參差，但總顧及如下原則：第一，紅十字會(huì)管理機(jī)構(gòu)須會(huì)員為大多數(shù)構(gòu)成，“俾紅十字會(huì)得以自行管理其事務(wù)”；第二，政府有關(guān)各部代表應(yīng)參與管理，以便紅會(huì)與政府間維持聯(lián)系。而“各國(guó)紅會(huì)之理事會(huì)均為紅會(huì)之政策決定機(jī)構(gòu)，故包括社會(huì)人士、社會(huì)團(tuán)體及政府有關(guān)部會(huì)之領(lǐng)袖或首長(zhǎng)。美國(guó)紅會(huì)理事會(huì)包括會(huì)員代表、政府首長(zhǎng)及社團(tuán)領(lǐng)袖，用意尤善”。因此，“建議采用會(huì)員代表、政府代表及社會(huì)人士三方面組織理事會(huì)，意欲綜合紅十字會(huì)章程特征。使其戰(zhàn)時(shí)、平時(shí)諸種工作更能有堅(jiān)強(qiáng)之基礎(chǔ)”。很顯然，在理事名額的產(chǎn)生及分配方面，中國(guó)紅十字會(huì)希借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與國(guó)際通例，兼顧政府代表、社團(tuán)領(lǐng)袖與會(huì)員代表三方面，以保持三方力量的均衡，這相對(duì)于以往全由政府指派人員別具意義，對(duì)紅十字會(huì)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展也十分有利。立法院及其他與會(huì)人員討論也認(rèn)為。紅會(huì)代表所述，在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)享用紅十字標(biāo)識(shí)。除依據(jù)國(guó)際紅十字公約有規(guī)定外，其他公私機(jī)關(guān)及社團(tuán)概不得使用。尚無(wú)不合。而有關(guān)各部首長(zhǎng)參加紅十字會(huì)理事會(huì)，各項(xiàng)工作由各部予以聯(lián)系，“行政院綜負(fù)監(jiān)督之意。似無(wú)不可”。12月1日，立法院衛(wèi)生委員會(huì)重邀相關(guān)部會(huì)進(jìn)行再審，從立法技術(shù)層面作了細(xì)微修改，均同意該草案似尚可行，遂提交立法院院會(huì)討論。1949年1月以后，立法院又屢開(kāi)會(huì)議決此案。然而，軍事瞬變使得乾坤逆轉(zhuǎn)，3月底立法院遷往廣州，4月23日南京國(guó)民政府覆亡。紅十字會(huì)法始終未能在中華民國(guó)統(tǒng)治大陸期間出臺(tái)。直到后來(lái)退踞臺(tái)灣才頒行。

小結(jié)

民國(guó)時(shí)期的紅十字會(huì)立法以1914年北京政府頒布的《中國(guó)紅十字會(huì)條例》為開(kāi)端，而后南京國(guó)民政府又?jǐn)?shù)次修訂、頒行了紅十字會(huì)管理?xiàng)l例及其施行細(xì)則，到40年代末制訂《中國(guó)紅十字會(huì)法草案》，逐步建立起較嚴(yán)密的紅十字會(huì)法規(guī)體系，在規(guī)范紅十字會(huì)組織、增強(qiáng)慈善救護(hù)能力等方面發(fā)揮了一定的作用。但是，這個(gè)體系也顯然存有不完善與缺陷之處，如歷次所頒布紅十字會(huì)法規(guī)大多忽略保障紅十字會(huì)合法權(quán)利的規(guī)定，而行政監(jiān)管色彩過(guò)于濃厚?；蛟S，這與民國(guó)歷屆政府立法處置及其根本意圖有關(guān)，由此而偏重對(duì)社團(tuán)組織的控制。在立法技術(shù)層面上，有些條款也不夠精準(zhǔn)，內(nèi)容模糊含混。再就法律實(shí)施效果而言，由于社會(huì)時(shí)局的動(dòng)蕩，北京政府所頒的紅十字會(huì)管理?xiàng)l例并未能切實(shí)施行，而在南京國(guó)民政府時(shí)期則以強(qiáng)力的行政干預(yù)得以實(shí)施．但其法規(guī)也缺乏穩(wěn)定性，屢有修訂。在實(shí)施過(guò)程中，作為立法客體的中國(guó)紅十字會(huì)也有相應(yīng)行為，或主動(dòng)抵制，或被動(dòng)接受，與政府的立法活動(dòng)構(gòu)成互動(dòng)關(guān)系。由此而言。從紅十字會(huì)立法的角度來(lái)觀照民國(guó)政府與社團(tuán)的關(guān)系也不失為研究國(guó)家與社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)很好例證。