摘 要:江蘇繼續(xù)教育在法治化過程中迅速發(fā)展，先后出臺(tái)了關(guān)于職工教育、專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的條例、意見等法規(guī)文件，部分地市和行業(yè)也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，形成了江蘇繼續(xù)教育的基本法治框架。然而，當(dāng)前江蘇繼續(xù)教育仍然存在法治環(huán)境、管理體制、經(jīng)費(fèi)投入、企業(yè)積極性等難題，要推動(dòng)繼續(xù)教育健康可持續(xù)發(fā)展，必須采取加快國家立法進(jìn)程、完善運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)行業(yè)管理、發(fā)揮企業(yè)作用、建設(shè)教育基地等有效措施。

關(guān)鍵詞:教育立法;繼續(xù)教育;依法治教

一、江蘇繼續(xù)教育立法成就

江蘇是全國較早推進(jìn)地方繼續(xù)教育立法的省份之一。江蘇省早在1993年8月就通過了《江蘇省職工教育條例》(簡稱《職工教育條例》)。2001年12月省人事廳頒發(fā)了《江蘇省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育實(shí)施意見》。2005年5月又通過了《江蘇省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》(簡稱《繼續(xù)教育條例》)。省教育廳于2006年8月頒發(fā)了《江蘇省非學(xué)歷教育培訓(xùn)管理辦法(試行)》，于2007年6月頒發(fā)了《省教育廳關(guān)于加快成人高等教育改革和發(fā)展的意見》。在省人大立法和省教育部門下發(fā)文件的基礎(chǔ)上，少數(shù)地市和行業(yè)也相繼出臺(tái)了專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育實(shí)施辦法。

在兩個(gè)條例的推動(dòng)下，江蘇的繼續(xù)教育得到了快速發(fā)展。據(jù)2007年7月1日全省成人高等教育工作會(huì)議公布，僅“十五”以來，截止到2006年，全省各類成人高等教育共培養(yǎng)本?？飘厴I(yè)生85萬人，其中高等學(xué)校函授夜大學(xué)和成人脫產(chǎn)班培養(yǎng)畢業(yè)生46萬人，現(xiàn)代遠(yuǎn)程開放教育培養(yǎng)畢業(yè)生19萬人，自學(xué)考試畢業(yè)生20萬人，繼續(xù)教育和非學(xué)歷培訓(xùn)200萬人次以上，188萬多人次通過自學(xué)考試系統(tǒng)報(bào)考非學(xué)歷證書考試。江蘇成人高等教育不僅規(guī)模處于全國前列，內(nèi)涵建設(shè)也正在大力推進(jìn)，到“十一五”末將建成特色專業(yè)150個(gè)，省級(jí)精品課程300門，以職業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)為核心，著力培養(yǎng)全省在職人員的“三創(chuàng)”精神，開發(fā)他們所蘊(yùn)藏的巨大創(chuàng)造力、創(chuàng)新力和創(chuàng)業(yè)能力。

二、江蘇繼續(xù)教育法治難點(diǎn)

(一)國家繼續(xù)教育法尚未出臺(tái)，使繼續(xù)教育缺少國家法律的支撐

繼續(xù)教育是成人教育的重要組成部分，成人教育法雖經(jīng)千呼萬喚，但至今尚未出臺(tái)。盡管教育部、人事部等政府部門就繼續(xù)教育頒發(fā)了相關(guān)規(guī)定，但是，其權(quán)威性和強(qiáng)制性與國家法律也是相差甚遠(yuǎn)的。在沒有國家繼續(xù)教育法律支撐的條件下，地方政府的繼續(xù)教育條例在貫徹執(zhí)行過程中勢(shì)必大打折扣，在追究違反條例者的責(zé)任時(shí)也缺乏剛性和硬度。所以，繼續(xù)教育如果沒有國家法律的支撐，地方政府立法在執(zhí)行過程就必然遇到困難，執(zhí)行力度必然減弱。

(二)管理體制尚未完全理順，難以建立有效的法治秩序

我們首先分析成人教育管理體制。建國以來，我國成人教育的管理體制幾經(jīng)變化。在教育系統(tǒng)內(nèi)部，1998年以前，教育部設(shè)成人教育司，主管全國成人教育。1998年以后，教育部撤銷了成人教育司，設(shè)立了職業(yè)教育與成人教育司，各省教育廳同樣撤銷了成人教育處，設(shè)立了職業(yè)教育與成人教育(或社會(huì)教育)處，雖然從名稱上看職成司(處)既主管職業(yè)教育也主管成人教育，但實(shí)際上管理的是中等職業(yè)教育和中等成人教育，高等職業(yè)教育和高等成人教育劃歸高等教育司(處)管理。另外，大量不同層次的非學(xué)歷教育因成人教育機(jī)構(gòu)中、高層次的不同分屬兩個(gè)部門管理。由此可見，繼續(xù)教育的學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育管理都在中等教育和高等教育中被分解了。由于分屬于不同的管理部門，成人教育的特點(diǎn)很難得到充分重視，成人教育的地位也很難得到保證。

再看繼續(xù)教育管理狀況。到目前為止，還沒有一個(gè)政府部門以繼續(xù)教育的名義設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)《職工教育條例》(該條例中明確職工中含工人、專業(yè)技術(shù)人員和管理人員)和《繼續(xù)教育條例》，在管理體制和職能劃分上是不夠一致的?！堵毠そ逃龡l例》規(guī)定，教育行政管理部門為主管部門，負(fù)責(zé)宏觀管理;行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)制訂和落實(shí)本系統(tǒng)職工教育的規(guī)劃和年度計(jì)劃，并組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督;而經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)、人事和科技主管部門分別負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)職工教育培訓(xùn)工作。然而，《繼續(xù)教育條例》則規(guī)定，人事行政部門具體負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督、檢查;業(yè)務(wù)主管部門和行業(yè)組織負(fù)責(zé)本部門、本行業(yè)繼續(xù)教育的組織管理工作，教育行政部門僅負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)。顯然兩個(gè)條例對(duì)誰管理、誰指導(dǎo)的界定是不同的。而就專業(yè)技術(shù)人員教育來說，兩個(gè)條例都是適用的，由此可見，繼續(xù)教育在管理體制上并沒有完全理順。

(三)企業(yè)繼續(xù)教育積極性不高，職工受教育權(quán)益難以維護(hù)

《職工教育條例》和《繼續(xù)教育條例》都對(duì)企業(yè)單位規(guī)定了明確的責(zé)任，同時(shí)對(duì)單位職工(含專業(yè)技術(shù)人員)享受繼續(xù)教育權(quán)利作了詳細(xì)而明確的規(guī)定?！独^續(xù)教育條例》規(guī)定，繼續(xù)教育的時(shí)間“高、中級(jí)專業(yè)技術(shù)人員不少于72學(xué)時(shí)，初級(jí)技術(shù)人員不少于40學(xué)時(shí)”?！堵毠そ逃龡l例》規(guī)定，企業(yè)為職工學(xué)習(xí)“提供必要的經(jīng)費(fèi)”或“由企業(yè)支付經(jīng)費(fèi)”。這些規(guī)定十分有利于繼續(xù)教育的發(fā)展。但這些條款在大部分企業(yè)沒有得到落實(shí)。發(fā)生這種現(xiàn)象可能有很多原因，其中有一個(gè)重要原因就是企業(yè)對(duì)繼續(xù)教育的積極性不高。當(dāng)前中國企業(yè)情況十分復(fù)雜，除了國有大中型企業(yè)及經(jīng)濟(jì)效益好且管理科學(xué)的少數(shù)民營企業(yè)外，大部分中小型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者由于各種原因，重視眼前利益，忽視長遠(yuǎn)規(guī)劃。再加上地方條例法治剛性有限，“責(zé)令改正”、“行政處分”的措施對(duì)于眾多的中小民營企業(yè)來說，其約束力是可想而知的。更何況，當(dāng)前人才市場(chǎng)屬于強(qiáng)烈的買方市場(chǎng)，大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難的問題日益突顯，絕大多數(shù)專業(yè)技術(shù)人員能找到一個(gè)滿意的工作已經(jīng)實(shí)屬不易，不可能因?yàn)闋?zhēng)取繼續(xù)教育權(quán)利向企業(yè)提出要求，更不可能因沒有享受到繼續(xù)教育權(quán)利而積極維權(quán)。

(四)行業(yè)組織作用尚未充分發(fā)揮，使繼續(xù)教育難以大面積地推開

兩個(gè)條例都賦予行業(yè)組織重要任務(wù)，《繼續(xù)教育條例》規(guī)定，“行業(yè)組織按照全省繼續(xù)教育規(guī)劃和政策要求，負(fù)責(zé)本行業(yè)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的組織管理工作”?！堵毠そ逃龡l例》規(guī)定把“制訂和落實(shí)本系統(tǒng)職工教育的規(guī)劃和年度計(jì)劃，并組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督”作為行業(yè)管理部門的管理職責(zé)，由此足見行業(yè)管理在繼續(xù)教育中的地位和作用。然而，隨著我國行政管理制度的改革，代表政府管理相關(guān)行業(yè)的政府管理部門(即廳、局等)的職能已經(jīng)發(fā)生很大變化，主要任務(wù)是制定政策規(guī)劃，提供社會(huì)服務(wù)，管理企業(yè)的職能逐漸弱化，行業(yè)教育培訓(xùn)的職能也逐漸過渡到由行業(yè)組織來承擔(dān)。但是，我國當(dāng)前的行業(yè)協(xié)會(huì)還不夠健全，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和號(hào)召力，大多數(shù)行業(yè)組織仍然依附于政府部門，而政府部門工作的主要興奮點(diǎn)并非在此，繼續(xù)教育不被重視，人員編制極少，經(jīng)費(fèi)投入也非常有限。所以，目前很多行業(yè)組織很難承擔(dān)繼續(xù)教育的重任。

(五)投入機(jī)制不夠健全，使教育資金難以落實(shí)

《繼續(xù)教育條例》規(guī)定“各級(jí)政府每年應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排一定的資金，用于發(fā)展繼續(xù)教育事業(yè)”，同時(shí)規(guī)定“企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會(huì)組織繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)在職工教育經(jīng)費(fèi)中列支”，并可以根據(jù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)。從中看出，繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)來自政府、單位和個(gè)人?！堵毠そ逃龡l例》規(guī)定“企業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位職工教育經(jīng)費(fèi)按照企業(yè)職工核定工資總額的2%-2.5%提取”，“事業(yè)單位職工教育經(jīng)費(fèi)不低于核定工資總額的1.5%”。繼續(xù)教育作為國家教育事業(yè)的重要組成部分，政府投資責(zé)無旁貸。從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)施繼續(xù)教育的各類學(xué)校都沒有從政府獲得撥款和資助，教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)行為完全依靠收費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，而且行業(yè)組織也很少從行業(yè)管理部門獲得資助。

三、江蘇繼續(xù)教育法治對(duì)策思考

(一)加快國家立法，使繼續(xù)教育在國家法律保障下運(yùn)行

當(dāng)前繼續(xù)教育之所以問題突出，發(fā)展困難，很多措施難以落實(shí)，其中一個(gè)重要原因就是國家沒有出臺(tái)繼續(xù)教育法律。我國雖然把教育放在優(yōu)先發(fā)展的地位，提出構(gòu)建終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，但作為教育四大板塊之一的成人教育至今尚未立法，也沒有針對(duì)繼續(xù)教育進(jìn)行立法。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國、法國和日本等都早已頒布了成人教育法規(guī)，極大地推動(dòng)了這些國家成人教育的發(fā)展。最近，據(jù)中國教育新聞網(wǎng)透露，全國政協(xié)委員、人事部中國人事科學(xué)研究院院長吳江在接受記者采訪時(shí)表示，人事部正在積極起草《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》，并有望今年出臺(tái)，而教育部目前也在醞釀力推《繼續(xù)教育法》的出臺(tái)，這是值得高興的消息。我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，堅(jiān)決走依法治教的道路，以法律的形式規(guī)定各級(jí)政府的法律職責(zé)，規(guī)定用人單位的法律義務(wù)，規(guī)定廣大職工的繼續(xù)教育權(quán)利，并規(guī)定違反法律的懲戒措施，有了法律的剛性支撐，繼續(xù)教育才能健康發(fā)展。

(二)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立有效的繼續(xù)教育運(yùn)行機(jī)制

《關(guān)于加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作的意見》把建立繼續(xù)教育工作體系作為一項(xiàng)重要的目標(biāo)任務(wù)，提出要在各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，建設(shè)工作體系，形成運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全員培訓(xùn)。要求進(jìn)一步建立政府人事部門主管，業(yè)務(wù)部門實(shí)行行業(yè)管理，用人單位和施教機(jī)構(gòu)為實(shí)施主體的專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作體系。由此可見，繼續(xù)教育的管理體制已經(jīng)十分明確。然而，由于長時(shí)間成人教育的管理體制不夠順暢，繼續(xù)教育的運(yùn)行機(jī)制也沒有很好地建立起來，要推動(dòng)繼續(xù)教育的可持續(xù)發(fā)展，必須盡快建立科學(xué)、高效的運(yùn)行機(jī)制。例如，招生及送培環(huán)節(jié)中的統(tǒng)籌規(guī)劃與動(dòng)員、任務(wù)分解與下達(dá)、單位響應(yīng)與支持等;教育及培訓(xùn)環(huán)節(jié)中的培訓(xùn)計(jì)劃制定、教育資源調(diào)配、培訓(xùn)效果考核等;資金投入環(huán)節(jié)中的政府財(cái)政撥款、用人單位資助、學(xué)員繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等;執(zhí)法考核環(huán)節(jié)中的政府撥款的監(jiān)督、單位資助的審計(jì)、違法責(zé)任的追究等，每個(gè)環(huán)節(jié)都非常重要，要明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，明確的懲戒手段。為了搞好部門之間的協(xié)調(diào)與配合，各級(jí)黨委和政府必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，像重視普通教育那樣重視繼續(xù)教育，像關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)那樣關(guān)注繼續(xù)教育，始終把繼續(xù)教育放在科教興國，改善民生的戰(zhàn)略高度，積極推進(jìn)繼續(xù)教育持續(xù)發(fā)展。

(三)加強(qiáng)行業(yè)管理，充分發(fā)揮企業(yè)在繼續(xù)教育中的作用

《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在職工教育和培訓(xùn)中作用的意見》對(duì)行業(yè)、企業(yè)在繼續(xù)教育中的作用作了充分的肯定，并就如何發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)作用提出了若干意見，這是一個(gè)十分科學(xué)而重要的決策。實(shí)踐證明，以行業(yè)構(gòu)建繼續(xù)教育體系是十分有效的措施，也積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)樾袠I(yè)管理部門掌握本行業(yè)從業(yè)人員的基本信息，了解本行業(yè)從業(yè)人員的教育需求。另外，行業(yè)管理部門根據(jù)本行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)特點(diǎn)，組建了行業(yè)學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織，集中了大量專門人才，既可以開展科技研究，也能開展繼續(xù)教育培訓(xùn)，這是十分寶貴的繼續(xù)教育人才資源。

企業(yè)具有依法舉辦職工教育和培訓(xùn)的重要責(zé)任，企業(yè)需求是繼續(xù)教育的根本動(dòng)力所在。再好的繼續(xù)教育政策法規(guī)得不到企業(yè)的執(zhí)行和支持都是難以推行的，沒有企業(yè)的積極參與是辦不好繼續(xù)教育的，所以必須充分依靠企業(yè)開展職工教育和培訓(xùn)。因?yàn)榇罅繉I(yè)技術(shù)人員、經(jīng)營管理人員、技能操作人員集中在企業(yè)，企業(yè)創(chuàng)新的根本在人才，而人才的成長在教育，所以，繼續(xù)教育的發(fā)展，必須調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，充分發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在繼續(xù)教育中的作用。

(四)加強(qiáng)與院校的合作，建設(shè)繼續(xù)教育基地

隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，專業(yè)技術(shù)人員需要進(jìn)行知識(shí)補(bǔ)充、更新和拓展，以增強(qiáng)創(chuàng)新能力，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平，要實(shí)施這樣的教育，院校具有得天獨(dú)厚的條件。高等院校具有先進(jìn)的信息獲取系統(tǒng)，藏有先進(jìn)的圖書資料，擁有雄厚的師資力量，這些條件是一般行業(yè)組織難以相比的，高層次的繼續(xù)教育依靠行業(yè)、企業(yè)是難以實(shí)施的，所以必須依靠高等院校的支撐。但遺憾的是，行業(yè)繼續(xù)教育與院校的合作并沒有達(dá)到廣泛的程度，也沒有達(dá)到應(yīng)有的深度，一方面是因?yàn)榻鼛啄昶髽I(yè)正處在轉(zhuǎn)型期，政府行業(yè)管理部門對(duì)企業(yè)的調(diào)控能力有所下降，有效地組織生源十分困難;另一方面是很多中小企業(yè)不夠重視。可以相信，在我國大部分企業(yè)步入正常發(fā)展軌道之后，企業(yè)對(duì)職工的繼續(xù)教育需求將會(huì)逐步擴(kuò)大，職工本身的繼續(xù)教育期望也會(huì)不斷提高，特別是隨著廣大專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，行業(yè)與院校的合作一定會(huì)展現(xiàn)出更加寬廣的前景。

(五)加大政府投入，努力減輕學(xué)員負(fù)擔(dān)

繼續(xù)教育作為民生工程的重要內(nèi)容，在建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)中發(fā)揮重要作用，各級(jí)政府在財(cái)政上應(yīng)該擔(dān)負(fù)更大的責(zé)任。早在1987年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家教育委員會(huì)關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》中就明確規(guī)定，在國家財(cái)政預(yù)算中列出成人教育科目，在地方財(cái)政中把成人教育列入預(yù)算。此后，在中央和地方的繼續(xù)教育政策法規(guī)中都有類似的規(guī)定。為此，各級(jí)政府首先應(yīng)該模范執(zhí)行這些法規(guī)，把這筆關(guān)系民生的教育經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處，并通過合理渠道把這筆經(jīng)費(fèi)真正用到繼續(xù)教育事業(yè)上，惠及到每個(gè)學(xué)員的頭上。政府加大繼續(xù)教育投入的主要目的是為了改善辦學(xué)條件和減輕學(xué)員負(fù)擔(dān)，提高廣大學(xué)員的接受繼續(xù)教育的積極性。長期以來，學(xué)員承擔(dān)的教育成本過重，使下崗待業(yè)、家庭困難的學(xué)員望而卻步，失去很多培訓(xùn)機(jī)會(huì)。我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家繼續(xù)教育成本由國家拿大頭，單位拿部分，個(gè)人出小頭的繼續(xù)教育優(yōu)惠政策，逐步使繼續(xù)教育與培訓(xùn)成為企業(yè)、事業(yè)單位的正常福利政策，鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人員參加學(xué)習(xí)，從而增強(qiáng)企業(yè)的凝聚力，提高企業(yè)的創(chuàng)新力。這樣做不僅體現(xiàn)了教育公平原則，保障了廣大公民的繼續(xù)教育權(quán)利，實(shí)際上也推動(dòng)企業(yè)、事業(yè)單位乃至整個(gè)社會(huì)健康發(fā)展。

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